Государственное регулирование сырьевого бизнеса в атомной энергетике (правовые проблемы и тенденции)
(Дораев М. Г., Кряжевских К. П., Суздалев И. В.) ("Предпринимательское право", 2011, N 3) Текст документаГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СЫРЬЕВОГО БИЗНЕСА В АТОМНОЙ ЭНЕРГЕТИКЕ (ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ТЕНДЕНЦИИ)
М. Г. ДОРАЕВ, К. П. КРЯЖЕВСКИХ, И. В. СУЗДАЛЕВ
Дораев Мерген Германович, руководитель направления Отдела правового сопровождения международной деятельности ОАО "Атомредметзолото", партнер юридической фирмы "Егоров, Кряжевских и партнеры".
Кряжевских Константин Павлович, директор по правовому сопровождению международных проектов ОАО "Атомредметзолото", управляющий партнер юридической фирмы "Егоров, Кряжевских и партнеры".
Суздалев Иван Валерьевич, директор по правовой и корпоративной работе ОАО "Атомредметзолото".
В статье анализируются правовые проблемы и тенденции государственного регулирования уранодобывающей отрасли. Авторы рассматривают опыт государственного регулирования добычи атомного сырья в зарубежных странах и дают предложения по изменению действующего законодательства Российской Федерации.
Ключевые слова: государственное регулирование, атомная энергетика, уранодобыча.
State regulation of raw materials business in nuclear energy system (legal problems and tendencies) M. G. Doraev, K. P. Kryazhevskikh, I. V. Suzdalev
The article deals with the legal issues and trends of state regulation of uranium-mining industry. The authors analyze the state regulation experience in foreign countries and propose modify current legislation of the Russian Federation.
Key words: state regulation, atomic energetic, uranium mining.
Еще на заре формирования отечественной атомной промышленности было предсказано, что ее быстрое развитие подстегнет спрос на сырьевые расщепляющиеся материалы и неминуемо обострит борьбу за источники атомного сырья, в том числе и на транснациональном уровне <1>. -------------------------------- <1> См.: Иойрыш А. Атом и право. М., 1969. С. 28.
Анализ текущей ситуации на рынке природного урана позволяет констатировать, что мы являемся свидетелями того, как в начале XXI в. на волне так называемого атомного ренессанса эти предсказания сбылись, демонстрируя максимальный за многие десятилетия спрос на урановую продукцию и взрывной рост инвестиций в разработку урановых месторождений. Рост конкуренции за обладание сырьевыми ресурсами обусловлен крайней немногочисленностью крупных месторождений урана: в 2007 г. всего 8 государств обеспечили 93% мирового производства урана. При этом ретроспективный анализ показывает, что за последние полстолетия общее число стран, обладающих значительными запасами урана, существенно сократилось за счет истощения урановых ресурсов Франции, Германии, Чехии и трехкратного уменьшения запасов урана в США <2>. -------------------------------- <2> В настоящее время состояние ресурсной базы урана в мире находится под специальным контролем со стороны Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ), которое с 2-летней периодичностью публикует специальный отчет - Красную книгу МАГАТЭ. По данным Красной книги МАГАТЭ-2009, Россия занимает 3-е место в мире по запасам урана после Австралии и Казахстана.
Регулирование добычи урановых руд в абсолютном большинстве стран имеет ряд особенностей по сравнению с общим правовым режимом добычи полезных ископаемых.
Общая характеристика и тенденции развития государственного регулирования добычи урана
В контексте настоящей статьи под "атомным сырьем" в широком смысле понимается продукция первого этапа преобразований природного урана в ядерное топливо (продукция так называемого первого передела), произведенная добывающими предприятиями атомной отрасли в ходе осуществления добычи и первичной переработки урановых руд. Целевое назначение и специфика атомного сырья определяют комплексный характер нормативного регулирования уранодобычи. Законодательство о недрах регулирует особенности добычи урана как радиоактивного вещества и стратегического полезного ископаемого. Законодательство об использовании атомной энергии устанавливает специфические требования к оборотоспособности атомного сырья и правоспособности лиц, осуществляющих его добычу и переработку. Стратегический характер деятельности предприятий, оперирующих атомным сырьем, предопределяет особенности правового регулирования инвестиций в данной сфере. Наконец, двойное назначение атомного сырья вовлекает его в сферу экспортного контроля и правил осуществления внешнеторговой деятельности. В числе наиболее распространенных средств государственного регулирования в сфере уранодобычи можно выделить: - лицензирование в сфере недропользования; - ограничение имущественных прав на ядерные материалы и ядерные установки; - лицензирование обращения с ядерными материалами и ядерными установками; - государственный контроль допуска иностранных инвесторов в уранодобывающую промышленность; - экспортный контроль и меры нетарифного регулирования, в том числе лицензирование экспорта и импорта атомного сырья; - государственные программы и планы развития уранодобывающей промышленности. Перечисленные средства государственного регулирования в том или ином сочетании используются всеми государствами, имеющими извлекаемые урановые ресурсы. Вместе с тем анализ государственного регулирования в зарубежных странах позволяет выделить две противоположные тенденции: в развитых странах в целях стимулирования инвестиций в уранодобычу проводится политика общей либерализации и отказа от дублирующих контрольных и регулятивных механизмов, в то время как в развивающихся странах государство пытается максимально усилить роль государства в этом секторе экономики.
Канада
В Канаде государство до 1948 г. сохраняло за собой все права, касающиеся радиоактивных минералов, а затем некоторое время требовало в приоритетном порядке продавать добытый уран государственной компании "Эльдорадо майнинг энд рефайнинг лтд" по гарантированной цене <3>. В настоящее время правом собственности на производящие урановые шахты, мощности и заводы согласно федеральному законодательству могут обладать исключительно компании, инкорпорированные в Канаде. -------------------------------- <3> См.: Иойрыш А. Указ. соч. С. 33.
В соответствии с письмом Государственного министра от 23 декабря 1987 г. квота владения урановыми месторождениями на стадии первой добычи для нерезидента составляет 49%, при этом более низкий процент владения резидентами Канады возможен, если месторождение фактически контролируется канадской стороной (исключение требует одобрения Кабинета министров, если будет продемонстрировано, что канадский партнер не может быть найден). В 2008 г. Канадское антимонопольное ведомство рекомендовало внести изменения в политику Министерства по природным ресурсам в целях либерализации требования к нерезидентной квоте при условии обеспечения взаимности доступа канадского бизнеса к разработке природных ресурсов (урана) вне Канады (или доступа к технологиям в области производства ядерного энергетического топлива). Последнее требование было пролоббировано крупнейшей канадской урановой корпорацией Сатесо <4>. -------------------------------- <4> URL: http:// www. ic. gc. ca/ eic/ site/ cprp-gepmc. nsf/ eng/ 00060.php.
В марте 2010 г. Правительство Канады в послании к парламентской сессии высказалось в пользу того, чтобы излишнее государственное регулирование не препятствовало развитию канадской уранодобывающей промышленности ввиду чрезмерного ограничения иностранных инвестиций.
США
Аналогичный характер имеют ограничения по предоставлению нерезидентам прав пользования урановыми месторождениями в США. Свод законов США (42 USC, § 1805(7)) предусматривает, что право исключительного пользования участками недр с радиоактивными материалами зарезервировано за государством <5>. -------------------------------- <5> См.: Василевская Д. В. Правовое регулирование отношений недропользования в Российской Федерации и зарубежных странах: теория и практика. М., 2007. С. 301.
Ключевую роль в системе государственного контроля за оборотом и использованием исходного материала (атомного сырья и руд) в США играет Комиссия по ядерному регулированию <6>. Основными способами регулирования, используемыми Комиссией по ядерному регулированию, являются лицензирование и надзор за деятельностью лицензиата <7>. -------------------------------- <6> В соответствии с Законом об атомной энергии США 1954 г. под исходным материалом понимается: (1) уран, торий или любые другие материалы, которые определяются исходными материалами Комиссией в соответствии с условиями разд. 61 Закона; (2) руды, содержащие один или большее количество указанных ядерных материалов в такой концентрации, какую Комиссия определяет время от времени в соответствии с регулированием. В общей терминологии исходный материал означает или элемент торий, или элемент уран при условии, что уран не был обогащен изотопом урана-235. Исходный материал также включает любую комбинацию тория и урана в любой физической или химической форме или рудах, которые содержат 1/20 часть одного процента (0,05%) или большее весовое количество урана, тория или любой их комбинации. Обедненный уран (остающийся при обогащении урана) также считается исходным материалом. <7> См.: Мисатюк Е. В. Правовой режим обращения радиоактивных материалов в США // Труды Института государства и права Российской академии наук (Статьи аспирантов и стажеров Института государства и права РАН) / Отв. ред. Ю. Л. Шульженко. 2010. N 5. С. 66 - 76.
В соответствии со ст. 184 Закона об атомной энергии США 1954 г. (Atomic Energy Act of 1954) <8> и § 40.46 Регулирования Комиссии США по ядерному регулированию (NRC Regulations Title 10, Code of Federal Regulations) <9> без письменного разрешения Комиссии запрещается любое прямое либо косвенное отчуждение лицензий в сфере использования ядерной энергии, включая получение контроля над владельцем лицензии со стороны третьих лиц. -------------------------------- <8> См.: Public Law 83-703 (68 Stat. 919). August 30, 1954. <9> URL: http:// www. nrc. gov/ reading-rm/ doc-collections/ cfr/.
С 2001 г. Правительство США определило курс на стимулирование использования атомной энергии. Принятый в 2005 г. Закон об энергетической политике санкционировал долгосрочные бюджеты программ развития атомной энергетики США, включая гарантии по кредитам, производственные налоговые льготы и защиту частных инвестиций при строительстве новых атомных станций. Одновременно начата реформа системы лицензирования в использовании ядерной энергии, осуществляемого Комиссией по ядерному регулированию США <10>. -------------------------------- <10> См.: Мисатюк Е. В. Основные этапы развития атомной отрасли США // Труды Института государства и права Российской академии наук (Статьи аспирантов и стажеров Института государства и права РАН) / Отв. ред. Ю. Л. Шульженко. 2010. N 1. С. 159 - 163.
Монголия
С принятием Закона Монголии об атомной энергии от 16 июля 2009 г. все урановые месторождения были отнесены к категории месторождений полезных ископаемых стратегического значения, что привело к усилению государственного регулирования добычи урана по сравнению с общим порядком, предусмотренным природоресурсным законодательством. Существенные изменения коснулись системы лицензирования деятельности в сфере уранодобычи: введено лицензирование деятельности по геологоразведке и эксплуатации месторождений радиоактивных полезных ископаемых, экспорта и импорта радиоактивных полезных ископаемых, а также владения, реализации, экспорта и импорта ядерных материалов. Новый Закон ввел специальное ограничение на минимальную долю государственного участия в компаниях, осуществляющих добычу урана на территории Монголии: 51%, если разведка таких месторождений осуществлялась за счет государственного бюджета, и 34% - в иных случаях. Комиссия по атомной энергии Монголии получила полномочия по согласованию сделок с акциями, а также корпоративных решений о реорганизации компаний, осуществляющих добычу радиоактивных полезных ископаемых.
Казахстан
В 2007 г. в законодательство Казахстана было введено понятие "стратегические объекты", к которым отнесено имущество, имеющее социально-экономическое значение для устойчивого развития казахстанского общества, владение и (или) пользование и (или) распоряжение которым будут оказывать влияние на состояние национальной безопасности Казахстана <11>. В закрытый перечень имущества, которое может быть отнесено к стратегическим объектам, помимо важнейших инфраструктурных объектов различных отраслей включены объекты использования атомной энергии, а также пакеты акций (доли участия, паи) в юридических лицах, в собственности которых находятся стратегические объекты либо которые имеют возможность прямо или косвенно определять решения или оказывать влияние на принимаемые решения юридических лиц, в собственности которых находятся стратегические объекты. -------------------------------- <11> См.: д. 1 ст. 193-1 Гражданского кодекса Республики Казахстан // СПС "Юрист".
В отношении стратегических объектов законодательство Казахстана устанавливает разрешительный порядок совершения сделок <12>, в соответствии с которым обременение и отчуждение таких объектов возможны при наличии соответствующего постановления Правительства РК, принимаемого на основании рекомендации специально создаваемой при Правительстве РК комиссии по стратегическим объектам, и наделяет Правительство РК приоритетным правом покупки отчуждаемого собственником стратегического объекта по рыночной стоимости <13>. Нарушение порядка совершения сделок в отношении стратегических объектов влечет их признание недействительными с момента совершения. -------------------------------- <12> См.: Постановление Правительства РК от 4 апреля 2008 г. N 320 "Об утверждении Правил обременения стратегических объектов правами третьих лиц и их отчуждения" // СПС "Юрист". <13> См.: Постановление Правительства РК от 2 апреля 2008 г. N 312 "Об утверждении Правил использования приоритетного права покупки стратегического объекта" // СПС "Юрист".
Закон РК "О государственном мониторинге собственности" <14> оперирует термином "отрасль, имеющая стратегическое значение", к которой относит и добычу и переработку урановых руд. В отношении компаний, ведущих деятельность в стратегических отраслях, осуществляется комплексный государственный мониторинг, включающий наблюдение, сбор информации, анализ, оценку и прогнозирование состояния структуры собственности и эффективности управления объектов собственности. -------------------------------- <14> См.: Закон РК от 4 ноября 2003 г. N 490-11 "О государственном мониторинге собственности в отраслях экономики, имеющих стратегическое значение" // СПС "Юрист".
Особенности государственного регулирования добычи урана в Российской Федерации
Современное состояние государственного регулирования уранодобычи в России характеризуется чрезвычайной сложностью и запутанностью. Деятельность по уранодобыче связана с применением норм различных отраслей законодательства (о недропользовании, об использовании атомной энергии, о техническом регулировании, об инвестициях в стратегические отрасли) и решений ряда органов исполнительной власти (Правительство РФ, МПР России, Роснедра, Ростехнадзор, ФАС России), а также Президента РФ и Госкорпорации "Росатом" как органа управления использованием атомной энергии. Таким образом, можно констатировать наличие серьезных административных препятствий для планов по развитию отрасли с привлечением частного капитала <15>. Поскольку, как правило, регулирующие добычу урана нормативные акты не увязаны друг с другом, существующие регулятивные барьеры не просто дублируют друг друга, а создают кумулятивный эффект. -------------------------------- <15> См., например: Привалова М. Атомный ренессанс за счет частных инвестиций // Финам. ру. 26.06.2008. URL: http:// www. finam. ru/ analysis/ forecasts00BA9/ default. asp.
Законодательство о недрах
Месторождения урана и его рудопроявления в 2008 г. были отнесены к участкам недр федерального значения, наряду с месторождениями иных стратегически важных минералов. Внесение указанных изменений в законодательство о недрах породило ряд проблем как в практической плоскости, так и в сфере правового регулирования (что, естественно, также создает практические сложности), в числе которых можно выделить следующие: - ст. 2.1 Закона о недрах <16> предусматривает, что участок недр приобретает федеральное значение в случае соответствия установленным законом критериям. Включение в предусмотренный законом перечень участков недр федерального значения (далее - УНФЗ) имеет исключительно информационное, но не правоустанавливающее значение. Исключение из перечня также не влечет утраты статуса УНФЗ. Вместе с тем информационное значение перечня весьма сомнительно - на него нельзя в полной мере ориентироваться при принятии инвестиционных решений, а с учетом нечеткости критериев отнесения к УНФЗ "сюрпризы" с выявлением факта наличия федерального значения возможны на достаточно поздних стадиях реализации проекта. Самое интересное заключается в том, что, даже если участок недр перестал соответствовать критериям УНФЗ, он согласно ч. 4 ст. 2.1 Закона о недрах формально сохраняет данный статус. Например, если законодатель в дальнейшем сочтет участки с малыми запасами урана не имеющими федерального значения, даже самые скромные ранее открытые участки останутся имеющими федеральное значение со всеми вытекающим последствиями; -------------------------------- <16> См.: Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" // СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.
- решение о предоставлении права пользования ураносодержащими и иными УНФЗ принимает Правительство РФ по итогам конкурса, аукциона. При этом не установлен порядок проведения таких конкурсов, аукционов и принятия решения по их результатам. Более того, закон не предполагает и подзаконного регулирования данных вопросов. В итоге Правительство РФ получило практически неограниченную дискрецию по данным вопросам. Побочным следствием отсутствия регламентации процесса предоставления прав пользования УНФЗ стала парализация процесса лицензирования важнейших объектов недропользования с 2008 г. Первые конкурсы и аукционы по УНФЗ начали проводиться в 2010 г., но назвать этот процесс налаженным пока преждевременно. Право пользования содержащим уран участком недр на территории России может быть приобретено только российским юридическим лицом (запрет на его предоставление нерезиденту вытекает из наличия у таких участков статуса УНФЗ). До появления в 2008 г. понятия УНФЗ иностранные лица также не могли приобретать права добычи радиоактивного сырья в силу прямого указания закона. Также нужно отметить атавистическую норму, сохранившуюся в п. 9.1 Положения о порядке лицензирования пользования недрами <17>, согласно которой пользователями недр (владельцами лицензий) для добычи радиоактивного сырья могут быть только российские государственные предприятия. Аналогичная норма была исключена из Закона о недрах еще в 2000 г. <18>, но внести соответствующие корректировки в Положение о лицензировании законодатель почему-то забыл. -------------------------------- <17> См.: Положение о порядке лицензирования пользования недрами, утв. Постановлением Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г. N 3314-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 33. Ст. 1917. <18> См.: Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 20-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах" // СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 141.
Практика применения указанных норм весьма примечательна, если принять во внимание следующие обстоятельства: весь уран для нужд российского атомного энергопромышленного комплекса добывается акционерными обществами, причем старейшее и крупнейшее уранодобывающие предприятие <19> было акционировано в 1993 г. до появление иных уранодобывающих мощностей. То есть с 1993 г. лицензирующие органы предоставляют лицензии на добычу урана с нарушением требований Положения (а до 2000 г. - также не соблюдали Закон о недрах). -------------------------------- <19> Речь идет об ОАО "Приаргунское производственное горно-химическое объединение", расположенном в г. Краснокаменске Забайкальского края.
Законодательство об использовании атомной энергии
А. Продукция уранодобычи как ядерный материал. Крайне сложное регулирование вопросов уранодобычи во многом связано с наличием у продукции уранодобывающих предприятий статуса ядерных материалов. Статья 3 Закона об использовании атомной энергии <20> понимает под "ядерным материалом" материалы, содержащие или способные воспроизвести делящиеся (расщепляющиеся) ядерные вещества. Приведенное определение оставляет открытым вопрос, относится ли к ядерным материалам урановая руда. -------------------------------- <20> См.: Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4552.
Постановлением Правительства РФ <21> утвержден Перечень ядерных материалов и специальных неядерных материалов, подлежащих государственному учету и контролю, в котором выделен "уран (за исключением урана, содержащегося в руде)". При этом неясно, означает ли данное исключение, что уран в руде не является ядерным материалом либо он просто изъят из сферы государственного учета и контроля, оставаясь ядерным материалом. -------------------------------- <21> См.: Постановление Правительства РФ от 6 мая 2008 г. N 352 "Об утверждении Положения о системе государственного учета и контроля ядерных материалов" // СЗ РФ. 2008. N 19. Ст. 2188.
Вопрос об отнесении урановой руды к ядерным материалам затронут также в международных соглашениях, в которых участвует Российская Федерация. В русскоязычном тексте Конвенции о физической защите ядерных материалов <22> под "ядерным материалом" понимается "плутоний, за исключением плутония с концентрацией изотопов, превышающей 80% по плутонию-238, уран-233, уран, обогащенный изотопами уран-235 или уран-233, уран, содержащий смесь изотопов, встречающихся в природе в форме, отличной от руды или рудных остатков, и любой материал, содержащий один из вышеназванных элементов или более. При этом значение русскоязычного определения ядерных материалов в части отнесения к ним урановой руды отличается от англоязычного определения (по-видимому, из-за некорректной пунктуации русского текста). Из англоязычного текста Конвенции достаточно определенно следует, что урановая руда и рудные остатки не являются ядерными материалами, а природный уран (содержащий 0,711% изотопа U235) в иной (отличной от руды) форме - является. -------------------------------- <22> См.: Конвенция о физической защите ядерного материала (Вена, 26 октября 1979 г.) // Ведомости ВС СССР. 1987. N 18. Ст. 239.
Вопрос об отнесении урановой руды к ядерным материалам может приобрести существенное практическое значение в случае появления уранодобывающих предприятий ограниченного технологического цикла, включающего только добычу. В настоящее время все уранодобывающие предприятия России подвергают урановую руду первичной переработке с получением закиси-окиси урана. Закись-окись урана относится к ядерным материалам, поскольку природный уран в закиси-окиси имеет форму, отличную от руды. Соответственно уранодобывающие предприятия осуществляют обращение с ядерными материалами и обязаны соблюдать соответствующие процедуры. С понятием "ядерный материал" тесно связано понятие "ядерная установка". Приведенное в ст. 3 Закона об использовании атомной энергии определение ядерной установки довольно обширно, но в итоге сводится к тому, что ядерными установками являются любые содержащие ядерные материалы сооружения, комплексы, установки для производства, использования, переработки, транспортирования ядерного топлива и ядерных материалов (т. е. практически любой объект, на котором осуществляется добыча и переработка урана). Законодательство в недостаточной степени дифференцирует средства правового регулирования в зависимости от типа ядерных материалов и ядерных установок. Вместе с тем по критерию потенциальной ядерной опасности природный уран качественно отличается от обогащенного урана и изделий на его основе, поскольку не способен к цепной реакции и выделению энергии. Поскольку риски, связанные с эксплуатацией добывающего предприятия, несопоставимо меньше, чем при эксплуатации АЭС и иных ядерных реакторов, меры ограничительного и регулирующего характера, необходимые и целесообразные в отношении ядерных реакторов, явно излишни в отношении горно-химических производств. Международное атомное право проявляет большую разумность, физическую и логическую обоснованность, устанавливая, по сути, три критерия для отнесения сооружения, установки или аппарата к категории "ядерная установка". Во-первых, ядерная установка должна содержать в себе ядерные материалы и перестает быть такой, когда ядерные материалы удаляются из нее. Во-вторых, в ядерных установках должны "обрабатываться, использоваться, подвергаться физическому манипулированию, храниться или захораниваться радиоактивные материалы в таких масштабах, при которых требуется учитывать фактор безопасности". В-третьих, "к ядерным установкам главным образом относятся те установки, на которых запас энергии или энергия, произведенная в определенных условиях, могут потенциально привести к выбросу радиоактивного материала с отведенного для него места с риском последующего радиационного облучения населения" <23>. -------------------------------- <23> Михайлов М. В., Новиков А. Г. О лицензировании ядерной деятельности // URL: http:// www. proatom. ru/ modules. php2name= News&file= article&sid= 1278.
Б. Регулирование вопросов собственности на продукцию уранодобывающих предприятий. До 2007 г. все ядерные материалы находились в федеральной собственности и могли передаваться "в пользование" лицензированным юридическим лицам. При этом режим "пользования" практически предусматривал осуществление предприятиями-"пользователями" создания, переработки ядерных материалов, использования их в реакторах, отчуждение, в т. ч. на экспорт от своего имени и с получением выручки в свою пользу. То есть предприятия-"пользователи" осуществляли акты распоряжения ядерными материалами. Использование термина "пользование" в данном случае не вполне соответствовало общепринятому значению данного понятия в гражданском праве. Правомочиями по передаче ядерных материалов в пользование было наделено Федеральное агентство по атомной энергии. Как отмечает А. И. Грищенко, норма о предоставлении ядерных материалов в пользование "порождала неопределенность имущественных прав предприятий атомного энергопромышленного комплекса на средства производства и выпускаемую продукцию, незаконность вовлечения продукции атомного энергопромышленного комплекса в оборот" <24>. -------------------------------- <24> Грищенко А. И. Энергетическая стратегия 2030 и атомная отрасль России // Энергетическое право. 2010. N 1. С. 56.
В 2007 г. в ст. 5 Закона об использовании атомной энергии были внесены радикальные изменения: российские юридические лица получили право приобретать в собственность ядерные материалы и ядерные установки, при условии, что это лицо включено в утвержденные Президентом РФ перечни юридических лиц, в собственности которых могут находиться ядерные установки и ядерные материалы. При этом законодатель не установил критериев формирования такого перечня и оснований для отказа во включении в него лиц, оставляя эти вопросы целиком на усмотрение Президента. Таким образом, если ранее для приобретения возможности распорядиться ядерными материалами (в том числе для осуществления добычи и первичной переработки урана) добывающему предприятию необходимо было заключить договор с Федеральным агентством по атомной энергии, то сегодня для получения такого права необходимо издание указа Президента РФ, причем претендент не имеет каких-либо правовых гарантий того, что он будет включен в перечень потенциальных собственников ядерных материалов и ядерных установок. При этом наличие у недропользователя специальной лицензии на обращение с ядерными материалами и на эксплуатацию ядерной установки было и остается обязательным. Как следствие - можно констатировать, что на смену абсурдной с правовой точки зрения, но практически реализуемой модели пришла модель теоретически понятная, но не урегулированная и труднореализуемая. Интересно, что иностранные лица теперь могут приобретать ядерные материалы в собственность без применения указанных ограничений (достаточно наличия у российского поставщик лицензии Федеральной службы по техническому и экспортному контролю на отчуждение иностранному покупателю ядерных материалов на территории России). В. Лицензирование деятельности в области использования атомной энергии. Положение о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии и Перечень лицензируемых видов деятельности установлены Постановлением Правительства РФ N 865 <25>. Лицензирование осуществляет Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). -------------------------------- <25> См.: Постановление Правительства РФ от 14 июля 1997 г. N 865 "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии" // СЗ РФ. 1997. N 29. Ст. 3528.
Интересы уранодобывающих предприятий непосредственно затрагиваются двумя из семи позиций, содержащихся в Перечне видов деятельности, подлежащих лицензированию. Действующая система лицензирования связана с многократным дублированием. Очевидно, что при эксплуатации ядерной установки эксплуатант неизбежно осуществляет обращение с ядерными материалами, поскольку изготовление ядерного материала является содержанием деятельности по эксплуатации установки. Оценивая безопасность эксплуатации ядерной установки, лицензирующий орган также неизбежно оценивает безопасность обращения с ядерными материалами при эксплуатации. Тем не менее наличие лицензии на эксплуатацию ядерной установки не исчерпывает необходимость получения лицензии на обращение с ядерными материалами. Положение о лицензировании выделяет всего семь лицензируемых видов деятельности в области использования атомной энергии. При этом каждый лицензируемый вид деятельности группирует взаимосвязанные операции. Так, первый лицензируемый вид деятельности по установленному Правительством Перечню объединяет: (1) размещение, (2) сооружение, (3) эксплуатацию и (4) вывод из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов. Вполне логичным представляется следующее толкование указанной нормы: предприятие, намеренное разместить, соорудить и эксплуатировать ядерную установку, а по истечении срока службы вывести ее из эксплуатации, должно получить одну лицензию на данный единый вид деятельности. При переходе от одной стадии жизненного цикла объекта использования атомной энергии к другой Ростехнадзор может осуществлять текущий контроль за соблюдением выданной лицензии, а не выдавать отдельную лицензию на каждое следующее действие. Кроме того, государственный контроль на стадиях перехода к сооружению ядерной установки и к ее эксплуатации обеспечивается в рамках градостроительного законодательства путем осуществления государственной экспертизы проектной документации, выдачи разрешения на строительство, оценки соответствия объекта проектной документации органами Ростехнадзора и выдачи разрешения на ввод ядерной установки в эксплуатацию. Однако лицензирующий орган в качестве отдельного объекта лицензирования выделяет каждую операцию, включенную Перечнем в один лицензируемый вид деятельности. В частности, предприятие, намеренное приступить к добыче урана на основании лицензии на право пользования недрами, должно последовательно получить в Ростехнадзоре лицензию на размещение ядерной установки (добычного и перерабатывающего комплекса), лицензию на сооружение ядерной установки, лицензию на эксплуатацию ядерной установки, а по исчерпании месторождения - лицензию на вывод ядерной установки из эксплуатации. Помимо этого, также необходима лицензия на обращение с ядерными материалами и, как правило, лицензия на обращение с радиоактивными отходами, образующимися в ходе недропользования. С учетом такой практики недропользователь вынужден минимум шесть раз (без учета случаев продления лицензий) обращаться в Ростехнадзор для получения лицензии в отношении одного объекта использования атомной энергии, каждый раз предоставляя лицензирующему органу результаты государственной экологической экспертизы. Возможно, осуществляемое Ростехнадзором лицензирование каждой очередной стадии жизненного цикла ядерной установки позволяет повысить безопасность, но совершенно очевидно приводит к увеличению административной нагрузки и к дублированию контрольных функций. Г. Принятие решения о размещении ядерной установки. Как было отмечено выше, для осуществления добычи и первичной переработки урана недропользователь должен располагать производственным комплексом, который законодательством об использовании атомной энергии квалифицируется как ядерная установка. Для размещения и сооружения ядерной установки недропользователю необходимо получить две лицензии в Ростехнадзоре, а также разрешение на строительство в соответствии с градостроительным законодательством. Однако указанных документов может оказаться недостаточно для того, чтобы недропользователь мог приступить к строительству объектов недропользования на предоставленном ему участке недр. Статьей 28 Закона об использовании атомной энергии предусмотрено, что решения о сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, находящихся в федеральной собственности, либо имеющих федеральное или межрегиональное значение, либо размещаемых и сооружаемых на территориях закрытых административно-территориальных образований, принимаются Правительством РФ. Порядок принятия решений о размещении и сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, находящихся в федеральной собственности, имеющих федеральное или межрегиональное значение либо размещаемых и сооружаемых на территориях закрытых административно-территориальных образований, а также о порядке отнесения ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения к объектам, имеющим федеральное или межрегиональное значение, утверждаются Правительством РФ. Текущая редакция Закона об использовании атомной энергии, которой Правительство уполномочено принять указанные подзаконные акты, вступила в силу в 2007 г. Тем не менее вопросы отнесения ядерных установок к объектам федерального или межрегионального значения, а также о порядке принятия решений о размещении установок, не имеющих такого значения, до настоящего момента не урегулированы. В отношении объектов федеральной собственности и объектов на территории закрытых административно-территориальных образований компетенция Правительства принимать решения о размещении ядерных установок очевидна и понятна. Но определить, какие частные ядерные установки имеют федеральное значение, в отсутствие специального регулирования решительно невозможно, какие-либо общеправовые критерии "федерального значения" объекта в отечественном праве установить не удалось. Правительством РФ утверждены Правила принятия решений о размещении и сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения <26> (далее - Правила), действующая редакция которых не учитывает изменения законодательства об атомной энергии 2007 г., предусматривающие возможность нахождения ядерных установок в частной собственности. Согласно Правилам все объекты использования ядерной энергии разделяются на: (1) объекты в виде ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, находящиеся в федеральной собственности, либо имеющие федеральное или межрегиональное значение, либо размещаемые и сооружаемые на территории закрытых административно-территориальных образований; (2) объекты в виде пунктов хранения и радиационных источников, имеющие региональное значение; (3) объекты в виде радиационных источников, имеющие местное значение. Стоит отметить, что Федеральный закон об использовании атомной энергии не ограничивает состав объектов использования атомной энергии только этими тремя категориями (хоть и упоминает прямо только их). -------------------------------- <26> См.: Постановление Правительства РФ от 14 марта 1997 г. N 306 "О Правилах принятия решений о размещении и сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения" // СЗ РФ. 1997. N 12. Ст. 1442.
Поскольку Правилами не предусмотрена категория "ядерные установки частного значения", на основании Правил может быть сделан вывод, что любая, в т. ч. частная, ядерная установка будет признаваться имеющей федеральное значение, пока Правительство РФ во исполнение нормы ст. 28 Закона об использовании атомной энергии не установит критерии "федерального значения" и не разграничит порядки принятия решений о размещении частных ядерных установок в зависимости от их значения. Таким образом, контролирующие органы могут сделать вывод, что решение о сооружении и месте размещения недропользователем собственного (частного) объекта по добыче урана может принять только Правительство РФ. Вряд ли можно признать такое регулирование логичным. Решение о сооружении объекта в части целесообразности относится к компетенции инвестора. В части допустимости сооружения ядерной установки с точки зрения безопасности, соответствия требованиям законодательства решение принимается органом государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии (Ростехнадзором) при выдаче лицензии на сооружение, а также органами, уполномоченными на выдачу разрешений на строительство градостроительным законодательством. В части принятия решения о месте размещения ядерной установки для целей добычи урана целесообразность принятия Правительством РФ отдельного решения еще более сомнительна. Ядерная установка для целей недропользования размещается в месте нахождения месторождения. Принимая решение о выставлении участка недр на конкурс, аукцион для целей предоставления права пользования недрами, Правительство тем самым принимает решение о месте размещения ядерной установки. Помимо вопроса, нужно ли применять Правила при принятии решений о размещении (сооружении) частных ядерных установок, возникает вопрос, как их вообще применять. На самом деле Правила не регулируют ни порядок, ни основания принятия указанных решений, не устанавливают основания отказа в принятии решения. Основное содержание Правил составляет перечень мероприятий по подготовке документов, необходимых для обоснования решения. Этот перечень представляет собой компиляцию норм градостроительного законодательства по состоянию на момент разработки Правил. Перечень в существенной части не соответствует принятому Градостроительному кодексу РФ <27>, например, предусматривает подготовку и государственную экспертизу градостроительной документации, формы которой упразднены специальным законодательством. Характерно, что справочные правовые системы <28> не содержат ни одного правительственного акта о принятии решения о размещении и сооружении ядерных установок. -------------------------------- <27> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16. <28> Например, СПС "КонсультантПлюс".
Остается надеяться, что при утверждении порядка принятия решений о сооружении и месте размещения ядерных установок Правительство в отношении частных установок, используемых для добычи и переработки урана, оставит эти вопросы в сфере компетенции инвестора. При этом государственный контроль может обеспечиваться посредством лицензирования в соответствии с законодательством об использовании атомной энергии и мер, предусмотренных градостроительным законодательством. Д. Признание организации пригодной эксплуатировать ядерную установку. Для получения организацией лицензии на размещение, сооружение и эксплуатацию ядерной установки необходимо подтвердить факт признания соответствующим органом управления использованием атомной энергии пригодности заявителя эксплуатировать ядерную установку (ст. 32 Закона об использовании атомной энергии, п. 12 Положения о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии). В соответствии с п. 20 ст. 7 Закона о Росатоме <29> госкорпорация принимает решение о признании организации пригодной эксплуатировать ядерную установку, радиационный источник или пункт хранения и осуществлять деятельность по размещению, проектированию, сооружению, эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения, а также деятельность по обращению с ядерными материалами и радиоактивными веществами. -------------------------------- <29> См.: Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6078.
Росатом при осуществлении указанного полномочия руководствуется Административным регламентом Федерального агентства по атомной энергии по исполнению государственной функции по принятию решения о признании организации пригодной эксплуатировать ядерную установку <30>, радиационный источник или пункт хранения и осуществлять собственными силами или с привлечением других организаций деятельность по размещению, проектированию, сооружению, эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения, а также деятельность по обращению с ядерными материалами и радиоактивными веществами. -------------------------------- <30> Утвержден Приказом Федерального агентства по атомной энергии от 20 сентября 2007 г. N 485.
В соответствии с Регламентом Росатом осуществляет проверку претендента, основным содержанием которой является контроль выполнения претендентом требований безопасности при размещении, сооружении, эксплуатации ядерной установки. То есть данное мероприятие содержательно практически полностью дублирует функцию по лицензированию размещения, сооружения и эксплуатации ядерной установки, осуществляемую Ростехнадзором.
Инвестиционное законодательство
Добывающие уран предприятия-недропользователи помимо многочисленных лицензий, разрешений и согласований для осуществления своей деятельности нуждаются в инвестициях. Привлечение инвестиций, особенно иностранных, в сферу добычи урана в Российской Федерации в настоящий момент также является объектом существенных ограничений и строгого регулирования со стороны государства. А. Порядок допуска иностранных инвесторов. Закон о недрах предусматривает, что право пользования УНФЗ может приобрести только российское юридическое лицо. При этом Правительство вправе установить дополнительные ограничения по допуску лица с участием иностранного инвестора к конкурсу, аукциону на право пользования таким участком. В соответствии с Законом о порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства <31>, в России действует разрешительный порядок совершения сделок по установлению контроля иностранного инвестора (группы лиц) над хозяйственными обществами, осуществляющими деятельность по: (1) размещению, сооружению, эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов; (2) обращению с ядерными материалами и радиоактивными веществами, в том числе при разведке и добыче урановых руд, при производстве, использовании, переработке, транспортировании и хранении ядерных материалов и радиоактивных веществ; (3) геологическому изучению недр и (или) разведке и добыче полезных ископаемых на участках недр федерального значения. Совершение сделок, в результате которых иностранный инвестор приобретает контроль над стратегическим хозяйственным обществом, требует предварительного согласования уполномоченного органа, функции которого выполняет ФАС РФ. -------------------------------- <31> См.: Федеральный закон от 29 апреля 2008 г. N 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" // СЗ РФ. 2008. N 18. Ст. 1940.
Поскольку месторождения и рудопроявления урана отнесены к УНФЗ, под контролем иностранного инвестора или группы лиц над хозяйственным обществом, осуществляющим добычу урана, понимается возможность иностранного инвестора или группы лиц прямо или косвенно распоряжаться 10 и более процентами общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставный капитал такого хозяйственного, либо право иностранного инвестора или группы лиц назначать единоличный исполнительный орган и (или) 10 и более процентов состава коллегиального исполнительного органа или безусловная возможность иностранного инвестора или группы лиц избирать 10 и более процентов состава совета директоров (наблюдательного совета) или иного коллегиального органа управления. Для примера, критерий владения определенным пакетом акций (долями) при определении контроля иностранного инвестора над хозяйственными обществами, осуществляющими производство ядерных вооружений, ядерного топлива и эксплуатацию АЭС, составляет 50 и более процентов. Это заставляет задуматься о том, какие же угрозы обороне страны и безопасности государства законодатель мог увидеть в деятельности по добыче урана, настолько ограничив возможность привлечения иностранных инвестиций в этот сектор экономики. Очевидно, что уровень угроз от контроля иностранного инвестора в отношении ядерного реактора несопоставимо выше, чем в отношении уранодобывающего предприятия, и с точки зрения ядерной безопасности, и с точки зрения ограничений утечки ноу-хау в области высоких технологий. На наш взгляд, вряд ли можно говорить об угрозе безопасности государству и обороноспособности страны даже в случае установления иностранным инвестором реального контроля над добывающим предприятием путем приобретения 50 и более процентов акций (долей). Нельзя забывать, что государство обладает массой рычагов воздействия на недропользователя, несмотря на состав его участников. Недропользователь под угрозой аннулирования лицензии не может произвольно прекратить недропользование, не вправе осуществить вывоз добытого урана из страны без лицензии Федеральной службы по техническому и экспортному контролю. Гипотетически существует риск того, что недропользователь причинит вред государству путем отказа от поставок добытого атомного сырья отечественным предприятиям атомной отрасли. Однако такому риску значительно более эффективно противопоставить установление преимущественного права государства на выкуп продукции недропользования по рыночной цене (такая мера предусмотрена, например, законодательством Республики Казахстан). Б. Разрешительный порядок сделок с акциями. Привлечение инвестиций является актуальным вопросом и для действующих уранодобывающих предприятий, косвенно подконтрольных Госкорпорации "Росатом". Кроме указанных выше ограничений, связанных с иностранным инвестированием, в ходе реформы атомной отрасли было ограничено распоряжение акциями обществ, включенных в утвержденные Президентом РФ перечни российских юридических лиц, в собственности которых могут находиться ядерные материалы и ядерные установки ("президентские перечни") <32>. -------------------------------- <32> См.: Указ Президента РФ от 27 апреля 2007 г. N 556 "О реструктуризации атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2185.
Акции указанных лиц, принадлежащие ОАО "Атомэнергопром", а также его дочерним и зависимым акционерным обществам, могут быть отчуждены только с согласия Президента РФ в соответствии с п. 19 ст. 4 Закона N 13-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <33>. -------------------------------- <33> См.: Федеральный закон от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 7. Ст. 834.
Исключение составляют сделки с акциями таких акционерных обществ, заключаемые между Госкорпорацией "Росатом", ОАО "Атомэнергопром" и его дочерними и зависимыми обществами (т. е. сделки внутри группы лиц Госкорпорации). Совершение таких сделок осуществляется с согласия Госкорпорации "Росатом". Ограничение не касается случаев отчуждения акций, принадлежащих акционерам, прямо или косвенно Госкорпорации "Росатом" не подконтрольным. По буквальному содержанию нормы закона акции могут отчуждаться также обществами, прямо подконтрольными дочерним и зависимым обществам ОАО "Атомэнергопром" (т. е. "внучатыми" обществами ОАО "Атомэнергопром"). Вопрос возникает в случае принятия дочерним обществом ОАО "Атомэнергопром" в качестве акционера общества, включенного в "президентский перечень", решения о размещении дополнительных акций последнего. Реализация такого решения приводит к уменьшению (размыву) доли акций, косвенно принадлежащих ОАО "Атомэнергопром" и Госкорпорации "Росатом". Требуя получения согласия Президента на отчуждение акций, законодатель, по-видимому, имел целью сохранить государственный контроль над предприятиями атомной отрасли до особого решения главы государства. Тем не менее законодатель прямо не ограничил возможность осуществления открытой эмиссии акций "внучатыми" обществами ОАО "Атомэнергопром", включенными в "президентский перечень". Очевидно, что нельзя рассматривать решение акционера (дочернего общества ОАО "Атомэнергопром") о размещении дополнительных акций своего дочернего общества в качестве сделки по отчуждению акционером акций этого общества.
Заключение
По мнению эксперта МАГАТЭ Я. Слезака, в настоящее время мировой уровень добычи урана отстает от потребностей примерно в два раза, а дефицит урана покрывается за счет вторичных источников. С учетом сложившейся непредсказуемой ситуации, пока урановый рынок останется нестабильным и непрозрачным, отсутствует общественный консенсус и ясность государственного регулирования, отмечается недостаток государственных инициатив по поддержке уранодобывающей отрасли и продолжение кризисных явлений на рынке, атомщикам остается только надеяться на лучшие времена <34>. Так есть ли повод для беспокойства и какие шаги могут быть предприняты для изменения ситуации? -------------------------------- <34> См.: Slezak J. Uranium market today and challenges for the future // Technical Meeting On Uranium from Unconventional Resources. 4 - 6 November 2009, IAEA Headquarters, Vienna, Austria. URL: http:// www. iaea. org/ OurWork/ ST/ NE/ NEFW/ documents/ RawMaterials/ TM_Vienna2009/ presentations/ 2_Slezak_IAEA. pdf.
В Энергетической стратегии России на период до 2030 года отмечается, что имеющиеся в России возможности по добыче и производству природного урана не покрывают совокупных потребностей в нем со стороны предприятий атомной энергетики. В качестве основных направлений увеличения производства природного урана выделяется развитие действующих и строящихся предприятий, строительство новых уранодобывающих предприятий, а также проведение значительного объема геологоразведочных работ, оценка резервных и вновь выявляемых урановых месторождений для их ввода в эксплуатацию. В этих условиях реформирование существующей системы государственного регулирования уранодобычи становится необходимым условием обеспечения притока инвестиций в уранодобывающую отрасль России. Во-первых, необходимо принятие подзаконных актов, прямо предусмотренных законодательством об использовании атомной энергии <35>, и приведение ранее принятых нормативных актов в соответствие с произошедшими изменениями в законодательстве. -------------------------------- <35> В соответствии со ст. 28 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии".
Во-вторых, требуется дифференциация правил и ограничений в области обращения с ядерными материалами и эксплуатации ядерных установок с учетом степени ядерной опасности различных их видов, в частности либерализация в отношении предприятий по добыче и первичной переработке урана. В-третьих, пора отказаться от дублирующих механизмов лицензирования и контроля (принятия различными государственными органами решений, дублирующих лицензии). Упрощение системы лицензирования должно осуществиться путем замены постадийного лицензирования жизненного цикла ядерной установки на единое лицензирование с осуществлением в процессе эксплуатации объекта текущего контроля. В-четвертых, назрела необходимость в регламентации и упрощении процедур по предоставлению прав недропользования участками недр, содержащими уран. Нужно пересмотреть необоснованно жесткие ограничения на привлечение инвестиций в уранодобывающую отрасль.
Название документа