Нормативные акты, регулирующие отношения в сфере строительства и модернизации энергетических объектов в электроэнергетике: проблемы совершенствования и систематизации
(Романова В. В.) ("Юридический мир", 2011, N 8) Текст документаНОРМАТИВНЫЕ АКТЫ, РЕГУЛИРУЮЩИЕ ОТНОШЕНИЯ В СФЕРЕ СТРОИТЕЛЬСТВА И МОДЕРНИЗАЦИИ ЭНЕРГЕТИЧЕСКИХ ОБЪЕКТОВ В ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКЕ: ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ И СИСТЕМАТИЗАЦИИ
В. В. РОМАНОВА
Романова Виктория Валерьевна, соискатель кафедры коммерческого права СПбГУ, партнер российско-британской юридической фирмы "Мусин, Ибрагимов и партнеры", кандидат юридических наук.
В настоящей статье автор представляет правовой анализ основных источников правового регулирования отношений в сфере строительства и модернизации энергетических объектов в электроэнергетике, обращает внимание на пробелы в законодательстве, предлагает варианты их восполнения.
Ключевые слова: законодательство, закон, нормативный акт, правовое регулирование, систематизация законодательства.
Normative acts regulating relations in sphere of construction and modernization of power engineering objects in electric energy industry: problems of perfection and systematization V. V. Romanova
In this article the author presents a legal analysis of the major sources of legal regulation of relations in the construction and modernization of energy facilities in the electricity industry, draws attention to gaps in legislation, of fersoptions to fill them.
Key words: legislation, law, normative act, legal regulation, systematization of legislation.
Согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. N 1715-р "Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года" система реализации Энергетической стратегии России предусматривает принятие нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию основных положений данной Стратегии <1>. Среди первоочередных направлений совершенствования законодательства обозначены стимулирование и поддержка стратегических инициатив хозяйствующих субъектов в инвестиционной, инновационной, энергосберегающих сферах, тарифное, налоговое, таможенное, антимонопольное регулирование, введение системы перспективных технических регламентов, национальных стандартов и норм, повышающих управляемость и стимулирующих реализацию важнейших приоритетов и ориентиров развития энергетики. Поскольку для достижения стратегических целей развития электроэнергетики предусматриваются расширенное строительство и модернизация основных производственных фондов в электроэнергетике (электростанции, электрические сети), особого внимания заслуживает состояние соответствующих правовых норм, регламентирующих данную деятельность. -------------------------------- <1> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. N 1715-р "Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года" // СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5836.
В этой связи необходимо проведение правового анализа действующего законодательства, выявление проблем в осуществлении регулирования и формулирование предложений по разрешению возникающих вопросов. С учетом иерархии правовых актов правовой анализ действующего законодательства следует начинать с норм, закрепленных в Конституции Российской Федерации. В правовой системе Российской Федерации высшую юридическую силу имеет Конституция Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Основному Закону Российской Федерации. Согласно п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находится также гражданское, гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное законодательство. В части энергетики в соответствии с п. "и" ст. 71 Конституции Российской Федерации закреплено, что в ведении Российской Федерации находятся в том числе федеральные энергетические системы. В соответствии со ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на территории Российской Федерации. Специального федерального закона, регулирующего отношения по строительству и модернизации энергетических объектов, на сегодня нет. Правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики, полномочия органов государственной власти на урегулирование этих отношений, основные права и обязанности субъектов электроэнергетики при осуществлении деятельности в сфере электроэнергетики (в том числе производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии) и потребителей электрической и тепловой энергии устанавливает специальный Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" <2>. В данном Законе дается определение, что включает в себя законодательство Российской Федерации об электроэнергетике, закреплены основные понятия в электроэнергетике, а также принципы организации экономических отношений и основы государственной политики в сфере электроэнергетики, определены полномочия Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования и контроля в электроэнергетике. -------------------------------- <2> Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" // СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1117.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона "Об электроэнергетике" законодательство Российской Федерации об электроэнергетике основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона "Об электроэнергетике" и иных регулирующих отношения в сфере энергетики федеральных законов, а также указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, принимаемых в соответствии с указанными Федеральными законами. Не совсем понятно, почему в данной статье не указаны нормативные акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Согласно п. 7 ст. 3 Гражданского кодекса Российской Федерации министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и в пределах, которые предусмотрены Гражданским кодексом, другими законами и иными правовыми актами <3>. Более того, в главе 5 Федерального закона "Об электроэнергетике", в частности в ст. 21, подробно изложены полномочия в области государственного регулирования и контроля в электроэнергетике не только Правительства Российской Федерации, но также полномочия федеральных органов исполнительной власти, которые активно реализуют данные полномочия на практике. -------------------------------- <3> Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
К общим принципам организации экономических отношений и основы государственной политики в сфере электроэнергетики в соответствии со ст. 6 данного Закона относятся в том числе: технологическое единство электроэнергетики, обеспечение бесперебойного и надежного функционирования электроэнергетики в целях удовлетворения спроса на электрическую энергию потребителей, обеспечивающих надлежащее исполнение своих обязательств перед субъектами электроэнергетики, содействие посредством мер, предусмотренных федеральными законами, развитию российского энергетического машиностроения и приборостроения, электротехнической промышленности и связанной с ними сферы услуг, обеспечение экологической безопасности электроэнергетики. Что касается норм Гражданского кодекса, то к отношениям по строительству энергетического объекта применяются общие положения Гражданского кодекса Российской Федерации, нормы главы 37 Гражданского кодекса Российской Федерации "Подряд", а в случаях, когда заключается смешанный договор, - нормы глав Гражданского кодекса Российской Федерации о соответствующем виде обязательства. Согласно ст. 42 Федерального закона "Об электроэнергетике" на отношения в связи со строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом объектов электроэнергетики, являющихся объектами капитального строительства, распространяются нормы законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности. Соответственно огромное значение в урегулировании отношений по строительству энергетических объектов играют нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации. Согласно ст. 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, а также по капитальному ремонту, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов. Нельзя не обратить внимание, что к отношениям по строительству и модернизации энергетических объектов применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством об электроэнергетике и законодательством о градостроительной деятельности. Согласно ст. 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации <4>. В связи с отменой лицензирования строительной деятельности важнейшую роль в регулировании отношений по строительству и модернизации играют нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации, которыми установлены в том числе требования в части получения допуска на выполнение видов работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства. В соответствии с Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 148-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <5> Градостроительный кодекс был дополнен главой 6.1. Нормы данной главы охватывают требования в отношении целей создания саморегулируемых организаций, видов саморегулируемых организаций, основных документов, принимаемых саморегулируемыми организациями, членстве в саморегулируемых организациях. В отношении работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, в Градостроительном кодексе предусмотрено, что такие работы могут выполняться только при наличии выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким работам. Перечень видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Такой Перечень установлен в нормативном акте - Приказе Министерства регионального развития Российской Федерации от 30 декабря 2009 г. N 624 "Об утверждении Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства" <6>. -------------------------------- <4> Градостроительный кодекс Российской Федерации // Российская газета. 2004. 30 декабря. <5> Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 148-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Российская газета. 2008. 25 июля. <6> Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 30 декабря 2009 г. N 624 "Об утверждении Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства" // Российская газета. 2010. 26 апреля.
Проводя правовой анализ источников правового регулирования строительства и модернизации энергетических объектов, нельзя не обратить внимание на Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", в соответствии с которым определяются правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов в целях предупреждения аварий на опасных производственных объектах и обеспечения готовности эксплуатирующих организаций к локализации и ликвидации последствий указанных аварий <7>. -------------------------------- <7> Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588.
Правовые нормы, регламентирующие деятельность по строительству и модернизации энергетических объектов, содержатся и в других федеральных законах: Федеральном законе "О техническом регулировании", Градостроительном кодексе Российской Федерации, Земельном кодексе Российской Федерации, Налоговом кодексе Российской Федерации и т. д. Отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также при разработке, принятии, применении и исполнении на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг, оценке соответствия, регулируются Федеральным законом "О техническом регулировании" <8>. Как верно отмечает П. Г. Лахно, технические и технологические условия, базирующиеся на выводах естественных наук, имеют большое значение для надлежащего и эффективного правового регулирования отношений в области энергетики <9>. Именно специфика самого объекта электроэнергетики обусловливает особенности правового регулирования строительства и модернизации таких объектов. -------------------------------- <8> Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (с изм. на 30.12.2009). <9> См.: Лахно П. Г. Теория энергетического права. Энергетика и право. М.: Юрист, 2008. С. 38.
Несмотря на множественность различных законодательных актов, содержащих нормы о регулировании строительства и модернизации либо о правовом статусе объектов электроэнергетики, на сегодняшний день отсутствует понятийный аппарат применительно к деятельности по строительству и модернизации данных объектов. Так, в Федеральном законе "Об электроэнергетике" имеется определение объекта электроэнергетики, однако определения строительства такого объекта нет. Данное понятие можно вывести исходя из понятийного аппарата градостроительного законодательства. Согласно ст. 4 Градостроительного кодекса законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, а также по капитальному ремонту, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов. Таким образом, применение норм градостроительного законодательства зависит от того, будут ли в результате деятельности затронуты конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства. В таком случае под строительством энергетического объекта в электроэнергетике следует понимать деятельность лиц, имеющих допуски соответствующих саморегулируемых организаций, направленную на создание имущественных объектов, непосредственно используемых в процессе производства, передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике, в том числе объектов электросетевого хозяйства. Что касается понятия модернизации, то, несмотря на то что понятие модернизации энергетического объекта употребляется довольно часто и отдельно от понятия "реконструкция", понятие модернизации энергетического объекта в законодательстве отсутствует. Определение модернизации имеется на сегодняшний день в Налоговом кодексе Российской Федерации, согласно которому к работам по модернизации относятся работы, вызванные изменением технологического или иного служебного назначения оборудования, здания, сооружения или иного объекта основных средств, повышенными нагрузками и (или) другими новыми качествами <10>. -------------------------------- <10> Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть вторая // СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3340.
Следует отметить, что данный термин приведен без учета специфики как объекта электроэнергетики, так и деятельности по модернизации именно такого объекта. Исходя из анализа трудов специалистов в области техники, а также в области экономики, можно сделать следующие выводы: (а) модернизация связана с внедрением результатов инновационной деятельности; (б) модернизация связана с существенными качественными изменениями объекта; (в) что при модернизации конструктивные элементы могут и не затрагиваться <11>. В ситуации, когда конструктивные элементы не затрагиваются, не будет оснований для применения градостроительного законодательства. Однако в случае если в результате модернизации затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности энергетических объектов, то отношения в связи с такой деятельностью также должны регулироваться в соответствии с градостроительным законодательством. -------------------------------- <11> Гудков Н. Н. Проектирование, модернизация и унификация мощностных рядов паровых турбин ЛМЗ, отвечающих требованиям современной теплоэнергетики. СПб., 1997; Лисянский А. С. Комплексная модернизация паровых турбин мощностью 200 и 300 МВт электрических станций. СПб., 2006; Пидоймо Л. П. Модернизация промышленных предприятий: теоретико-методологические основы. Приоритеты, система планирования: Дис. на соискание ученой степени доктора экономических наук. Воронеж, 2005.
Соответственно является целесообразным поставить вопрос о дополнении законодательства об электроэнергетике соответствующим понятийным аппаратом. В частности, введение понятий и необходимых оговорок может быть осуществлено путем дополнений главы 1 (ст. 3) и главы 8 Федерального закона "Об электроэнергетике" положениями следующего содержания: "Под модернизацией объекта электроэнергетики понимается деятельность, направленная на совершенствование имеющегося энергетического объекта с использованием охраняемых результатов интеллектуальной деятельности, результатом которой является получение энергетического объекта с новыми качественными характеристиками"; "В случае осуществления деятельности по модернизации объектов электроэнергетики, при которой затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности этих объектов, отношения в связи с такой деятельностью должны регулироваться в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности". В то же время требует четкой нормативной регламентации и деятельность по модернизации энергетических объектов, при которой не затрагиваются конструктивные характеристики объекта. Отношения в сфере строительства и модернизации энергетических объектов регулируются также соответствующими нормативными актами Правительства Российской Федерации и уполномоченных Правительством Российской Федерации федеральных органов исполнительной власти. Согласно ст. 21 Федерального закона "Об электроэнергетике" Правительство Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике определяет порядок и условия строительства и финансирования объектов электроэнергетики, порядок вывода объектов электроэнергетики в ремонт и из эксплуатации; устанавливает критерии отнесения субъектов электроэнергетики, в уставных капиталах которых участвует государство, и сетевых организаций к числу субъектов, инвестиционные программы которых утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и (или) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и порядок утверждения инвестиционных программ и контроля за реализацией таких программ; определяет источники и способы привлечения инвестиционных средств, вкладываемых Российской Федерацией в развитие электроэнергетики; осуществляет контроль за реализацией инвестиционных программ субъектов электроэнергетики. Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2009 г. N 977 "Об инвестиционных программах субъектов электроэнергетики" утверждены: Критерии отнесения субъектов электроэнергетики, в уставных капиталах которых участвует государство, и сетевых организаций к числу субъектов, инвестиционные программы которых (включая определение источников их финансирования) утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и (или) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; Правила утверждения инвестиционных программ субъектов электроэнергетики, в уставных капиталах которых участвует государство, и сетевых организаций; Правила осуществления контроля за реализацией инвестиционных программ субъектов электроэнергетики <12>. -------------------------------- <12> Постановление Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2009 г. N 977 "Об инвестиционных программах субъектов электроэнергетики" // СЗ РФ. 2009. N 49. Ст. 5978.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 октября 2003 г. N 648 утверждено Положение об отнесении объектов электросетевого хозяйства к единой национальной (общероссийской) электрической сети и о ведении реестра объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть <13>. Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2007 г. N 484 утверждены Правила вывода объектов электроэнергетики в ремонт и из эксплуатации <14>, Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 октября 2009 г. N 846 утверждены Правила расследования причин аварий в электроэнергетике <15>. -------------------------------- <13> Постановление Правительства Российской Федерации от 28 октября 2003 г. N 648 "Об утверждении Положения об отнесении объектов электросетевого хозяйства к единой национальной (общероссийской) электрической сети и о ведении реестра объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть" // Российская газета. 2003. 5 ноября. <14> Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июля 2007 г. N 484 "О выводе объектов электроэнергетики в ремонт и из эксплуатации" // Российская газета. 2007. 31 июля. <15> Постановление Правительства Российской Федерации от 28 октября 2009 г. N 846 "Об утверждении Правил расследования причин аварий в электроэнергетике" // СЗ РФ. 2009. N 44. Ст. 5243.
Среди источников правового регулирования строительства и модернизации энергетических объектов нельзя не отметить также нормативные документы Министерства энергетики Российской Федерации, а также Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. В соответствии с Положением о Министерстве энергетики Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 мая 2008 г. N 400, Министерство энергетики является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно - правовому регулированию в сфере топливно-энергетического комплекса, в том числе по вопросам электроэнергетики, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности по вопросам проведения энергетических обследований, информационного обеспечения мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, учета используемых энергетических ресурсов <16>. Приказом Минэнерго России от 19 апреля 2010 г. N 182 утверждены Требования к энергетическому паспорту, составленному по результатам обязательного энергетического обследования, и энергетическому паспорту, составленному на основании проектной документации, и Правила направления копии энергетического паспорта, составленного по результатам обязательного энергетического обследования <17>. Приказом Минэнерго России от 2 марта 2010 г. N 91 утвержден Порядок передачи оперативной информации об авариях в электроэнергетике <18>. Приказом Минэнерго России от 2 марта 2010 г. N 90 утверждена форма акта о расследовании причин аварий в электроэнергетике <19>. -------------------------------- <16> Постановление Правительства Российской Федерации от 28 мая 2008 г. N 400 "О Министерстве энергетики Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 22. Ст. 2577. <17> Приказ Минэнерго России от 19 апреля 2010 г. N 182 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 27. <18> Приказ Минэнерго России от 2 марта 2010 г. N 91 // Российская газета. N 147. 2010. 7 июля. <19> Приказ Минэнерго России от 2 марта 2010 г. N 90 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 20.
К ключевым нормативным актам относятся также утвержденные приказами Министерства энергетики Российской Федерации Правила устройства электроустановок <20>, а также Правила технической эксплуатации электрических станций и сетей <21>. -------------------------------- <20> Приказ Министерства энергетики Российской Федерации от 20 июня 2003 г. N 242 "Об утверждении глав Правил устройства электроустановок" // ИС "Техэксперт". <21> Приказ Министерства энергетики Российской Федерации от 19 июня 2003 г. N 229 "Об утверждении Правил технической эксплуатации электрических станций и сетей Российской Федерации" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. N 43.
Федеральным органом, осуществляющим функции по контролю и надзору за безопасностью ведения работ и эксплуатации объектов электроэнергетики, является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору. Положение о данной Федеральной службе утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 401 <22>. В соответствии с п. 1 Указа Президента Российской Федерации от 23 июня 2010 г. N 780 "Вопросы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору" руководство деятельностью Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет Правительство Российской Федерации <23>. В соответствии с Положением о данной Федеральной службе к компетенции данной службы относится осуществление в установленной сфере деятельности полномочий по контролю и надзору за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах; за соблюдением в пределах своей компетенции требований безопасности в электроэнергетике (технический контроль и надзор в электроэнергетике); за проведением обязательного энергетического обследования в установленный срок. Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) от 2 декабря 2009 г. N 996 утверждено Положение об Управлении энергетического надзора <24>; Приказом Ростехнадзора от 24 мая 2010 г. N 411 утверждена форма свидетельства о допуске к определенному виду или видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства <25>; Приказом Ростехнадзора от 7 апреля 2008 г. N 212 утвержден Порядок организации работ по выдаче разрешений на допуск в эксплуатацию энергоустановок <26>, Приказом Ростехнадзора от 26 декабря 2006 г. N 1129 утвержден Порядок проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов, проектной документации <27>. -------------------------------- <22> Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" // Российская газета. N 170. 2004. 11 августа. <23> Указ Президента Российской Федерации от 23 июня 2010 г. N 780 "Вопросы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 27. Ст. 3445. <24> Приказ Ростехнадзора от 2 декабря 2009 г. N 996 // Безопасность труда в промышленности. 2010. N 2. <25> Приказ Ростехнадзора от 24 мая 2010 г. N 411 // Российская газета. N 166. 2010. 29 июля. <26> Приказ Ростехнадзора от 7 апреля 2008 г. N 212. Зарегистрирован в Министерстве юстиции РФ 28 апреля 2008 г. N 11597 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 21. <27> Приказ Ростехнадзора от 26 декабря 2006 г. N 1129 "Об утверждении и введении в действие Порядка проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов, проектной документации" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2004. N 15.
Правовой анализ действующих источников правового регулирования строительства и модернизации энергетических объектов показывает, что основными источниками являются Федеральный закон "Об электроэнергетике", Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", Гражданский кодекс, Градостроительный кодекс, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты Министерства энергетики Российской Федерации, Министерства регионального развития Российской Федерации, приказы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. К данным отношениям применяются нормы Земельного кодекса Российской Федерации, Лесного кодекса, Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", Кодекса РФ об административных правонарушениях, Налогового кодекса, Федерального закона "О техническом регулировании", Федерального закона "О защите конкуренции" и многих других. Нельзя не отметить отдельно также нормы законов, которыми установлена ответственность за нарушение законодательства в сфере строительства энергетических объектов, промышленной безопасности, нарушение правил безопасности при проведении строительных работ и др. Так, главой 9 Кодекса РФ об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за нарушение требований промышленной безопасности, нарушение требований проектной документации и иных документов в области строительства, нарушение установленного порядка строительства объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию <28>. В соответствии со ст. 216 Уголовного кодекса Российской Федерации предусмотрена уголовная ответственность за нарушение правил безопасности при ведении строительных работ <29>. Согласно положениям главы 6.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации саморегулируемые организации в соответствии с разработанными правилами применяют в отношении членов меры дисциплинарного воздействия, которые охватывают в том числе право приостановить и даже прекратить действие свидетельства о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства в отношении определенного вида или видов работ. Следует обратить внимание, что отсутствие в Законе необходимого понятийного аппарата и регламентации деятельности по модернизации энергетических объектов, в том числе когда в результате модернизации затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности таких объектов, приводит к тому, что отсутствует и предусмотренная законом ответственность за осуществление модернизации энергетических объектов, при которой нарушаются требования безопасности, и т. д. Данное обстоятельство является дополнительным аргументом, обосновывающим необходимость включения соответствующего понятийного аппарата в законодательные акты и распространение на деятельность по модернизации норм об ответственности за нарушения требований законодательства и мер безопасности. -------------------------------- <28> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях // Российская газета. 2001. 31 декабря. <29> Уголовный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2594.
Исследование вопроса о правовом регулировании деятельности по строительству энергетических объектов показывает, что на сегодняшний день сформировался и действует также такой особый вид регулирования данных отношений, который осуществляется саморегулируемыми организациями в соответствии с полномочиями, предоставленными Федеральным законом "О саморегулируемых организациях" и Градостроительным кодексом Российской Федерации. Согласно общим нормам Федерального закона "О саморегулируемых организациях" (ч. 4 ст. 4), с одной стороны, стандарты и правила саморегулируемых организаций должны соответствовать федеральным законам и принятым в соответствии с ними иным нормативным правовым актам. С другой стороны, в этой же части ст. 4 предусмотрено, что стандартами и правилами саморегулируемой организации могут устанавливаться дополнительные требования к предпринимательской деятельности определенного вида. В соответствии с нормами главы 6.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации саморегулируемые организации в сфере строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства имеют еще более широкие полномочия. Законодателем установлено, что саморегулируемая организация не вправе устанавливать требования к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, ниже минимально необходимых требований, указанных в Градостроительном кодексе. Таким образом, законодателем предусмотрен лишь ограничитель в части принятия требований саморегулируемых организаций. Более того, согласно ч. 12 ст. 55.5 Градостроительного кодекса правилами саморегулирования могут устанавливаться в том числе условия, подлежащие включению в договор подряда и обеспечивающие защиту интересов заказчиков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов строительства, требования к исполнителям работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, относительно предупреждения и разрешения конфликтных ситуаций с заказчиками этих работ, пользователями результатами этих работ; требования о страховании членами саморегулируемой организации гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, условия такого страхования; требования о страховании иных связанных с выполнением строительно-монтажных работ рисков, условия такого страхования. Из содержания вышеприведенных примеров положений двух законов видно, что саморегулируемые организации уполномочены законодателем на установление правил, которые согласно тексту Закона распространяются не только на членов соответствующей саморегулируемой организации. Договор подряда заключается между подрядчиком и заказчиком. Договор страхования - между подрядчиком и страховой компанией либо между заказчиком и страховой компанией, правила предпринимательской деятельности в отношении строительной деятельности могут значительно превышать установленные законом минимальные требования. Таким образом, законодатель предоставил саморегулируемым организациям право нормотворческой деятельности, игнорировать нормы права, разрабатываемые саморегулируемыми организациями, будет означать нарушение закона. Соответственно стандарты и правила саморегулируемых организаций получили свое особое место среди источников права, регулирующих деятельность по строительству энергетических объектов. Поскольку количество правовых актов, регулирующих данную деятельность, достаточно большое, целесообразно рассмотрение вопроса о создании специализированной систематизированной нормативно-правовой базы, обеспечивающей эффективное регулирование отношений в сфере строительства и модернизации энергетических объектов, при котором, как верно отмечает В. Ф. Попондопуло, должно соблюдаться соответствие энергетического законодательства природе деятельности в данной сфере и опосредующих ее общественных отношений <30>. -------------------------------- <30> См.: Попондопуло В. Ф. Энергетическое право и энергетическое законодательство: общая характеристика, тенденции развития. С. 210.
Учитывая, что реализация Энергетической стратегии России на период до 2030 г. осуществляется определенными этапами, возможна постановка вопроса об актуализации специального законодательства, призванного регулировать соответствующие отношения устранения явных пробелов законодательства, дополнения некоторых норм с учетом конкретных этапов реализации Энергетической стратегии.
Название документа