Комплексная система законодательства в сфере энергетики - конституционные основы
(Комарова В. В.) ("Российская юстиция", 2011, N 12) Текст документаКОМПЛЕКСНАЯ СИСТЕМА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ЭНЕРГЕТИКИ - КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ
В. В. КОМАРОВА
Комарова В. В., доктор юридических наук, профессор.
Статья посвящена комплексной системе законодательства в сфере энергетики.
Ключевые слова: энергетика, законодательство в сфере энергетики.
The article is devoted to a comprehensive system of legislation in the field of energy.
Энергетическая сфера в современном мире приобретает все большую актуальность. Юридическое обеспечение в сфере энергетики подвержено внешнему воздействию, поскольку создание межнациональных структур, международный характер связей в энергетической сфере определяют характер национального правового регулирования. В свою очередь, правовые основы энергетической сферы в современной России характеризуются разобщенностью регулирования и межведомственным характером, отсутствием единой политики, закрепленной основополагающим актом внутри страны. Эти и иные проблемы привлекают внимание юридической общественности России. 10 - 11 апреля 2008 г. в Научной библиотеке Интеллектуального центра Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова состоялась III Международная научно-практическая конференция "Энергетика и право" <1>, на которой среди прочих поднимался вопрос об актуализации проблем энергетической сферы, необходимости просветительской работы среди широких масс и профессиональной подготовки узких специалистов в данной сфере. В сфере профессиональной подготовки предприняты определенные шаги ведущими ВУЗами страны <2>. -------------------------------- <1> http:// www. ieml. ru/ economproblem/ 2008/ 2/ s1.php. <2> Например, в Государственном университете Высшей школе экономики, на факультете мировой экономики и мировой политики в 2008 году была разработана Магистерская программа "Регулирование энергетических и сырьевых отраслей в России и мире"; Лахно П. Г. Энергия, энергетика и право // Энергетическое право. 2006. N 1; http://www. power-info. ru/node/41.
В ГОУ ВПО "Московская государственная юридическая академия имени О. Е. Кутафина" создан институт энергетического права, на кафедре конституционного и муниципального права России разрабатывается программа спецкурса "Конституционные основы энергетического права". Исходя из понимания термина "энергетическое право" как комплексной системы законодательства, автором разработана программа "Конституционные основы системы законодательства в сфере энергетики". Программа предназначена для студентов дневного отделения, включает в себя пять разделов и одиннадцать глав. Ориентиром для создания программы послужили три блока проблем, вызванных частно-публичным характером исследуемой сферы, комплексным характером регулирования и особенностью, современной актуальностью предмета. Взаимоотношения в энергетической сфере государства и общества, с точки зрения автора, могут быть обозначены в двух практических плоскостях. Первая - изменение политики государства в энергетической сфере под влиянием изменившихся принципов экономических основ российской государственности и в связи с переходом на рыночную экономику (степень вмешательства государства в энергетический сектор экономики), научно-техническим прогрессом и появившимися глобальными проблемами, стоящими перед мировым сообществом (экологическая безопасность, энергоэффективность; проблема истощения природных ресурсов, полный переход на возобновляемые источники энергии и т. д.), - все это требует ее концептуального, комплексного решения, с учетом участия в решении этих вопросов двух уровней публичной власти в России - государственной и муниципальной. Регулирование обозначенной сферы, установление базисных основ и выбор направления развития - прерогатива федеральной власти. Сфера энергетики - составная часть как внутренней, так и внешней политики Российского государства, основные направления которой определяет Президент Российской Федерации. Вторая - изменение политики государства в сфере взаимоотношений с человеком. Провозгласив права и свободы человека высшей ценностью, государство взяло на себя обязательства по обеспечению и гарантированию этого правового статуса. Однако, как показывает практика в исследуемой сфере, гарантированность государством правового статуса человека в энергетической сфере - безопасность, экология, возмещение органами публичной власти ущерба - не на должном уровне. Проблемы, стоящие перед государством, должны решаться не только органами публичной власти, без поддержки населения любые самые лучшие начинания не завершатся успехом. Пример - проблема энергосбережения, в решении которой могут быть активными участниками человек, институты гражданского общества. Активизируется проблема нормативного закрепления коллективных и индивидуальных прав в энергетической сфере, механизма их реализации и защиты. В правовом статусе человека в энергетической сфере есть не только права - реализацию которых государство должно обеспечить, но и обязанности. Первый раздел "Понятие, структура и принципы конституционных основ энергетического права" посвящен теоретическому блоку - теоретическим основам энергетического права, пределам его конституционного регулирования. Первому блоку проблем посвящены второй, третий и четвертый разделы программы, в которых, по мнению автора, должны рассматриваться конституционно-правовые основы государственного регулирования энергетической сферы органами федеральной власти, государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Энергетика входит в сферу национальных, стратегических интересов России. Действующее в энергетической сфере законодательство фрагментарно и бессистемно, в связи с чем рассматривается предложение о необходимости разработки Энергетического кодекса Российской Федерации. В связи с этим целесообразно проследить конституционно-правовые и организационные основы энергетического права на федеральном уровне - третий раздел, в котором возможно рассмотрение: направления развития и проблем современного энергетического права в Российской Федерации и его конституционно-правовое обеспечение. Основы внутренней политики в энергетической сфере, полномочия органов государственной власти федерального уровня и формы их работы, сотрудничества, взаимодействия - основной ракурс рассмотрения обозначенной темы. Международное сотрудничество в энергетической сфере России - часть внешней политики государства, и их конституционные основы могут рассматриваться как одна из базовых составляющих конституционно-правового регулирования. В третьем разделе "Конституционно-правовые основы государственного регулирования органами власти субъектов Российской Федерации энергетической сферы" рассматриваются сферы конституционного (уставного) правового регулирования, полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, формы работы органов представительной власти в обозначенной сфере. Четвертый раздел "Роль органов местного самоуправления в энергетической сфере" посвящен муниципальному уровню регулирования энергетической сферы. Становление муниципальной власти в России проходит достаточно сложно, в этой связи важны для изучения полномочия органов местного самоуправления в энергетической сфере, организационно-правовые аспекты их деятельности. Второй блок проблем в сфере конституционного регулирования энергетики обозначен в пятом разделе "Развитие энергетического права в демократическом, правовом, социальном государстве - конституционные основы и направления". Конституционные основы России, закрепленные в первой главе, - демократического, правового, социального государства, в котором права и свободы человека объявлены высшей ценностью, а экономика - рыночной, - обладают определенным влиянием на развитие энергетического права. Зарождающееся в России гражданское общество, институционализация его институтов должны сыграть важную роль в решении вопросов в энергетической сфере. Правовые формы взаимодействия, воздействия институтов гражданского общества на органы публичной власти при решении вопросов в энергетической сфере, их популяризация - одна из значимых проблем, требующих решения. Слабо развит и требует дополнительного регулирования институт общественного контроля в энергетической сфере. В связи с этим, по мнению автора, предстоит повышать роль общественных объединений в рамках обозначенного вопроса, унифицировать требования к саморегулируемым организациям в области энергетического исследования. Информационное обеспечение мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности - основа взаимодействия органов публичной власти и институтов гражданского общества, тем не менее находящаяся на начальной стадии развития. Правовой статус человека в исследуемой сфере - не только его права, но и обязанности, система гарантий в энергетической сфере - важная составляющая конституционных основ энергетического законодательства в России. Механизмы защиты прав человека в энергетической сфере, в том числе и судебная защита, требуют определенной реорганизации. В случае несостоятельности рыночных преобразований российские граждане будут предъявлять свои претензии не к бизнесу, а к государству. Условно подразделяя права человека в сфере энергетики на коллективные и индивидуальные, нормативные акты создают определенные механизмы их реализации. Последний, посвященный механизмам взаимодействия гражданского общества с органами публичной власти в энергетической сфере, нормативно закреплен в меньшей степени; проблемы практического характера в обозначенной сфере, исходя из учрежденных Конституций РФ новелл, закрепляющих основы конституционного строя, чрезвычайно актуальны. Справедливости ради следует отметить фрагментарное участие гражданского общества в сфере энергетики. Анализ правового регулирования в обозначенной сфере позволил выделить следующие формы, которые могут быть рекомендованы для широкого применения. С участием институтов гражданского общества в некоторых субъектах Федерации проводятся тематические конкурсы. Так, в Кировской области региональной энергетической комиссией был проведен конкурс проектов среди выпускников общеобразовательных школ на тему "Энергосбережение" <3>; областной конкурс "Старт идей" по теме "Энергосбережение" <4>; конкурс на право разработки проекта региональной топливно-энергетической программы <5> был проведен в Костромской области; конкурс на лучший проект в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности - в Санкт-Петербурге <6>. -------------------------------- <3> Решение правления Региональной энергетической комиссии Кировской области от 02.09.2003 N 86 "Об итогах конкурса проектов среди выпускников общеобразовательных школ на тему "Энергосбережение" // СПС "КонсультантПлюс". <4> Решение правления Региональной энергетической комиссии Кировской области от 09.12.2003 N 134 "Об итогах областного конкурса "Старт идей" на тему "Энергосбережение" // СПС "КонсультантПлюс". <5> Постановление губернатора Костромской области от 09.03.2005 N 107 "О конкурсе на право разработки проекта "Региональная топливно-энергетическая программа Костромской области на период до 2013 года" // Северная правда. 2005. N 29 (Документы: СпецВыпуск). <6> Постановление правительства Санкт-Петербурга от 27.08.2010 N 1136 "О премии правительства Санкт-Петербурга "Лучший проект Санкт-Петербурга в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности" // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2010. N 9.
Определенные меры предпринимаются органами публичной власти в сфере поддержания и активизации, стимулировании деятельности институтов гражданского общества в особо актуальных вопросах энергетики <7>. Учреждаются почетные звания в сфере энергетики ("Почетный энергетик Архангельской области" <8>), премии институтам гражданского общества <9>. -------------------------------- <7> Постановление администрации г. Волгодонска от 20.08.2010 N 2034 "О стимулировании энергосбережения и повышении энергетической эффективности на территории города Волгодонска" // Волгодонск Официальный. 2010. N 42. <8> Постановление главы администрации Архангельской области от 30.01.2009 N 20 (в ред. от 28.01.2011) "Об утверждении Положения о звании "Почетный энергетик Архангельской области" // Волна. 2009. N 5. <9> Постановление правительства Санкт-Петербурга от 27.08.2010 N 1136 "О премии правительства Санкт-Петербурга "Лучший проект Санкт-Петербурга в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности" // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2010. N 9.
Примером активной работы общественных объединений в исследуемой сфере может быть деятельность городской организации "Общероссийское общественное движение ветеранов атомной энергетики и промышленности" г. Заречного Пензенской области, активность членов которой была отмечена органами муниципальной власти <10>. С участим профсоюзов проходят публичные мероприятия по проблемным вопросам в сфере энергетики <11>. -------------------------------- <10> Постановление администрации г. Заречного от 30.09.2010 N 1412 "О награждении активистов городской организации "Общероссийского общественного движения ветеранов атомной энергетики и промышленности" г. Заречного Пензенской области" // Ведомости Заречного. 2010. N 43. С. 7. <11> Постановление мэра города Магадана от 27.09.2002 N 2362 "О разрешении на проведение пикетирования Магаданской областной организацией профсоюза работников местной промышленности и коммунально-бытовых предприятий, Магаданской областной организацией профсоюза работников коммунальной энергетики 4 октября 2002 года" // СПС "КонсультантПлюс".
Способствует просветительству в актуальных вопросах энергетики проведение органами публичной власти научно-практических конференций и выставок <12>. -------------------------------- <12> Распоряжение администрации г. Красноярска от 05.10.2010 N 139-р "О проведении XI Всероссийской научно-практической конференции и выставки "Энергоэффективность систем жизнеобеспечения города" // Городские новости. 2010. N 156.
Широко распространен такой способ взаимодействия институтов гражданского общества и органов публичной власти, участия в решении вопросов сферы энергетического комплекса, как создание общественных консультативных советов при региональных энергетических комиссиях <13>, координационных советов по развитию энергетики (примером могут быть республики Дагестан, Тыва, Хабаровский край, при правительствах которых созданы упомянутые советы <14>). -------------------------------- <13> Постановление РЭК Приморского края от 13.02.2001 N 40/9 "О создании общественно-консультативного Совета при Региональной энергетической комиссии Приморского края" (Вместе с "Положением об общественно-консультативном Совете при Региональной энергетической комиссии Приморского края", "Перечнем организаций, обществ, государственных органов, органов местного самоуправления, представители которых приглашаются для участия в работе общественно-консультативного Совета при РЭК ПК") // СПС "КонсультантПлюс"; Приказ РЭК Томской области от 05.03.2005 N 4/10 "Об утверждении Положения об общественном Консультативном совете Региональной энергетической комиссии Томской области" // Известия Региональной энергетической комиссии Томской области. 2005. N 6; Постановление Региональной энергетической комиссии Вологодской области от 27.11.2008 N 466 "О создании Общественного консультативного совета при региональной энергетической комиссии Вологодской области" (вместе с "Положением об Общественном консультативном совете при региональной энергетической комиссии Вологодской области") // Красный Север. 2009. N 16. <14> Постановление правительства РД от 10.11.2008 N 368 (ред. от 21.06.2010) "О Координационном совете по развитию электроэнергетики Республики Дагестан" // СЗ Республики Дагестан. 2008. N 21. Ст. 912; Постановление Правительства Республики Тыва от 15.05.2008 N 281 (ред. от 22.05.2009) "О Координационном совете по развитию энергетики Республики Тыва" // СПС "КонсультантПлюс"; Постановление губернатора Хабаровского края от 06.12.2007 N 165 (ред. от 24.10.2008) "О создании Координационного совета при губернаторе Хабаровского края по вопросам развития энергетики" // СЗ Хабаровского края. 2007. N 12 (65).
Органы публичной власти различных территориальных уровней юридически регулируют участие организаций, общественных объединений и граждан в обсуждении вопросов общественной жизни вообще <15>, и в сфере энергетики в частности. Примерами являются акты администрации Красноярского края <16>, правительства Саратовской области <17>. Заключаются соглашения о сотрудничестве по осуществлению проектов в энергетической сфере <18>. -------------------------------- <15> См.: Комарова В. В. <16> Постановление Совета администрации Красноярского края от 25.09.2007 N 387-п (ред. от 31.03.2009) "Об утверждении Порядка обсуждения вопросов использования атомной энергии с участием организаций, общественных организаций (объединений) и граждан" // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. N 44 (196). <17> Постановление правительства Саратовской области от 07.12.2004 N 272-П (ред. от 30.11.2007) "О Порядке обсуждения вопросов использования атомной энергии с участием организаций, общественных организаций (объединений) и граждан" // Саратов - столица Поволжья. 2004. N 256 (1207); Саратовская областная газета. Официальное приложение. 2007. N 73. <18> Распоряжение правительства РК от 26.06.2000 N 92р-П (вместе с "Соглашением о сотрудничестве по осуществлению комплексного пилотного проекта по развитию энергосбережения на территории Республики Карелия") // Собрание законодательства РК. 2006. N 6.
Создание механизмов информатизации и доступности информации в сфере энергетики, наравне с организационно-правовыми формами, может стать основой для активного взаимодействия институтов гражданского общества с органами публичной власти в обозначенной сфере. Федеральные органы власти закрепили первые шаги для решения обозначенной проблемы. В соответствии со ст. 23 Федерального закона "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <19> Правительство Российской Федерации утвердило Правила создания государственной информационной системы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности и условий для ее функционирования <20>; Правила представления федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления информации для включения в государственную информационную систему в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности <21>. -------------------------------- <19> Федеральный закон от 23.11.2009 N 261-ФЗ (ред. от 27.07.2010) "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2009. N 48. Ст. 5711. <20> Постановление Правительства РФ от 01.06.2010 N 391 "О порядке создания государственной информационной системы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности и условий для ее функционирования" // Собрание законодательства РФ. 2010. N 23. Ст. 2851. <21> Постановление Правительства РФ от 25.01.2011 N 20 "Об утверждении Правил представления федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления информации для включения в государственную информационную систему в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности" // Собрание законодательства РФ. 2011. N 5. Ст. 744.
Во исполнение указанных актов в субъектах Федерации создаются специальные органы по предоставлению информации в государственную информационную систему в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности <22>, регулируется обозначенная сфера <23>. -------------------------------- <22> Постановление губернатора Владимирской области от 05.10.2010 N 1071 "Об уполномоченном органе по предоставлению информации в государственную информационную систему в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности" // Владимирские ведомости. 2010. N 262. <23> Решение Магаданской областной Думы от 03.11.1999 N 117 "О проекте Постановления Магаданской областной Думы "Об информации администрации области о состоянии дел топливно-энергетического комплекса в Магаданской области" // СПС "КонсультантПлюс"; Приказ РЭК Томской области от 22.10.2009 N 54/251 "Об официальном издании приказов Региональной энергетической комиссии Томской области" // Томские новости. 2009. N 48.
В заключение анализа нормативного регулирования в сфере взаимодействия государства и институтов гражданского общества хочется отметить следующее. Требуется повышение внимания государства к законодательно-нормативной базе в сфере энергетики с целью выполнения обязанностей государства перед человеком, обеспечения энергетической безопасности ныне и будущих поколений.
Название документа