Общая характеристика правового регулирования электроэнергетики на современном этапе
(Романова В. В.) ("Юридический мир", 2012, N 3) Текст документаОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
В. В. РОМАНОВА
Романова Виктория Валерьевна, партнер российско-британской юридической фирмы "Мусин, Ибрагимов и партнеры", кандидат юридических наук, соискатель кафедры коммерческого права СПбГУ.
В настоящей статье автор проводит правовой анализ правового регулирования электроэнергетики на современном этапе, выявляет проблемные вопросы, отмечает современные тенденции.
Ключевые слова: правовое регулирование, источники права, закон, подзаконный акт.
General overview of legal regulation of electric energy industry on present day V. V. Romanova
In this article author makes legal analysis of legal regulation of electric energy industryon present day, shows up problematic issues, points to contemporary tendencies.
Key words: legal regulations, sources of law, law, by-law act.
Согласно Энергетической стратегии России на период до 2030 г. стратегическими целями развития электроэнергетики являются: обеспечение энергетической безопасности страны и регионов; удовлетворение потребностей экономики и населения страны в электрической энергии (мощности) по доступным конкурентоспособным ценам, обеспечивающим окупаемость инвестиций в электроэнергетику; обеспечение надежности и безопасности работы и системы электроснабжения России в нормальных и чрезвычайных ситуациях; инвестиционно-инновационное обновление отрасли, направленное на обеспечение высокой энергетической, экономической и экологической эффективности производства, транспорта, распределения и использования электроэнергии <1>. -------------------------------- <1> Распоряжение Правительства РФ от 13.11.2009 N 1715-р <Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года> // СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5836.
Понятие электроэнергетики закреплено в ст. 3 Федерального закона "Об электроэнергетике", согласно которому электроэнергетика - отрасль экономики Российской Федерации, включающая в себя комплекс экономических отношений, возникающих в процессе производства (в том числе производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике, сбыта и потребления электрической энергии с использованием производственных и иных имущественных объектов (в том числе входящих в Единую энергетическую систему России), принадлежащих на праве собственности или на ином предусмотренном федеральными законами основании субъектам электроэнергетики или иным лицам, и является основой функционирования экономики и жизнеобеспечения <2>. -------------------------------- <2> Федеральный закон от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" // Российская газета. 01.04.2003.
Под единой энергетической системой России согласно Федеральному закону "Об электроэнергетике" понимается совокупность производственных и иных имущественных объектов электроэнергетики, связанных единым процессом производства (в том числе производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии) и передачи электрической энергии в условиях централизованного оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике. К числу основных проблем электроэнергетики, согласно Энергетической стратегии, относятся: дефицит генерирующих и сетевых мощностей в ряде регионов страны; отсутствие электрической связи Сибирь - Урал - Центр с пропускной способностью, позволяющей эффективно использовать сибирские гидро - и топливные ресурсы; неоптимальная структура генерирующих мощностей, обусловленная высоким износом основных производственных фондов и отсутствием необходимых инвестиций для их масштабного и своевременного обновления; длительное технологическое отставание в создании и освоении современных парогазовых, экологически чистых угольных и электросетевых технологий; низкая энергетическая и экономическая эффективность отрасли; крайне высокая зависимость электроэнергетики от природного газа; отсутствие полноценного конкурентного рынка электроэнергии и мощности; недостаточность инвестиционных ресурсов для развития электросетевой инфраструктуры с целью обеспечения выдачи мощности новых генерирующих объектов и обеспечения технологического присоединения потребителей к электрическим сетям; наличие перекрестного субсидирования между группами потребителей электроэнергии и между электрической и тепловой энергией на внутреннем рынке. Указанные проблемы свидетельствуют о том, что в данной сфере, как справедливо отмечает В. Ф. Попондопуло, еще предстоит создание единой комплексной, непротиворечивой системы нормативно-правового регулирования энергетических отношений <3>. -------------------------------- <3> Попондопуло В. Ф. Энергетическое право и энергетическое законодательство: общая характеристика, тенденции развития // Энергетика и право. М.: Изд. "Юрист", 2008. С. 210.
Особенности правового регулирования электроэнергетики предлагается рассмотреть путем исследования понятий субъектов электроэнергетики, объектов электроэнергетики и специфики отношений, которыми опосредуется деятельность в сфере электроэнергетики. Субъектами электроэнергетики в соответствии со ст. 3 Федерального закона об электроэнергетике являются лица, осуществляющие деятельность в сфере электроэнергетики, в том числе производство электрической, тепловой энергии и мощности, приобретение и продажу электрической энергии и мощности, энергоснабжение потребителей, оказание услуг по передаче электрической энергии, оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике, сбыт электрической энергии (мощности), организацию купли-продажи электрической энергии и мощности. Федеральным законом "Об электроэнергетике" закреплено два вида рынков электрической энергии: оптовый и розничный. Под оптовым рынком электрической энергии понимается сфера обращения особых товаров - электрической энергии и мощности в рамках Единой энергетической системы России в границах единого экономического пространства Российской Федерации с участием крупных производителей и крупных покупателей электрической энергии и мощности, а также иных лиц, получивших статус субъекта оптового рынка и действующих на основе правил оптового рынка, утверждаемых в соответствии с Федеральным законом "Об электроэнергетике" Правительством РФ. Под розничным рынком электрической энергии понимается сфера обращения электрической энергии вне оптового рынка с участием потребителей электрической энергии. Федеральным законом введено также понятие субъектов оптового рынка, к которым относятся юридические лица, получившие в установленном порядке право участвовать в отношениях, связанных с обращением электрической энергии и (или) мощности на оптовом рынке, в соответствии с утверждаемыми Правительством Российской Федерации правилами оптового рынка. Для эффективной взаимосвязи оптового и розничных рынков, выработки общей позиции участников оптового и розничных рынков при подготовке нормативных документов, регулирующих функционирование электроэнергетики в соответствии с Федеральным законом "Об электроэнергетике", создана саморегулируемая организация некоммерческое партнерство "Совет рынка". В наблюдательный совет рынка входят восемь представителей, уполномоченных Правительством РФ и назначаемых из числа членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, представителей федеральных органов исполнительной власти и экспертов в области электроэнергетики; четыре представителя продавцов электрической энергии; четыре представителя покупателей электрической энергии; четыре представителя организации коммерческой и технологической инфраструктур. К основным функциям Совета рынка относятся: определение порядка ведения и ведение реестра субъектов оптового рынка, принятие решения о присвоении или лишении статуса субъекта оптового рынка; разработка формы договора о присоединении к торговой системе оптового рынка, регламентов оптового рынка, стандартных форм договоров, обеспечивающих осуществление торговли на оптовом рынке электрической энергией, мощностью, иными товарами, обращение которых осуществляется на оптовом рынке, а также оказание услуг, связанных с обращением указанных товаров на оптовом рынке, организация системы досудебного урегулирования споров между субъектами оптового рынка и субъектами электроэнергетики в случаях, предусмотренных договором о присоединении к торговой системе оптового рынка, установление контроля за соблюдением правил и регламентов оптового рынка субъектами оптового рынка и другие. На сегодняшний день реестр субъектов рынка включает в себя реестр поставщиков электрической энергии, реестр покупателей электрической энергии, реестр инфраструктурных организаций. Данные реестры размещены на сайте Совета рынка <4>. -------------------------------- <4> URL: http://www. np-sr. ru.
Реестр субъектов оптового рынка электрической энергии (мощности) на 01.01.2012 включает в себя три раздела: 1) поставщики электрической энергии и мощности, в состав которого входит реестр поставщиков электрической энергии и мощности - владельцев генерирующего оборудования (66 юридических лиц); 2) покупатели электрической энергии и мощности, в состав которого входит реестр энергосбытовых организаций (112 юридических лиц); реестр крупных потребителей (44 юридических лица); реестр гарантированных поставщиков (129 юридических лиц); реестр организаций, осуществляющих экспортно-импортные операции (ОАО "ИНТЕР РАО ЕЭС"); 3) инфраструктурные организации (ОАО "Системный оператор ЕЭС", ОАО "ФСК ЕЭС", НП "Совет рынка", ОАО "Администратор торговой системы оптового рынка электроэнергии"). Отношения между субъектами электроэнергетики, между субъектами и потребителями электрической энергии и (или) мощности носят частноправовой характер. Данные отношения опосредуются различными договорами, в том числе: договором купли-продажи электрической энергии и мощности, договором комиссии на продажу электрической энергии и мощности, агентским договором, обеспечивающим заключение и исполнение договоров о предоставлении мощности введенных в эксплуатацию генерирующих объектов, договором о технологическом присоединении к электрическим сетям. Особенности правовой природы договоров в электроэнергетике были предметом правовых исследований, среди которых следует отметить работы, в частности, М. И. Брагинского, А. П. Вершинина, В. В. Витрянского, О. А. Городова, С. А. Свиркова <5>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография М. И. Брагинского, В. В. Витрянского "Договорное право. Договоры о передаче имущества" (книга 2) включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2002 (4-е издание, стереотипное). ------------------------------------------------------------------ <5> Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга вторая: Договоры о передаче имущества. 2-е изд., стер. М.: Статут, 2009; Вершинин А. П. Энергетическое право. СПб.: Издательский дом С.-Петерб. гос. ун-та; Издательство юридического факультета СПбГУ, 2007; Городов О. А. Договоры в сфере электроэнергетики: Научно-практическое пособие. М.: Волтерс Клувер, 2007; Свирков С. А. Договорные обязательства в электроэнергетике. М.: Статут, 2006.
В правовой литературе предлагаются различные классификации договоров в электроэнергетике. Так, О. А. Городов подразделяет договоры, заключаемые в сфере электроэнергетики, на четыре группы: 1) договоры, заключаемые в процессе организации управления и осуществления оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике и доступа к услугам администратора торговой системы оптового рынка; 2) договоры, заключаемые в процессе осуществления доступа к электрическим сетям и услугам по передаче электрической энергии; 3) договоры, заключаемые в процессе функционирования оптового рынка электроэнергии; 4) договоры, заключаемые в процессе функционирования розничных рынков электроэнергии <6>. С. А. Свирков выделяет три группы обязательств в электроэнергетике: 1) организационные обязательства; 2) обязательства по реализации (приобретению) электроэнергии; 3) обязательства по оказанию услуг <7>. -------------------------------- <6> Городов О. А. Договоры в сфере электроэнергетики: Научно-практическое пособие. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 33 - 34. <7> Свирков С. А. Договорные обязательства в электроэнергетике. М.: Статут, 2006. С. 13.
Необходимо отметить, что в электроэнергетике широко применяются стандартные формы договоров. Данные формы договоров размещены на официальном сайте НП "Совет рынка" и включают следующие группы форм договоров: стандартные формы договоров, регулирующих куплю-продажу электрической энергии и мощности по регулируемым ценам (тарифам); стандартные формы договоров, обеспечивающих куплю-продажу электрической энергии по результатам конкурентного отбора ценовых заявок на сутки вперед; стандартные формы договоров, обеспечивающих куплю-продажу электрической энергии по результатам конкурентного отбора заявок для сбалансированной системы; иные стандартные формы договоров, соглашений и положений, обеспечивающие функционирование торговой системы оптового рынка <8>. -------------------------------- <8> URL: http://www. np-sr. ru.
Кроме того, данные отношения опосредуются и договорами по строительству, капитальному ремонту, реконструкции и модернизации самих энергетических объектов. К объектам электроэнергетики согласно ст. 3 Федерального закона "Об электроэнергетике" относятся имущественные объекты, непосредственно используемые в процессе производства, передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике и сбыта электрической энергии, в том числе объекты электросетевого хозяйства. К объектам электросетевого хозяйства относятся линии электропередачи, трансформаторные и иные подстанции, распределительные пункты и иное предназначенное для обеспечения электрических связей и осуществления передачи электрической энергии оборудование. Таким образом, частноправовые отношения разнообразны, опосредуются различными гражданско-правовыми договорами. В то же время, как верно отмечает В. Ф. Попондопуло, учитывая роль и значение энергии в современном обществе, проблемы обеспечения энергобезопасности, гарантий энергоснабжения, деятельность в сфере энергетики не может не регулироваться государством, возникающие при этом отношения между различными органами государства и участниками энергетических отношений являются властеотношениями и выступают предметом публично-правового регулирования <9>. -------------------------------- <9> Попондопуло В. Ф. Энергетическое право и энергетическое законодательство: общая характеристика, тенденции развития. Энергетика и право. М.: Изд. "Юрист", 2008. С. 206.
Положения о системе государственного регулирования и контроля в электроэнергетике закреплены в главе 5 Федерального закона "Об электроэнергетике", где содержатся принципы и методы государственного регулирования и контроля в электроэнергетике, определены полномочия Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. К основным принципам государственного регулирования и контроля отнесены в том числе: обеспечение единства технологического управления Единой энергетической системой России, надежного и безопасного функционирования Единой энергетической системы России и технологически изолированных территориальных электроэнергетических систем; эффективное управление государственной собственностью в электроэнергетике; достижение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии; обеспечение доступности электрической энергии для потребителей и защита их прав; обеспечение защиты потребителей от необоснованного повышения цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность); создание необходимых условий для привлечения инвестиций в целях развития и функционирования российской электроэнергетической системы; развитие конкурентного рынка электрической энергии и ограничение монополистической деятельности отдельных субъектов электроэнергетики; обеспечение не дискриминационного доступа к услугам субъектов естественных монополий в электроэнергетике и услугам организаций коммерческой инфраструктуры оптового рынка; сохранение государственного регулирования в сферах электроэнергетики, в которых отсутствуют или ограничены условия для конкуренции; обеспечение доступа потребителей электрической энергии к информации о функционировании оптового и розничных рынков, а также о деятельности субъектов электроэнергетики; обеспечение энергетической и экологической безопасности электроэнергетики; экономическая обоснованность оплаты мощности генерирующих объектов поставщиков в части обеспечения выработки электрической энергии. В Федеральном законе "Об электроэнергетике" указаны и методы государственного регулирования, которые применяются в электроэнергетике: государственное регулирование и государственный контроль (надзор) в отнесенных законодательством РФ к сферам деятельности субъектов естественных монополий сферах электроэнергетики, осуществляемые в соответствии с законодательством о естественных монополиях, в том числе регулирование инвестиционной деятельности субъектов естественных монополий в электроэнергетике; государственное регулирование цен (тарифов) на отдельные виды продукции (услуг), перечень которых определяется федеральными законами и государственный контроль (надзор) за регулируемыми государством ценами (тарифами); государственное антимонопольное регулирование и контроль; управление государственной собственностью в электроэнергетике; техническое регулирование в электроэнергетике; федеральный государственный энергетический надзор; государственный экологический надзор в электроэнергетике. Полномочия государственного регулирования и контроля в электроэнергетике осуществляются Правительством РФ, Министерством энергетики, Федеральной антимонопольной службой, Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральной службой по тарифам, другими государственными органами. Рассматривая сферу публично-правового регулирования, нельзя не отметить ее расширение за счет института саморегулирования. В этой связи следует отметить, что НП "Совет рынка", в соответствии с Федеральным законом "Об электроэнергетике", наделен функциями установления системы и порядка применения имущественных санкций за нарушение правил оптового рынка; осуществление контроля за соблюдением правил и регламентов оптового рынка субъектами оптового рынка - участниками обращения электрической энергии и (или) мощности, организациями коммерческой инфраструктуры, организацией по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью. Останавливаясь на источниках правового регулирования электроэнергетики, необходимо отметить следующие нормативные правовые акты: Федеральный закон от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике"; Федеральный закон от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"; Федеральный закон от 21.07.2011 N 256-ФЗ "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса"; Федеральный закон от 03.12.2011 N 382-ФЗ "О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса" <10>. Федеральный закон "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; Федеральный закон от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях" <11>; Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" <12>; Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" <13>. -------------------------------- <10> Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", Федеральный закон от 21.07.2011 N 256-ФЗ "О безопасности топливно-энергетического комплекса" // Российская газета. 26.07.2011; Федеральный закон "О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса" от 03.12.2011 N 382-ФЗ // Российская газета. 09.12.2011. <11> Федеральный закон от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях" // СЗ РФ. 1995. N 34. Ст. 3426. <12> Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" // Российская газета. 27.07.2006. <13> Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" // Российская газета. 22.07.2011.
Следует отметить также постановления Правительства РФ, в том числе: Постановление Правительства РФ от 27.12.2010 N 1172 "Об утверждении Правил оптового рынка электрической энергии и мощности и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам организации функционирования оптового рынка электрической энергии и мощности" <14>; Постановление Правительства РФ от 27.12.2004 N 861 "Об утверждении Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам администратора торговой системы оптового рынка и оказания этих услуг и Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям" <15>; Постановление Правительства РФ от 27.12.2004 N 854 "Об утверждении Правил оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике" <16>; Постановление Правительства РФ от 01.12.2009 N 977 "Об инвестиционных программах субъектов электроэнергетики" <17>; Постановление Правительства РФ от 28.10.2009 N 846 "Об утверждении Правил расследования причин аварий в электроэнергетике" <18>; Постановление Правительства РФ от 15.06.2009 N 492 "О существенных условиях и порядке разрешения разногласий о праве заключения договоров в отношении объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть" <19>; Постановление Правительства РФ от 09.01.2009 N 14 "Об утверждении Правил урегулирования споров, связанных с установлением и применением платы за технологическое присоединение и (или) тарифных ставок, установленных органами государственного регулирования цен (тарифов) для определения величины такой платы (стандартизированных тарифных ставок)" <20>; Постановление Правительства РФ от 26.02.2004 N 109 "О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации" <21>. -------------------------------- <14> Постановление Правительства РФ от 27.12.2010 N 1172 "Об утверждении Правил оптового рынка электрической энергии и мощности и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам организации функционирования оптового рынка электрической энергии и мощности" // Российская газета. N 71. 05.04.2011. <15> Постановление Правительства РФ от 27.12.2004 N 861 "Об утверждении Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям" // Российская газета. 19.01.2005. <16> Постановление Правительства РФ от 27.12.2004 N 854 "Об утверждении Правил оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике" // СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. II). Ст. 5518. <17> Постановление Правительства РФ от 01.12.2009 N 977 "Об инвестиционных программах субъектов электроэнергетики" // СЗ РФ. 2009. N 49 (ч. II). Ст. 5978. <18> Постановление Правительства РФ от 28.10.2009 N 846 "Об утверждении Правил расследования причин аварий в электроэнергетике" // СЗ РФ. 2009. N 44. Ст. 5243. <19> Постановление Правительства РФ от 15.06.2009 N 492 "О существенных условиях и порядке разрешения разногласий о праве заключения договоров в отношении объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть" // СЗ РФ. 2009. N 25. Ст. 3073. <20> Постановление Правительства РФ от 09.01.2009 N 14 "Об утверждении Правил урегулирования споров, связанных с установлением и применением платы за технологическое присоединение и (или) тарифных ставок, установленных органами государственного регулирования цен (тарифов) для определения величины такой платы (стандартизированных тарифных ставок)" // СЗ РФ. 2009. N 3. Ст. 414. <21> Постановление Правительства РФ от 26.02.2004 N 109 "О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 9. Ст. 791.
На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы. Деятельность в электроэнергетике опосредуется как частноправовыми, так и публично-правовыми отношениями. Существенная роль в регулировании отношений в электроэнергетике отведена саморегулируемой организации некоммерческому партнерству "Совет рынка". Особенностью частноправовых энергетических отношений является то, что для данной сферы характерно активное применение стандартных форм договоров, утвержденных Советом рынка. В области нормативно-правового регулирования нельзя не отметить усиление правового регулирования вопросов энергетической безопасности, что осуществлено на сегодняшний день в большей степени на уровне федеральных законов и требует дальнейшей регламентации на уровне подзаконных актов.
Название документа