Правовое регулирование ТЭК и формирование энергетического права

(Курбанов Р. А.) ("Предпринимательское право". Приложение "Бизнес и право в России и за рубежом", 2012, N 2) Текст документа

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТЭК И ФОРМИРОВАНИЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ПРАВА

Р. А. КУРБАНОВ

Курбанов Р. А., профессор кафедры предпринимательского права МГЮА имени О. Е. Кутафина, доктор юридических наук.

Энергетика, несомненно, имеет основное значение для устойчивого развития мировой цивилизации. В современном мире все более актуальным становятся проблемы энергетической и экологической безопасности, истощения природных ресурсов. История энергетики тесно переплетается с жизнью общества, энергия является источником жизни современных государств, основой их экономики, международной и национальной безопасности, а поиск источников энергии остается одной из главных сфер человеческой деятельности. В этих условиях формирование единого мирового энергетического пространства и, в частности, его нормативно-правовое регулирование является гарантией успешного развития мирового сообщества. "...Глобальная энергетика сегодня - важнейшая реальная движущая сила социально-экономического прогресса, именно поэтому она прямо влияет на благополучие миллиардов жителей планеты..." <1>. Обеспечение растущей мировой экономики энергетическими мощностями, нехватка энергетических ресурсов давно стали вызовом человечеству. Экологический вред, причиняемый объектами ТЭК, практически всегда может приобрести трансграничный характер. Примером тому являются произошедшая в 2010 г. авария в Мексиканском заливе, нанесшая ущерб туристической отрасли всех государств Карибского бассейна. Аварии на предприятиях на граничащих с Россией территориях КНР практически всегда имеют своим результатом вредные последствия на территории РФ. Проблемы энергетики сегодня перешли из разряда сугубо макроэкономических в разряд общественно-политических. Да и в прошлые годы энергетические проблемы также не один раз напоминали о себе - авария на подстанции "Чагино", энергетический кризис в Приморье, продолжавшийся около 10 лет, катастрофа на Саяно-Шушенской ГЭС - и ряд других не столь масштабных чрезвычайных ситуаций, также имеющих социальные последствия. Постоянный рост тарифов на энергоснабжение и события вокруг энергетического коллапса в районе Московского авиационного узла указывают на то, что глобальные проблемы энергетики перешли из разряда абстрактных проблем, касающихся всех, в категорию проблем, касающихся каждого. Ежегодный рост тарифов на электроэнергию обусловливает постоянный рост цен на товары, что, учитывая отсутствие прибыли на стороне продавца и снижение покупательской способности потребителей, имеет далеко идущие социальные последствия. -------------------------------- <1> Путин В. В. "Группа восьми" на пути к саммиту в Санкт-Петербурге: вызовы, возможности, ответственность. URL: http://www. kreml. Org/other/111704276.

Наконец, учитывая зависимость российского бюджета в целом от цен на энергоносители, градообразующий статус предприятий топливно-энергетического комплекса, растущую зависимость мировой экономики от продукции ТЭК, проблемы энергетики приобретают политическую окраску. Разумеется, было бы крайне недальновидно говорить о наличии проблем как об основании формирования отдельной отрасли права. Несмотря на очевидно постоянный характер и имманентность проблем энергетики для современной экономики, вполне возможно, что формирование отдельной отрасли права проблем не решит. Тем не менее следует согласиться со словами М. И. Клеандрова о том, что ни в одной другой отрасли экономики нет такой взаимной зависимости между качеством законов, предметом регулирования и уровнем развития. Потребность в специалистах в сфере правового регулирования энергетики очевидна. Вне зависимости от ответа на вопрос, должно ли энергетическое право быть отдельной отраслью права или развиваться в рамках предпринимательского, гражданского или природоресурсного законодательства; является ли энергия правом или вещью, или вообще представляет собой специфический объект, представляется необходимым наличие учебной дисциплины такого рода, пускай и комплексного характера. По нашему мнению, недальновидно было бы ограничиться исключительно проблемами правового регулирования деятельности в сфере нефти и газа. В поле зрения энергетического права должны находиться такие аспекты, как добыча, переработка, хранение, использование твердых полезных ископаемых (прежде всего угля, антрацита, радиоактивных материалов), производство, транспортировка, распределение, потребление электрической, тепловой, атомной энергии, вопросы экологии, энергосбережения и энергоэффективности, проблемы глобальной энергетической безопасности, объединенного рынка электроэнергии, правовое регулирование использования возобновляемых и невозобновляемых энергоресурсов, вопросы правового обеспечения международной торговли, транзита и переработки энергоресурсов. К проблемам собственно энергетического права можно отнести и проблемы определения правового статуса энергии. Стратегические цели и приоритеты развития России в энергетической сфере закреплены в ряде руководящих документов, утвержденных распоряжениями Правительства РФ, а также решениями Совета глав правительств СНГ в рамках сотрудничества в энергетической сфере. Это, прежде всего, Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г., Энергетическая стратегия России на период до 2030 г., Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 г., Стратегия экономического развития СНГ на период до 2020 г., Концепция сотрудничества в сфере энергетики и т. д., в которых определены как основные задачи, принципы и приоритетные направления сотрудничества в энергетической сфере в рамках СНГ, так и цели энергетической политики России на современном этапе. Российское законодательство, регулирующее отношения в сфере ТЭК, уже формируется как отдельная отрасль законодательства. Пример тому - определение объемов понятий "законодательство о газоснабжении" согласно ст. 3 Федерального закона "О газоснабжении в Российской Федерации" <2>; "законодательство о недрах" согласно абзацу 1 ст. 1 Закона РФ "О недрах" <3>; понятия "законодательство об энергосбережении и энергоэффективности" согласно положениям одноименного Федерального закона <4> и т. д. -------------------------------- <2> Федеральный закон от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1667 (в ред. от 7 ноября 2011 г.). <3> Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" // СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823 (в ред. от 19 января 2012 г.). <4> Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Парламентская газета. N 63. 2009 (в ред. от 12 декабря 2011 г.).

Законодательство России в части правового регулирования энергосбережения и энергоэффективности также идет по пути постепенной унификации. Следует также указать на закрепление в п. "и" ст. 71 Конституции РФ унифицированного понятия "федеральные энергетические системы", которое трактуется специалистами не иначе как унифицированное обозначение сетей трубопроводов и линий электропередач. На практике это приводит к обособлению норм законодательства о добыче (производстве), переработке, хранении, обороте, транспортировке, распределении и потреблении различных видов энергии. Наконец, необходимо уделить внимание и альтернативным источникам энергии - биотопливу, энергии солнца и ветра. При том что они имеют огромное количество серьезных недостатков, последние легко преодолимы в течение определенного времени и со временем составят серьезную конкуренцию нефти и газу, если не заменят их полностью. Различные правовые системы идут в настоящее время по пути постепенной унификации правового регулирования энергетики. Соответственно, должное внимание необходимо уделять изучению правового регулирования энергетической отрасли в рамках существующих региональных межгосударственных объединений, таких как Союзное государство Беларуси и России, СНГ, ЕврАзЭС, Лига арабских государств, НАФТА (Североамериканская ассоциация свободной торговли), АСЕАН (Ассоциация государств Юго-Восточной Азии), МЕРКОСУР (Общий рынок стран Южного конуса), ОАЕ (Организация африканского единства) и др., при этом учитывая особенный интеграционный потенциал энергетической отрасли права. В рамках формирования Единого экономического пространства России, Беларуси и Казахстана, являющегося, безусловно, исторической вехой на постсоветском пространстве, и планах по формированию в перспективе Евразийского экономического союза важную роль будет играть координация энергетической политики государств - членов Евразийского экономического сообщества и, соответственно, унификация и гармонизация законодательства в этой сфере. Основы энергетической политики государств - членов Евразийского экономического сообщества определены решением Межгоссовета ЕврАзЭС от 28 февраля 2003 г. N 103 <5>. -------------------------------- <5> Информационный бюллетень ЕврАзЭС. 2003. N 5. С. 44 - 49.

В условиях признания права Европейского союза в качестве самостоятельной региональной правовой системы необходимо изучение европейского энергетического права, учитывая исключительную важность энергетических вопросов в отношениях между Россией и ЕС. Положения Третьего энергопакета действуют на территориях стран - членов ЕС, при этом надо учитывать попытки ЕС экстраполировать без учета мнения других стран свои правила в сфере энергетики на акты внешнеполитического характера с другими странами. Данная проблема серьезно обострилась в связи с имплементацией Украиной и Молдовой норм энергопакета ЕС в национальное законодательство о природном газе. Во многих странах СНГ приняты национальные государственные программы, определяющие энергетическую стратегию. Это Государственная программа по развитию топливно-энергетического комплекса Азербайджанской Республики, Стратегия развития энергетического потенциала Республики Беларусь, Программа развития газовой области в Республике Казахстан, Национальная энергетическая программа и Стратегия развития топливно-энергетического комплекса Кыргызской Республики, Стратегия привлечения инвестиций и продвижения экспорта Республики Молдова, Стратегия реформ в энергетическом секторе и Концепция развития отраслей топливно-энергетического комплекса Республики Таджикистан, Стратегия развития нефтегазового комплекса и Программа развития нефтегазовой промышленности Туркменистана, Энергетическая стратегия Украины и др. В ряде государств СНГ и Восточной Европы также приняты отдельные законы, регулирующие отношения в сфере добычи (производства), переработки, хранения, оборота, транспортировки, распределения и потребления различных видов энергии в комплексе. Таковы Закон Сербии "Об энергетике", законы Азербайджана, Армении, Болгарии, Молдовы, Таджикистана с аналогичными названиями, Законы Чехии "Об управлении энергетикой", Польши "Об энергоснабжении", Словакии "Об энергетической отрасли". Закон Республики Беларусь "О магистральном трубопроводном транспорте" <6> и положения Закона Республики Казахстан "О недрах и недропользовании" <7> установили унифицированный правовой режим для нефтепроводов и трубопроводов. -------------------------------- <6> Закон Республики Беларусь "О магистральном трубопроводном транспорте" от 28 декабря 2009 г. N 96-3 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2010. N 6.2/1648. <7> Закон Республики Казахстан "О недрах и недропользовании" N 291-IV от 24 июня 2010 г. // Казахстанская правда. 25.06.2010. N 159-160(26220-26221).

Закон Азербайджана "Об энергетике" от 24 ноября 1998 г. N 541-IQ <8> сосредоточивает в себе наиболее общие правовые основы государственного регулирования нефтяной, газовой и электроэнергетической отраслей. При этом под деятельностью в области энергетики Закон подразумевает разведку, разработку, добычу, производство, обработку, хранение, транспортировку, распределение и использование энергетических материалов и продукции (энергетических ресурсов). -------------------------------- <8> Собрание законодательства Азербайджанской Республики. 1999. N 2. С. 53 (с изм. и доп. от 30 мая 2006 г.).

Предусмотрены следующие виды энергетических договоров: договоры по разведке; договоры по разработке и добыче; договоры по главным энерготранспортным системам; договоры по распределению энергии; договоры по подземным хранилищам. Закон Армении "Об энергетике" регулирует отношения государственных органов, юридических лиц, осуществляющих деятельность в сфере энергетики, и потребителей конечной электрической, тепловой энергии и природного газа. Сферой энергетики Республики Армения является совокупность хозяйствующих субъектов, вовлеченных для оказания общественных услуг в деятельность по производству электрической и тепловой энергии, передаче и распределению электрической, тепловой энергии и природного газа, оказанию услуг оператора систем в сфере электроэнергетики и природного газа, строительству новых генерирующих мощностей или реконструкции генерирующих мощностей в сфере электроэнергетики и теплоэнергетики, а также строительству передающих или распределительных сетей в сфере электроэнергетики, теплоэнергетики и природного газа, импорту и экспорту электрической энергии и природного газа, необходимого для осуществления этой деятельности имущества и структур по оказанию услуг на энергетическом рынке. Ряд законодательных актов в Молдове регулирует вопросы в топливно-энергетическом секторе. Это в первую очередь Законы "Об электроэнергии" от 23 декабря 2009 г. N 124 <9>, "Об энергетике" от 19 февраля 1998 г. N 1525-XIII <10>, "Об энергосбережении" от 13 июля 2000 г. N 1136-XIV <11>, "О возобновляемой энергии" от 12 июля 2007 г. N 160-XVI <12>, "О магистральном трубопроводном транспорте" от 26 сентября 1995 г. N 592-XIII <13>, "О природном газе" от 17, 23 декабря 2009 г. N 123 <14> и ряд других. -------------------------------- <9> Monitorul Oficial. 12.02.2010. N 23 - 24. Ст. 33. <10> Monitorul Oficial. 04.06.1998. N 50 - 51 (с изм. и доп. от 04.06.2010). <11> Monitorul Oficial. 21.12.2000. N 157 - 159. <12> Monitorul Oficial. 17.08.2007. N 127 - 130. Ст. 550. <13> Monitorul Oficial. 08.02.1996 N 8 - 9 (с изм. и доп. от 16.12.1998). <14> Monitorul Oficial. 12.02.2010. N 23 - 24. Ст. 31.

В соответствии с Законом Республики Таджикистан "Об энергетике" Правительство РТ осуществляет управление ТЭК на основе внедрения рыночных механизмов его функционирования; создания условий для свободного предпринимательства и развития всех форм собственности в ТЭК; содействия участию частного сектора в ТЭК; утверждения порядка лицензирования на осуществление деятельности в ТЭК; концессий в области энергетики, демонополизации и реструктуризации предприятий отраслей ТЭК и др. Постановлениями Правительства РТ от 27 октября 1998 г. N 417, от 3 августа 2002 г. N 318 <15> и от 9 февраля 2009 г. N 73 <16> утверждены соответственно первая Стратегия реформ в энергетическом секторе Республики Таджикистан, Концепция развития отраслей топливно-энергетического комплекса Республики Таджикистан на период 2003 - 2015 гг. и долгосрочная Программа строительства малых электростанций на период 2007 - 2020 гг. -------------------------------- <15> Централизованный банк правовой информации Республики Таджикистан "Адлия" (с изм. и доп. от 01.02.2008). <16> Централизованный Банк правовой информации Республики Таджикистан "Адлия".

Подводя итог нашему обзору, с сожалением вынуждены констатировать, что увеличение количества научных, научно-практических исследований в Российской Федерации на тему правового регулирования деятельности в сфере ТЭК пока не способствовало качественным сдвигам. Представляется, что современный подход, когда правовое регулирование деятельности в сфере ТЭК изучается в рамках существующих дисциплин попутно, устарел. В этой связи необходим противоположный подход - внедрение в учебный процесс дисциплины, которая предметно изучала бы аспекты правового регулирования деятельности в сфере ТЭК через призму частно - и публично-правового методов регулирования. Кстати, ранее упомянутый Третий энергопакет ЕС и сам по себе заслуживает отдельного рассмотрения. Третий энергетический пакет ЕС являет собой пример консолидированной отрасли законодательства. Представляется, что симметричным, адекватным ответом России и стран, планирующих участвовать в создании нового регионального экономического блока - Евразийского экономического союза, должна стать аналогичная гармонизация, унификация и консолидация норм, регулирующих отношения в сфере энергетики в единый, но, вместе с тем, отдельный блок - энергетическое право, тем более, что процесс создания и функционирования российских научных школ, изучающих это направление в ведущих учебных и научных заведениях РФ, налицо. В МГИМО создан Международный институт энергетической политики и дипломатии и функционирует кафедра правового регулирования ТЭК под руководством члена-корреспондента РАН Яковлева В. Ф., в МГЮА имени О. Е. Кутафина в 2010 г. создан Институт энергетического права, в котором реализуется учебная программа подготовки юристов по специализации "Энергетическое право", в рамках кафедры предпринимательского права МГУ им. М. В. Ломоносова на протяжении последних лет успешно развивается энергетическое направление и издается журнал "Энергетическое право".

Название документа