Прокуратура всех морей и рек
(Стрельников В.) ("ЭЖ-Юрист", 2012, N 19) Текст документаПРОКУРАТУРА ВСЕХ МОРЕЙ И РЕК
В. СТРЕЛЬНИКОВ
Владилен Стрельников, кандидат юридических наук, г. Саратов.
Деятельность, связанная с осуществлением перевозок пассажиров и грузов на морском и внутреннем водном транспорте, полностью подпадает под сферу надзора, осуществляемого органами прокуратуры РФ. Рассмотрим, как организована работа этого надзорного органа.
Структура надзора
Прокуратура Российской Федерации является единой федеральной централизованной системой органов, самостоятельно осуществляющей надзорную деятельность независимо от законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти (ст. 129 Конституции РФ и Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" <1>). Данная позиция широко освещена в современной юридической литературе <2>. -------------------------------- <1> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 8. Ст. 366. <2> Прокурорский надзор в Российской Федерации / Под ред. Ю. Е. Винокурова. М., 2001; Шульженко Ю. Л. Институт конституционного надзора в Российской Федерации. М., 1998; Шалумов М. С. Прокуратура в современном Российском государстве. Кострома, 2001; Осипян С. А. Государственно-правовая природа и место органов прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации // Конституция. Проблемы управления и прокурорского надзора. М., 1996; Савенко О. Е. Контрольная функция государственных органов. Саратов, 2004; Чикрин В. Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. N 4; Кореневский Ю. В. Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры // Государство и право. 1994. N 5 и т. д.
В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (п. 2 ст. 1 Закона N 2202-1). В целях совершенствования надзора за исполнением законов на железнодорожном, воздушном и водном транспорте, а также в таможенной сфере приказами Генерального прокурора в системе органов прокуратуры образованы Уральская, Северо-Западная и Южная транспортные прокуратуры, обладающие полномочиями прокуратуры субъекта Федерации <3>. -------------------------------- <3> Приказы Генеральной прокуратуры РФ от 11.05.2007 N 84; от 27.04.2007 N 71; от 27.04.2007 N 70.
Образование указанных прокуратур не означает, что только они осуществляют надзор за исполнением законов в деятельности транспортного комплекса. Органы прокуратуры в целом, в частности природоохранные и военные прокуратуры, также осуществляют надзорные функции применительно ко всем видам транспорта в пределах соответствующих территорий. Появление транспортных прокуратур свидетельствует о пристальном внимании к соблюдению законности в рассматриваемой нами сфере и позволяет сконцентрировать усилия, развить данное узкопрофильное направление прокурорского надзора.
Полномочия
В соответствии с п. 4 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 21.11.2007 N 186 <4> на транспортные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов Российской Федерации, возложены полномочия: -------------------------------- <4> Законность. 2008. N 1.
- по определению перечня объектов надзора в пределах территорий, установленных приказами Генерального прокурора Российской Федерации, разграничению предметов ведения и границ деятельности с подчиненными транспортными прокуратурами; - по организации и осуществлению надзора за исполнением законов, соответствием им издаваемых правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, органами власти субъектов РФ и местного самоуправления в сфере функционирования железнодорожного, воздушного, морского, внутреннего водного транспорта, управлениями органов внутренних дел на транспорте, линейными отделами и управлениями внутренних дел, региональными таможенными управлениями и таможнями, транспортными организациями и организациями - участниками внешнеэкономической деятельности; - по организации и осуществлению надзора за исполнением законов о безопасности полетов и авиационной безопасности, безопасности движения и эксплуатации железнодорожного, воздушного, морского и внутреннего водного транспорта; - по организации и осуществлению надзора за исполнением таможенного законодательства таможенными органами, участниками внешнеэкономической деятельности, иными органами и лицами, соблюдением прав юридических и физических лиц, осуществляющих деятельность в таможенной сфере; - по надзору за исполнением законодательства о сохранности федеральной собственности, закрепленной за органами исполнительной власти, уполномоченными в сфере транспорта и таможенного дела, а также соблюдением ими бюджетного законодательства; - по организации и осуществлению надзора за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях на транспорте, в области таможенного дела, а также по делам об иных административных правонарушениях, возбуждаемых таможенными органами; - по организации и осуществлению надзора за дознанием и расследованием уголовных дел, находящихся в производстве следственных управлений и отделов Следственного комитета России на транспорте, следственных подразделений и подразделений дознания управлений внутренних дел на транспорте, линейных отделов и управлений внутренних дел, органов дознания региональных таможенных управлений (оперативных таможен) и таможен; - по организации и осуществлению надзора за оперативно-розыскной деятельностью в управлениях органов внутренних дел на транспорте, линейных отделах и управлениях внутренних дел, оперативных подразделениях региональных таможенных управлений (оперативных таможнях) и таможен и т. д. В целом функции органов исполнительной власти, осуществляющих надзор за деятельностью морского и внутреннего водного транспорта, можно подразделить на органы межотраслевой компетенции (МЧС России, МВД России, Федеральная служба по труду и занятости, Федеральная таможенная служба, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека) и органы специальной компетенции (Минтранс России, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, Государственная инспекция по маломерным судам МЧС России, ГУВДТ МВД России). Данная классификация полностью соответствует положениям Указа Президента РФ от 09.03.2004 N 314 <5>. При этом, рассматривая контрольно-надзорную деятельность органов исполнительной власти на водном транспорте, можно с уверенностью утверждать, что данные органы осуществляют административный надзор. -------------------------------- <5> Собрание законодательства РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
Мнения ученых
В юридической науке существуют различные определения административного надзора. Так, В. П. Беляев под административным надзором понимает "систематическое наблюдение за точным и неуклонным соблюдением законов и подзаконных актов, осуществляемое специально организованными структурами исполнительной власти... по подведомственным вопросам в отношении не подчиненных им органов" <6>. -------------------------------- <6> Беляев В. П. Надзорная форма государственной деятельности в России (вопросы теории): Монография. Белгород: Кооперативное образование, 2001.
А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов административный надзор называют специфической разновидностью государственного контроля, суть которого состоит в наблюдении за исполнением действующих в сфере управления разнообразных специальных норм, общеобязательных правил, закрепленных в законах и подзаконных актах <7>. -------------------------------- <7> Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Учебник. М.: ЗЕРЦАЛО, 2000.
Мнение этих ученых разделяет Д. Н. Бахрах, который под административным надзором понимает "надведомственный, специализированный, систематический контроль государственной администрации за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-правовых норм" <8>. -------------------------------- <8> Бахрах Д. Н. Административное право России. М., 2000.
Административный надзор является методом надведомственного контроля и отличается от контроля тем, что орган, его осуществляющий, не проверяет всей работы подконтрольного объекта, а сосредоточивает внимание лишь на выполнении небольшого числа норм и правил <9>. -------------------------------- <9> Народный контроль в СССР / Под ред. В. И. Туровцева. М., 1967.
Думается, что административный надзор на водном транспорте выделяется из системы государственного контроля и рассматривается как разновидность надзорной деятельности потому, что осуществляется в отношении неподчиненных перевозчиков. Кроме того, можно согласиться с мнением А. В. Ерицяна, который считает, что одним из критериев отличия государственного контроля от административного надзора является "критерий проверки целесообразности" формы реализации права подконтрольным субъектом. Связано это прежде всего с тем, что при "разграничении государственного контроля и административного надзора критерий проверки целесообразности действий не может быть использован ввиду отсутствия правовой возможности проверки эффективности или целесообразности тех или иных действий, не являющихся нарушением норм права (то есть не содержащих признаков правонарушения)" <10>. -------------------------------- <10> Ерицян А. В. Государственный контроль за соблюдением законодательства субъектами предпринимательской деятельности (теоретический аспект) // Государство и право. 2002. N 2.
Считаем, что деятельность органов, именуемая административным надзором на водном транспорте, обладает большинством признаков контроля. Административный надзор по своей сущности отличается от прокурорского надзора. Отметим основные отличия.
Практическая деятельность
Деятельность органов прокуратуры при проведении надзорных проверок регламентирована Законом N 2202-1. Из смысла ст. ст. 22, 27, 30 и 33 данного нормативного акта следует, что прокурор, реализуя свои полномочия, в случае обнаружения нарушений законности, обязан на них реагировать предусмотренными законом способами и принимать необходимые меры. В данном Законе определены документы, составляемые компетентными должностными лицами органов прокуратуры, являющиеся мерами реагирования на нарушения действующего законодательства, к которым относятся: протест прокурора (ст. 23), представление прокурора (ст. 24). В соответствии с п. 4 ст. 27 Закона N 2202-1 в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших. Указанные меры прокурорского реагирования применяются исключительно органами прокуратуры в целях восстановления законности на морском и внутреннем водном транспорте и не могут использоваться органами исполнительной власти. Кроме того, согласно ст. 25.1 Закона N 2202-1 в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона - специальный прокурорский акт. В соответствии с положениями ст. 28.4 КоАП РФ при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта РФ. Из смысла ст. 28.4 вытекает, что прокурор вправе возбудить дело об административном правонарушении не только в отношении любого юридического и физического лица, осуществляющего перевозочную деятельность на рассматриваемом нами транспорте, а также грузоотправителя, грузополучателя, пассажира, организации и ее работников, осуществляющих деятельность в морском (речном) порту и т. д., но и в отношении должностных лиц, осуществляющих управление, надзор и контроль на морском и внутреннем водном транспорте в случае совершения ими административного проступка. Рассматриваемые нами органы исполнительной власти применяют меры административного принуждения лишь в отношении физических и юридических лиц, осуществляющих деятельность в исследуемой части транспортного комплекса. Прокурорский надзор обладает признаком всеобщности, то есть предполагает комплексное его осуществление. Прокуроры вправе проводить проверку исполнения любого законодательства на объектах морского и речного транспорта (например, проверку исполнения законов об охране окружающей среды, технической, санитарной, пожарной безопасности, соблюдения трудовых прав членов экипажей судов и т. д.). Указанные выше контрольно-надзорные органы исполнительной власти обладают узкоспециализированными полномочиями применительно к морскому и речному транспорту. Например, сотрудники Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека не имеют права проверять законность начисления и уплаты налоговых и таможенных платежей морскими перевозчиками. Несмотря на отмеченные различия прокурорского и административного надзора на водном транспорте, деятельность указанных органов преследует общую цель - защиту прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законной деятельности субъектов предпринимательской деятельности, безопасность перевозок.
Название документа