Надзор за соблюдением законов при подготовке муниципальных образований, организаций ЖКХ и объектов жизнеобеспечения к прохождению отопительного периода
(Кучин А. А.)
("Законность", 2012, N 9)
Текст документа
НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ЗАКОНОВ ПРИ ПОДГОТОВКЕ
МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ, ОРГАНИЗАЦИЙ ЖКХ И ОБЪЕКТОВ
ЖИЗНЕОБЕСПЕЧЕНИЯ К ПРОХОЖДЕНИЮ ОТОПИТЕЛЬНОГО ПЕРИОДА
А. А. КУЧИН
Кучин Андрей Алексеевич, старший прокурор отдела по надзору за исполнением законов в сфере экономики и экологии управления по надзору за исполнением законов, соблюдением прав и свобод граждан прокуратуры Сахалинской области, юрист 2 класса.
В статье анализируются вопросы прокурорского надзора за соблюдением законов при подготовке к отопительному периоду, практика осуществления органами прокуратуры Сахалинской области надзора в этой сфере.
Ключевые слова: прокурор, жилищно-коммунальный комплекс, отопительный сезон.
Supervision over implementation of laws during preparation of municipal entities, housing and public utilities organizations and critical infrastructure facilities for heating season
A. A. Kuchin
The author of the article analyzes the issues of prosecutorial supervision over implementation of laws during preparation for heating season, the practice of supervision by the prosecutorial authorities of the Sakhalin region in this sphere.
Key words: public prosecutor, housing and public facility, heating season.
Надзор за соблюдением прав граждан в жилищно-коммунальной сфере, за соблюдением законов в период подготовки и прохождения осенне-зимнего сезона - одно из приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры. Его цель - обеспечение реализации гражданами гарантированных Конституцией РФ прав и законных интересов в этой сфере, недопущение прекращения оказания коммунальных услуг гражданам либо оказания таких услуг ненадлежащего качества, нарушения прав на благоприятную среду обитания.
Статистика выявляемых органами прокуратуры Сахалинской области нарушений указывает на их широкое распространение и необходимость продолжения надзора в этой сфере. Так, в межотопительный и осенне-зимний периоды 2011/2012 гг. органы прокуратуры области выявили около 1700 нарушений, в том числе более 60 незаконных правовых актов, в связи с чем принесли 63 протеста, внесли более 400 представлений, в суды направили 420 заявлений. По представлениям и постановлениям прокуроров более 200 лиц привлечено к дисциплинарной ответственности, около 250 - к административной, по материалам "общенадзорных проверок" возбуждено 15 уголовных дел.
Рассматриваемая сфера правоотношений широка и многоаспектна, требует от прокуроров глубоких познаний как в области жилищного законодательства, так и в области гражданского, бюджетного, градостроительного законодательства, а также законодательства, регламентирующего деятельность организаций коммунального и топливно-энергетического комплекса и иные смежные сферы правоотношений.
В целях повышения эффективности, оперативности и гибкости надзора прокурорам необходимо наладить должное взаимодействие со всеми заинтересованными органами, обеспечить оперативное поступление информации, характеризующей состояние законности в рассматриваемой сфере.
Основным направлением прокурорского надзора здесь является обеспечение надежности работы объектов жилищно-коммунальной инфраструктуры, исключение обстоятельств, которые в дальнейшем могут повлечь аварии и иные нарушения их работы.
Например, принятыми органами прокуратуры Сахалинской области в 2011 г. мерами прокурорского реагирования обеспечено оборудование всех котельных области резервными источниками энергоснабжения, что значительно снижает риск прекращения либо перебоев электроснабжения этих объектов. Основанием для принятия мер реагирования стали выявленные в ходе проведенных в межотопительный период 2011 г. прокурорских проверок нарушения требований Федерального закона от 21 июля 1997 г. "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", Правил технической эксплуатации тепловых энергоустановок (утв. Приказом Минэнерго от 24 марта 2003 г.), Правил устройства электроустановок (утв. Приказом Минэнерго от 8 июля 2002 г.).
Кроме того, постоянного внимания требуют вопросы соблюдения установленных требований и при эксплуатации резервных источников энергоснабжения. Распространены случаи эксплуатации таких источников без соответствующих разрешительных документов. Так, прокуратура Тымовского района, выявив в сентябре 2011 г. подобные факты, возбудила административные дела по ст. 9.11 КоАП в отношении эксплуатирующей организации и ответственного должностного лица. Одновременно в адрес руководителя предприятия внесла представление. В результате принятых мер выявленные нарушения устранены, виновные лица привлечены к административной ответственности.
Также в декабре 2011 г. по постановлению прокурора города Южно-Сахалинска, вынесенному в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, возбуждено уголовное дело по ч. 1 ст. 293 УК в отношении должностного лица местной администрации, в результате неисполнения своих обязанностей которым резервный источник, приобретенный за счет бюджетных средств, приведен в непригодное для эксплуатации состояние.
Аналогичные нарушения фиксируются и при эксплуатации объектов водоснабжения и водоотведения, выявление которых также требует принятия незамедлительных и комплексных мер прокурорского реагирования.
Наиболее значимым обстоятельством, влияющим на надежность работы жилищно-коммунальных объектов, является их техническое состояние. Статистика показывает, что большинство происходящих в отопительный период аварий тепловых сетей случалось именно в результате их ветхости и изношенности. В подготовительный период в рамках прокурорских проверок необходимо давать оценку своевременности и полноты действий собственников ветхих объектов коммунальной инфраструктуры, которыми, как правило, являются муниципальные образования, по замене этих объектов либо приведению в технически пригодное для эксплуатации по назначению состояние.
Так, в декабре 2011 г. Холмский городской прокурор на основе мониторинга износа коммунальных сетей теплоснабжения и имевшихся в связи с этим аварийных ситуаций обратился в суд с исковым заявлением о понуждении администрации МО "Холмский городской округ" организовать работы по ремонту ветхих сетей теплоснабжения, которое рассмотрено и удовлетворено.
Внимания прокуроров требуют также вопросы использования объектов коммунальной инфраструктуры, законности распоряжения такими объектами, в том числе путем передачи в пользование организациям ЖКХ, приватизации, включения в конкурсную массу обанкротившихся предприятий. Так, мерами прокурорского реагирования, принятыми прокуратурой города Южно-Сахалинска, было обеспечено исключение из конкурсной массы одного из предприятий-банкротов и возвращение в муниципальную собственность сетей водоснабжения и водоотведения. Основанием для принятия мер реагирования стало то, что право хозяйственного ведения предприятия в отношении этих объектов в установленном порядке не было зарегистрировано.
Давая оценку действиям органов местного самоуправления и жилищно-коммунальных организаций, необходимо руководствоваться требованиями отраслевого законодательства, устанавливающего порядок и сроки проведения мероприятий по подготовке объектов коммунального комплекса и жилфонда к отопительному периоду. Установив обстоятельства, в силу которых такие мероприятия могут быть не завершены в установленные сроки, мерами прокурорского реагирования надлежит добиваться понуждения ответственных лиц к их устранению.
В качестве положительного примера организации превентивного надзора в этой сфере необходимо отметить опыт прокуратуры города Южно-Сахалинска. Так, прокурор направил в суд исковое заявление о признании незаконным бездействия местной администрации и возложении обязанности завершить строительство объекта (котельной), ввести его в эксплуатацию и передать его на обслуживание эксплуатирующей организации до начала осенне-зимнего сезона. Заявленные прокурором требования были удовлетворены и исполнены.
Также Охинским городским прокурором внесено представление в адрес главы муниципального образования по факту несвоевременного заключения муниципальных контрактов на выполнение работ по капитальному ремонту наружных сетей водоснабжения и канализации, реконструкции очистной водопроводной станции водохранилища. В результате принятых мер прокурорского реагирования было обеспечено заключение и исполнение муниципальных контрактов.
Активно должна применяться такая мера правового реагирования, как предостережение, анализ практики применения которой показывает ее эффективность и необходимость применения в целях недопущения нарушения законов, ущемления прав граждан в жилищно-коммунальной сфере. Широкое распространение получила практика объявления главам местных администраций и руководителям предприятий ЖКХ предостережений о недопустимости нарушения законодательства, регламентирующего вопросы подготовки к осенне-зимнему периоду.
Решая вопрос об ответственности глав муниципальных образований за непринятие должных мер к своевременной и качественной подготовке к предстоящему отопительному периоду, в отдельных случаях, при наличии на то правовых оснований, прокуроры должны инициировать перед местными представительными органами и высшими должностными лицами субъектов РФ вопрос об их отрешении (удалении в отставку).
Так, в связи с неисполнением администрацией Северо-Курильского городского округа в установленный срок судебного решения, которым на нее была возложена обязанность выполнить в полном объеме мероприятия по подготовке муниципального образования к осенне-зимнему периоду 2011/2012 г., прокуратура Сахалинской области проинформировала губернатора области о необходимости рассмотрения вопроса об отрешении от должности мэра Северо-Курильского городского округа. Указом губернатора от 20 декабря 2011 г. мэр Северо-Курильского городского округа был отрешен от должности.
Подлежит проверке и наличие в организациях документации по эксплуатации объектов ЖКХ. Так, Южно-Сахалинский городской прокурор обратился в суд с требованием о понуждении теплоснабжающей организации составить технические паспорта на переданные по договору аренды сети до начала прохождения очередного отопительного сезона. Требования прокурора удовлетворены ответчиком добровольно.
Выявление факта эксплуатации предприятиями жилищно-коммунального комплекса взрывопожароопасных объектов без соответствующих лицензий также является основанием для принятия мер прокурорского реагирования. Такие факты не редки в надзорной практике органов прокуратуры Сахалинской области. При этом наравне с привлечением таких предприятий к административной ответственности, установленной ст. 14.1 КоАП, в каждом случае надлежит рассматривать вопрос об обращении прокурора в суд с требованием о возложении на такие организации обязанности принять меры к получению требуемых лицензий.
В рамках надзора за соблюдением законов при подготовке муниципальных образований, организаций ЖКХ и объектов жизнеобеспечения к прохождению отопительного периода прокуроры на постоянной основе должны проводить проверки соблюдения бюджетного законодательства и законодательства о закупках при размещении государственных и муниципальных заказов в ходе проведения мероприятий по подготовке к отопительному периоду.
Анализ проводимых проверок в этой сфере показывает, что такие нарушения распространены и требуют прокурорского вмешательства. Например, проведенной Холмской городской прокуратурой проверкой выявлен факт получения теплоснабжающей организацией средств бюджета в качестве субсидии на возмещение выпадающих доходов в размере около 1 млн. руб. в нарушение требований бюджетного законодательства, что выразилось в использовании при расчете суммы субсидии ненадлежащих исходных данных о нормативе потребления коммунальной услуги по отоплению, непредставлении организацией отчета о целевом использовании средств субсидии, отсутствии долевого софинансирования, что повлекло неправомерное предоставление субсидии в размере, не подтвержденном обосновывающими материалами. Изложенное стало основанием для внесения в адрес главы местной администрации и руководителя органа муниципального финансового контроля представлений, требования которых были удовлетворены.
При налаживании взаимодействия с контрольно-надзорными органами, органами государственной власти и правоохраны не могут быть обойдены вниманием прокуроров вопросы полноты реализации этими органами своих полномочий в рассматриваемой сфере. Практика прокурорского надзора показывает, что зачастую выявляемые названными органами нарушения длительное время не устраняются ввиду отсутствия действенного контроля с их стороны. В качестве примера необходимо указать, что прокуратурой Сахалинской области в сентябре 2011 г. была организована проверка реализации Сахалинским управлением Ростехнадзора своих полномочий в жилищно-коммунальной сфере, в ходе которой в действиях должностных лиц трех территориальных подразделений Управления прокуроры выявили факты неосуществления контроля за исполнением выданных предписаний, непринятия мер по привлечению виновных лиц к установленной административной ответственности. Реагируя на выявленные нарушения, в адрес руководителя Управления прокуроры внесли представления, которые рассмотрены и удовлетворены. Кроме того, в двух случаях прокуроры самостоятельно приняли меры к привлечению должностных лиц предприятий, не исполнивших требования предписаний, к административной ответственности.
Кроме того, в связи с выявленными фактами ненадлежащего исполнения должностными лицами Государственной жилищной инспекции области своих обязанностей прокуратура Сахалинской области в адрес губернатора области внесла представление, которое рассмотрено и удовлетворено. К руководителю Инспекции применено дисциплинарное взыскание в виде предупреждения о неполном должностном соответствии, после чего это лицо было уволено. Одновременно, в связи с наделением инспекции федеральным законодателем дополнительными полномочиями, с целью повышения эффективности ее работы прокурор области поставил перед губернатором вопрос о расширении штатов инспекции, в результате чего принято решение об увеличении с 1 января 2012 г. штатной численности инспекции на 4 единицы.
Также одним из приоритетных направлений прокурорского надзора в межотопительный период должно стать обеспечение мерами прокурорского реагирования достаточного запаса топлива для работы объектов ЖКХ и бесперебойной подачи энергоресурсов.
В целом в межотопительный период 2011 г. во всех муниципальных образованиях области было своевременно обеспечено заключение контрактов и договоров на поставку топлива. По состоянию на конец июля 2011 г. не был заключен договор на поставку топлива одним предприятием, в связи с чем по этому факту Поронайский городской прокурор в адрес главы местной администрации внес представление. Принятие мер реагирования обеспечило своевременное заключение договора.
Вместе с тем вопрос наличия необходимого запаса топлива на объектах ЖКХ актуален и при непосредственном прохождении отопительного периода, в связи с чем он ни в коем случае не может быть снят с контроля прокуроров. Например, в феврале текущего года Холмский городской прокурор обратился в суд с тремя заявлениями к администрациям муниципального образования и поселений, теплоснабжающим организациям с требованием о возложении на них обязанности обеспечить 10-суточный запас топлива в котельных. Кроме того, в связи с выявленными фактами отсутствия нормативного запаса топлива по постановлениям прокурора 6 лиц были привлечены к административной ответственности, предусмотренной ст. 9.11 КоАП. В результате принятых мер остановка работы котельных в связи с отсутствием топлива не допущена.
В целях недопущения прекращения энергоснабжения объектов жизнеобеспечения населения, в том числе в отопительный период, в связи с наличием задолженности за потребленную электроэнергию прокурорской проверке также подлежит наличие актов согласования аварийной брони и технологической брони, ниже уровня которых не может быть ограничен режим подачи электроэнергии, достаточный для работы названных объектов. Обязательность согласования таких актов установлена Правилами функционирования розничных рынков электрической энергии, Правилами разработки и применения графиков аварийного ограничения режима потребления электрической энергии и использования противоаварийной автоматики.
Заслуживают внимания прокуроров и вопросы расходования организациями жилищно-коммунального комплекса средств населения за оказываемые этими организациями услуги. В ходе проводимых органами прокуратуры Сахалинской области проверок выявляются факты незаконного использования таких средств должностными лицами предприятий ЖКХ.
Например, проведенной в апреле текущего года прокуратурой Анивского района проверкой установлены факты растраты управляющей организацией поступивших от населения денежных средств в размере более 450 тыс. руб. В связи с этим в орган предварительного расследования в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК направлен материал "общенадзорной" проверки, по которому в дальнейшем было возбуждено уголовное дело.
Или другой пример, заслуживающий внимания. Проведенной в текущем году прокуратурой Ногликского района проверкой выявлен факт незаконного установления и получения директором муниципального унитарного предприятия денежных премий в размере около 250 тыс. руб., что стало основанием для возбуждения в отношении этого лица уголовного дела по материалам проверки прокуратуры района.
Также прокуратурой города Южно-Сахалинска проведена проверка по факту отключения находящихся в управлении одной из организаций домов от электроэнергии. Проверкой установлено, что отключение произведено энергоснабжающей организацией на основании имеющейся задолженности за потребленный энергоресурс. За период управления многоквартирными домами организацией получены от граждан в виде платы за электроснабжение денежные средства в размере около 300 тыс. руб., из которых только 3,5 тыс. руб. были перечислены энергоснабжающей организации за поставленные энергоресурсы. На основании изложенного прокуратурой города Южно-Сахалинска в действиях руководителя организации установлены признаки состава преступления, предусмотренного ч. 3 ст. 160 УК, в связи с чем в апреле 2012 г. прокурор города вынес постановление о направлении материалов проверки в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК, по которым возбуждено уголовное дело.
Неправомерное, а порой и преступное использование названных средств неизбежно влечет невозможность реализации в полном объеме организациями ЖКХ ремонтных программ по подготовке и работе в осенне-зимний период. Более того, в дальнейшем, уходя с рынка жилищно-коммунальных услуг и оставляя перед энергоснабжающими организациями долги, такие предприятия ставят под угрозу права и законные интересы граждан на обеспечение их коммунальными ресурсами.
В завершение хочется повторно обратить внимание на ту значимость и приоритет, который представляет собой прокурорский надзор за исполнением законов в сфере ЖКХ. От активности и принципиальности занятой прокурором позиции в значительной степени зависит исполнение поднадзорными органами и лицами установленных в рассматриваемой сфере правоотношений требований. Принятие должных мер организационного характера, действенное взаимодействие с органами исполнительной власти и контролирующими органами позволят обеспечить прохождение отопительного сезона без заметных срывов и в значительной степени повысить влияние прокуроров на состояние законности в этой сфере.
Название документа