Государственное регулирование промышленности в антисоветских государственных образованиях "белой" России в годы гражданской войны
(Медведев В. Г.) ("История государства и права", 2012, N 19) Текст документаГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОМЫШЛЕННОСТИ В АНТИСОВЕТСКИХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ "БЕЛОЙ" РОССИИ В ГОДЫ ГРАЖДАНСКОЙ ВОЙНЫ <*>
В. Г. МЕДВЕДЕВ
Медведев Валентин Григорьевич, профессор кафедры истории государства и права Института права Тольяттинского государственного университета, доктор юридических наук, кандидат исторических наук.
Статья посвящена анализу государственного регулирования промышленности в антисоветских государственных образованиях "белой" России. Автор стремится выявить причины слабой эффективности принимавшихся белыми правительствами законов, что приводило к несостоятельности производственной сферы управления и явилось одним из факторов крушения белого движения.
Ключевые слова: законодательство, правительство, антисоветские государственные образования, промышленность, промышленные объекты.
Article is devoted the analysis of state regulation of the industry in anti-Soviet state formations of "white" Russia. The author aspires to establish the reasons of weak efficiency of laws accepted by the white governments that led to an inconsistency of industrial sphere of management and was one of factors of wreck of white movement.
Key words: the legislation, the government, anti-soviet state formations, the industry, industrial targets.
Огромную роль в становлении и развитии экономической основы антисоветских государственных образований "белой" России играла промышленность, от нормального функционирования которой в значительной степени зависели победа или поражение всего белого движения. В связи с этим государственное регулирование данной сферы общественных отношений антибольшевистские правительства рассматривали в качестве одной из своих приоритетных задач. Решение этой проблемы им виделось на пути принятия адекватного законодательства и соответствующего администрирования в сфере промышленного производства, поддержание и развитие которого было необходимо для обеспечения нужд фронта и населения. Данную задачу невозможно было решить без взаимоприемлемого урегулирования отношений главных субъектов экономического оборота - владельцев заводов, фабрик, рудников и т. д. и рабочих. В промышленности антибольшевистским правительствам от мировой войны и революционных потрясений досталось тяжелое наследство. Производительность труда к лету 1918 г. по сравнению с началом 1917 г. упала вдвое, большая часть администрации и технического персонала, не пожелав сотрудничать с советской властью, либо добровольно покинула многие предприятия, либо была уволена. Часть инженерно-технических работников была репрессирована. Из-за систематических не только военных, но и производственных мобилизаций, проводившихся в ходе мировой войны для комплектования военных предприятий центра страны, резко сократилась численность рабочего класса на заводах и фабриках окраин бывшей Российской империи, где собственно и формировалось белое движение, и возникали антисоветские государственные образования. Оборотного капитала предприятий практически во всех отраслях промышленности и транспорта как такового в 1918 г. уже не осталось, либо он находился в руках фабрично-заводских комитетов, которые использовали его в основном на выдачу заработной платы рабочим. В целом промышленность оказалась нерентабельной и не могла существовать без государственных дотаций. Это касалось как национализированных, так и многих оставшихся в частной собственности предприятий <1>. -------------------------------- <1> Гражданская война на Южном Урале: Сб. док. Челябинск, 1962. С. 187; Алексеев В., Комаров А. Октябрь и гражданская война в ЦЧО: документы и материалы. Воронеж, 1931. Т. 1. С. 49 - 50.
Приоритетными направлениями законодательной и административной деятельности правительств всех антисоветских государственных образований в хозяйственной сфере являлись восстановление в соответствии с провозглашенными принципами "незыблемости частной собственности" прав законных владельцев предприятий и увеличение объемов промышленного производства для удовлетворения нужд населения и армии. Выполнение данных задач было возложено на такие структуры, как министерства (на юге - управление) торговли и промышленности, министерства (управления) снабжения, а на востоке страны дополнительно еще и на министерство труда. Министерства торговли и промышленности призваны были осуществлять непосредственное управление предприятиями, перешедшими в ведение правительств антисоветских государственных образований, и обеспечивать восстановление и развитие промышленности в целом, независимо от формы собственности тех или иных предприятий. В функции министерств снабжения входило распределение государственных заказов между предприятиями и их авансирование. В результате собственные интересы этих двух правительственных структур заставляли их не столько дополнять друг друга, сколько противостоять одна другой, что негативно сказывалось на процессе восстановления и развития экономики "белой" России. Возвращение предприятий бывшим владельцам на территориях антисоветских государственных образований началось сразу после свержения советской власти. На юге России денационализация промышленности и восстановление бывших собственников в своих правах проводились на основе "Политической программы генерала Л. Г. Корнилова", которая выступала в качестве декларации основных принципов белого движения. Непосредственное регулирование этого процесса на местах осуществлялось в соответствии с нормативно-правовыми актами (приказами) губернаторов. Юридически несовершенные, данные нормативные документы вызывали много вопросов у предпринимателей, потому что в них ничего не говорилось о конкретном порядке проведения денационализации крупных, средних и мелких предприятий, о разрешении могущих возникнуть споров, о возможной компенсации той или иной стороне и т. д. Так, например, Приказ курского губернатора от 8 июля 1919 г. просто обязывал всех лиц, захвативших чужое имущество или получивших его по распоряжению советских властей, в трехдневный срок возвратить его бывшим владельцам. Аналогичный Приказ был издан 26 июня 1919 г. и воронежским губернатором <2>. -------------------------------- <2> Алексеев В., Комаров А. Указ. соч. С. 183 - 184.
На востоке страны законодатель более основательно подходил к решению данной проблемы. Конкретные способы проведения денационализации определялись "Правилами возвращения собственникам мелких и средних предприятий", утвержденными 28 июня 1918 г. первым правительством "белой" Сибири - Западно-Сибирским комиссариатом. Данным нормативным актом процесс денационализации ставился под контроль местной администрации и общественности. "Правила" обязывали местную администрацию создавать для восстановления правомочий собственников "комиссии по возвращению предприятий и имуществ, захваченных в период так называемой советской власти". В состав комиссии должны были входить представители городского и земского самоуправления, профсоюзов, торгово-промышленных кругов, домовладельцев и судебного ведомства <3>. -------------------------------- <3> Собрание постановлений и распоряжений Западно-Сибирского комиссариата (СПР ЗСК). 1918. N 22. Ст. 22.
Денационализация крупных металлургических и угольных предприятий и возвращение их владельцам происходили под руководством министерства торговли и промышленности по Правилам возвращения владельцам горных предприятий, захваченных (национализированных) в период советской власти. Данный нормативный акт был утвержден уже вторым правительством "белой" Сибири - Временным Сибирским правительством 4 июля 1918 г. <4>. -------------------------------- <4> Собрание узаконений и распоряжений Врем. Сиб. правительства (СУР ВСП). 1918. N 4. Ст. 39.
Согласно Правилам для восстановления прав собственников на местах создавались должности "уполномоченных" министерства промышленности и торговли, в обязанности которых входило формирование специальных комиссий по денационализации и проведению всесторонней ревизии заводов и фабрик. По результатам ревизии комиссии должны были представить в министерство промышленности и торговли рекомендации о возвращении того или иного предприятия владельцу или оставлении его (в случае отсутствия или отказа владельца, а также особой важности объекта для нужд фронта и снабжения товарами населения) во временном ведении и оперативном управлении министерства. Комиссии должны были также предоставить информацию о прибылях или убытках, понесенных предприятием за время нахождения его в собственности Советского государства после национализации или, если предприятие не было национализировано, - в период управления им рабочими фабрично-заводскими комитетами. Если за данный период предприятие не понесло убытков, правительство ограничивалось простой передачей законному владельцу права собственности. Если же оно было национализировано советской властью и понесло определенные убытки, то правительство должно было либо возместить владельцу убытки, либо, наоборот, в случае наличия прибыли взыскать с него денежные излишки. При этом владелец мог вступить во владение своим предприятием только после того, как расплатится с государством за выданные ранее (включая и советской властью) кредиты. Однако, как свидетельствуют очевидцы событий, реализация принятых законов оставляла желать много лучшего. При бездеятельности надзорных инстанций, в том числе и прокуратуры, реальное возвращение заводов, фабрик и другой собственности владельцам, как правило, опережало выработку механизмов законодательного регулирования этого процесса. Денационализация в большинстве своем осуществлялась явочным порядком при поддержке военных властей. По публикациям в прессе можно судить о том, что к осени 1918 г. в Сибири большая часть национализированных или захваченных рабочими в период советской власти промышленных предприятий вновь оказалась в руках бывших собственников <5>. -------------------------------- <5> История Сибири. Л., 1968. Т. 4. С. 74 - 76.
Влияние правительства на деятельность промышленных предприятий во всех антисоветских государственных образованиях осуществлялось в основном правовыми методами и прослеживалось в сфере законодательного регулирования финансирования, выдачи государственных заказов, организации снабжения сырьем и сбыта продукции. Это касалось в первую очередь наиболее важных промышленных объектов - металлургических, угольных, рудных, ремонтных, оружейных, транспортных, портовых. Правительства "белой" России, как правило, либо оставляли их в своем непосредственном временном оперативном управлении, либо ставили деятельность данных предприятий под свой жесткий административный контроль, вызванный стратегической необходимостью военного времени. Такие предприятия постоянно пользовались правительственными дотациями. Остальные объекты либо были закрыты, либо возвращены владельцам, которым не оказывалось никакой финансовой помощи. Государственные дотации были незначительными. Несмотря на то что, по подсчетам исследователей, они превышали финансирование при советской власти в 1,5 - 2 раза, наиболее важные отрасли промышленности - топливная, металлургическая, рудная - находились в бедственном положении. Причинами тому послужили хроническая нехватка денежных средств в казне и четырехкратное падение курса рубля, в результате чего уровень финансирования, например, уральской промышленности снизился примерно в два раза, а добыча руды на юге России с 14461653 пудов сократилась до 111640 пудов <6>. -------------------------------- <6> Дмитриев Н. И. Крупная промышленность Урала в условиях белогвардейской оккупации (1918 - 1919 гг.) // Строительство социализма на Урале: история, историография. Свердловск, 1989. С. 24; Энциклопедический словарь ЦЧО. Воронеж, 1934. Т. 1. С. 553 - 555.
В связи с плачевным состоянием промышленных предприятий южнорусского государственного образования Главноначальствующий Киевской области генерал А. Драгомиров, ознакомившись с состоянием промышленности на Украине, осенью 1919 г. в своем докладе Главкому ВСЮР генералу А. Деникину вынужден был констатировать, что "из-за отсутствия денег... все военные заводы, предприятия сокращают производство", и "самые неотложные работы по заготовке топлива для железных дорог прекращены" <7>. -------------------------------- <7> Алексеев В., Комаров А. Указ. соч. С. 185.
Другой причиной падения промышленного производства явилось то, что в своих узаконениях белые правительства подтвердили установленный еще Временным правительством и не менявшийся с 1917 г. порядок производства и потребления продукции тяжелой промышленности. Эта продукция, особенно каменный уголь, подлежали не продаже, а распределению через комитеты по топливу, вооружению, транспорту и т. д. по заранее установленным по долгосрочным договорам ценам. При этом допускалась лишь небольшая норма прибыли <8>. -------------------------------- <8> Доклад Министра финансов И. А. Михайлова // Правительственный вестник. Омск, 1919. 8 марта; ГАРФ. Ф. 446. Оп. 2. Д. 116. Л. 36.
К концу 1918 г. инфляция привела к тому, что цена на уголь и многие другие виды промышленного производства стала убыточной, однако это было выгодно антисоветским правительствам, т. к. основными потребителями, например, угля являлись казенные предприятия и железные дороги. Таким образом, регламентированные законом твердые и заранее в условиях инфляции убыточные цены на продукцию тяжелой промышленности, ее принудительное распределение через закупочные комитеты и недостаточное финансирование приводили к остановке предприятий и развалу экономики. Это самым негативным образом сказывалось на жизнедеятельности целых регионов "белой" России. Немаловажным фактором неэффективности государственного регулирования промышленности, по мнению специалистов, явилась ошибочная инвестиционная политика. Нормативные источники свидетельствуют о том, что белые правительства стремились профинансировать главным образом модернизацию производства, ремонт и оборудование различных объектов, что само по себе было неплохо. Например, согласно соответствующим постановлениям омского правительства, деньги отпускались в той же угольной промышленности Урала и Сибири сугубо целевыми ссудами. Так, металлургическому и каменноугольному обществу Михельсона ссуда выдавалась на обслуживание новых и очистку старых шахт и постройку железнодорожных подъездных путей к ним. Специальный контрольный орган - Особое совещание по финансированию - строго следило через своих уполномоченных на местах за целевым использованием средств и их возвращением государству топливом <9>. -------------------------------- <9> Правительственный вестник. Омск, 1919. 15, 26 июля; 21 августа; 6 сентября.
Однако главная причина падения производства (до 50%) заключалась не столько в изношенности производственных мощностей, сколько в сокращении количества рабочих мест (от 15 до 50%) и снижении производительности труда. Например, в Центрально-Черноземной области количество рабочих с 1310 тыс. человек в 1914 г. сократилась до 200 тыс. в 1918 г. <10>. -------------------------------- <10> Энциклопедический словарь ЦЧО. Т. 1. С. 554.
По мнению исследователей, в условиях гражданской войны не в модернизацию производства, а именно в эти сферы в первую очередь необходимо было вкладывать государственные средства, поскольку отток рабочей силы объяснялся понижением реальной заработной платы и отсутствием должного бытового обеспечения. Временно остановить падение производительности труда можно было путем снабжения шахтеров, например, "мелким и недорогим инвентарем" (обувью, рабочей одеждой, фонарями и т. д.), что, по словам современников, влияло на производительность труда в большей степени, чем "общее ветхое состояние шахт" <11>. -------------------------------- <11> Шлаин Б. И. Западносибирский угольно-промышленный район в 1914 - 1919 гг. // ВСНХ. Горное дело. М., 1920. Т. 1. С. 30; Медведев П. Каменно-угольная промышленность // Экономика Дальнего Востока. М., 1985. С. 225.
Кроме того, немалую роль в неспособности белых правительств наладить необходимую работу промышленного производства играла бюрократическая волокита, царившая во всех управленческих структурах государственного аппарата. Так, например, между принятием решения компетентного органа о выделении кредитов какому-либо промышленному объекту и реальным поступлением денег на предприятие проходили долгие месяцы, в течение которых инфляция снижала их стоимость не менее чем в два раза. Например, 30 января 1919 г. омский Совет Министров вынес Постановление о выделении уральским платиновым предприятиям 18 млн. рублей. Реально выделенная ссуда была ими получена только в мае 1919 г., и то в размере лишь 3 млн. 13 тыс. руб. Остальные деньги до предприятия так и не дошли <12>. -------------------------------- <12> Правительственный вестник. Омск, 1919. 19 февраля; 16 мая.
В условиях тотального правового нигилизма, коррупции и связанного с этим повсеместного неисполнения или ненадлежащего исполнения законов предотвратить развал тяжелой промышленности было невозможно несмотря на то, что формально законодательство было направлено именно на восстановление работы крупных предприятий и что это правительствами всех антисоветских государственных образований было провозглашено приоритетным направлением их экономической политики. Кроме того, свои условия диктовала и военная обстановка, в результате чего весь железнодорожный и водный транспорт фактически оказался в руках военных властей, которые под предлогом тяжелой ситуации на фронте зачастую вводили всевозможные запреты на коммерческую перевозку промышленной продукции. В результате этого своевременная доставка сырья предприятиям срывалась, и они вынуждены были простаивать. Таким образом, белым правительствам не удалось экономическими и правовыми методами наладить эффективное государственное регулирование тяжелой промышленности. В этих условиях в тесное сотрудничество с государственной властью оказались втянуты предприятия средней и мелкой промышленности, которые в меньшей степени подверглись национализации и рабочему контролю, поэтому быстро восстановили свою работу. Мобильно реагируя на запросы рынка, они скоро превратились в основных поставщиков обмундирования и снаряжения для армии и составили 70 - 80% промышленного потенциала государственных образований "белой" России <13>. В отличие от тяжелой промышленности, мелкая и средняя промышленность, не получая государственных ссуд, выполняла основную долю госзаказов, которые, в свою очередь, превратились в решающий фактор ее функционирования. -------------------------------- <13> Рынков В. М. Экономическая политика контрреволюционных правительств Сибири: вторая половина 1918 - 1919 г.: Дис. ... канд. ист. наук. Новосибирск, 1998. С. 109.
Столь необходимое в военное время вмешательство государства в экономику в значительной степени сдерживалось противодействием буржуазии, преследовавшей в промышленном производстве свои частные интересы. Главную роль в этом процессе играли военно-промышленные комитеты (ВПК). Пользуясь слабостью белых правительств и недостаточной развитостью законодательства, его пробельностью и противоречивостью, они стремились присвоить себе не только административно-управленческие функции, подменяя тем самым компетентные государственные органы, в первую очередь министерства (управления) снабжения в деле распределении госзаказов, но и саму государственную собственность. Так, например, омским ВПК было присвоено казенное имущество, ранее принадлежавшее созданному в этом регионе при советской власти совнархозу, а затем перешедшее в собственность сибирского антисоветского государственного образования. По мнению исследователей и современников, ВПК "становились своеобразными синекурами, где предприниматели могли не только обезопасить свой бизнес от ревизий и торговых регламентаций, но и нажиться на выполнении военных заказов". Заказы размещались по предприятиям коррумпированными чиновниками министерства снабжения практически бесконтрольно, как правило, только по высоким ценам и при условии льготного обеспечения изготовителя сырьем. Это отчасти объясняет, почему миллионные вложения в авансирование государственных заказов давали ничтожную отдачу <14>. -------------------------------- <14> Там же.
Об этом хорошо пишет в своем дневнике бывший председатель омского правительства П. Вологодский. Он сетует на то, что политика министерства снабжения по распределению госзаказов заключалась в том, чтобы организовать производство необходимых предметов в основном только по предприятиям ВПК, хотя заказы на предметы армейского снаряжения выгоднее было размещать на кооперативных предприятиях: цены у них были на 10 - 30% ниже. Это происходило потому, что государственный аппарат "белой" Сибири (как и в других государственных образованиях) был весь пронизан коррупцией. К лету 1919 г. ставленники ВПК заняли в нем все посты, которые позволяли курировать промышленность. Возникла олигархия промышленников и чиновников ведомств снабжения, торговли и промышленности, основной деятельностью которой стало незаконное извлечение прибылей при распределении государственного финансирования промышленности <15>. -------------------------------- <15> Вологодский П. В. Дневник // Россия антибольшевистская. М., 1995. С. 175 - 176.
Таким образом, при возникновении антисоветских государственных образований первоначальной целью государственного регулирования в экономической сфере являлось восстановление существовавших до советской власти производственных отношений и уровня производительности труда, на что должно было быть направлено законодательство "белой" России. Однако объективные факторы - гражданская война, огромный размах "белых" территорий, нарушение межрегиональных экономических, финансовых и транспортных связей, более низкий, чем в центре страны, экономический потенциал и повышенная социальная напряженность в обществе заставили антисоветские правительства значительно скорректировать намеченный в их программах курс на либерализацию экономики. Законодатель вынужден был отказаться от изначально планировавшегося максимального невмешательства государства в промышленное производство. Следствием этого явился тот факт, что, несмотря на юридическое закрепление свободы частной собственности и предпринимательской деятельности, белые правительства в своих нормативно-правовых документах значительно ограничивали правомочия собственников предприятий. В результате этих ограничений денационализация промышленных объектов оказалась лишь формальной передачей собственнических прав прежним владельцам. Фактическое же управление промышленными предприятиями государство сохранило за собой. В результате этого большинство крупных частных промышленных объектов "белой" России оказалась под контролем государственных органов, что выражалось в финансировании эксплуатационных расходов и в административной регламентации их работы. Однако ввиду хронической нехватки денежных средств в казне и галопировавшей инфляции государственные дотации оказались недостаточными, что наряду с коррумпированностью государственного аппарата привело к полному развалу промышленности, крушению экономики "белой" России и явилось одним из важнейших факторов поражения белого движения в целом.
Название документа