Курить или не курить - не в этом вопрос!

(Стрельников В.)

("ЭЖ-Юрист", 2013, N 10)

Текст документа

КУРИТЬ ИЛИ НЕ КУРИТЬ - НЕ В ЭТОМ ВОПРОС!

В. СТРЕЛЬНИКОВ

Владилен Стрельников, кандидат юридических наук, г. Саратов.

Отсутствие закрепленного в Законе четкого порядка финансового обеспечения станет причиной следующей основной проблемы. Если читать его нормы внимательно, то налицо идея создать еще один "самоокупаемый законодательный проект", который, по мнению отдельных государственных чиновников, способен даже принести стране прибыль.

В N 8 за 2013 год О. Пшеницын в статье "Табачок с Россией врозь" рассказал, как изменится ситуация для курильщиков и окружающих их граждан. А сейчас мы предлагаем разобраться, в чем же значимость Федерального закона N 15-ФЗ "Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака" и будет ли он работать.

Основные положения и принципы

Федеральный закон от 23.02.2013 N 15-ФЗ "Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака" (далее - Закон) вовлекает в круг регулирования всех жителей нашей страны, формально разделяя их на курящих и некурящих. Кроме этого, в нем отражены все без исключения органы власти, предприятия и организации всех форм собственности, а также индивидуальные предприниматели, а точнее их обязательное участие в мероприятиях по защите от негативного воздействия табачного дыма. Разработчики этого нормативного акта, на наш взгляд, продемонстрировали весьма высокий уровень владения юридической техникой.

В статье 2 Закона разъяснены важнейшие понятия, с помощью которых возможна исчерпывающая юридическая фиксация факта курения табака. К ним относятся следующие:

- курение табака - использование табачных изделий в целях вдыхания дыма, возникающего от их тления;

- окружающий табачный дым - табачный дым, содержащийся в атмосферном воздухе места, в котором осуществляется или осуществлялось ранее курение табака, в том числе табачный дым, выдыхаемый лицом, осуществляющим курение табака;

- последствия потребления табака - причинение вреда жизни или здоровью человека, вреда среде его обитания вследствие потребления табака и воздействия окружающего табачного дыма, а также связанные с этим медицинские, демографические, социально-экономические последствия;

- потребление табака - курение табака, сосание, жевание, нюханье табачных изделий.

Также отметим фундаментальную проработку принципов охраны здоровья граждан от воздействия табачного дыма, обозначенную в ст. 4 Закона. Согласно Конституции РФ каждый имеет право на охрану здоровья (ч. 1 ст. 41), а также на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии (ст. 42).

Вместе с тем в ч. 1 ст. 34 Конституции гарантируется свобода предпринимательской деятельности. Данные положения Основного Закона в антитабачном Законе получили не имеющую аналогов в российской правовой системе интерпретацию - в п. 5 ст. 4 Закона гарантирован приоритет охраны здоровья граждан перед интересами табачных организаций.

Важно отметить, что в числе указанных принципов обозначена необходимость взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и юридических лиц, не связанных с табачными организациями, по вопросам защиты от табачного дыма (п. 7 ст. 4 Закона).

Весомым новшеством является закрепление открытости и независимости оценки эффективности реализации мероприятий, направленных на предотвращение воздействия окружающего табачного дыма и сокращение потребления табака (п. 8 ст. 4 Закона), а также принцип обязательности возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью, имуществу гражданина, в том числе имуществу индивидуального предпринимателя, или юридического лица вследствие нарушения законодательства в сфере охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака (п. 10 ст. 4 Закона).

Не все сразу

Законодатель осознает необходимость постепенного введения всех норм Закона и в целях подготовки общества к жизни без табака вводит 4 этапа:

1) основная часть Закона вводится в действие с 1 июня 2013 года;

2) статья 13 Закона, определяющая ценовые и налоговые меры, направленные на сокращение спроса на табачные изделия, начинает действовать с 1 января 2014 года;

3) запрет курения табака в поездах дальнего следования, на судах, находящихся в дальнем плавании, при оказании услуг по перевозкам пассажиров; в помещениях, предназначенных для предоставления жилищных услуг, гостиничных услуг, услуг по временному размещению и (или) обеспечению временного проживания; в помещениях, предназначенных для предоставления бытовых услуг, услуг торговли, общественного питания, помещениях рынков, в нестационарных торговых объектах; на пассажирских платформах, используемых исключительно для посадки в поезда, высадки из поездов пассажиров при их перевозках в пригородном сообщении вступает в силу с 1 июня 2014 года.

С этого момента начинает действовать запрет следующего содержания: при демонстрации аудиовизуальных произведений, включая теле - и видеофильмы, теле-, видео - и кинохроникальных программ, в которых осуществляется демонстрация табачных изделий и процесса потребления табака, вещатель или организатор демонстрации должен обеспечить трансляцию социальной рекламы о вреде потребления табака непосредственно перед началом или во время демонстрации такого произведения, такой программы. С указанного времени будет применен ряд ограничений при торговле табачной продукцией и табачными изделиями;

4) с 1 января 2017 года вводятся в действие такие формы предотвращения незаконной торговли табачной продукцией и табачными изделиями, как обеспечение учета производства табачных изделий, перемещения через таможенную границу Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС или через Государственную границу Российской Федерации с государствами - членами Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС табачной продукции и табачных изделий, осуществления оптовой и розничной торговли табачной продукцией и табачными изделиями, а также отслеживание оборота производственного оборудования, движения и распределения табачной продукции и табачных изделий.

Обратите внимание, что после введения в действие Закона действующий ныне Федеральный закон от 10.07.2001 N 87-ФЗ "Об ограничении курения табака" утрачивает свое действие (ст. 24 Закона).

Нет предела совершенству

Наряду с достоинствами антитабачного Закона в нем имеется ряд недостатков, которые, на наш взгляд, будут являться существенным тормозом к противодействию курению табака.

Согласно п. 4 ч. 1 ст. 12 Закона запрещено курение в местах на открытом воздухе на расстоянии менее чем 15 м от входов в помещения железнодорожных вокзалов, автовокзалов, аэропортов, морских портов, речных портов, станций метрополитенов, а также на станциях метрополитенов, в помещениях железнодорожных вокзалов, автовокзалов, аэропортов, морских портов, речных портов.

Возникает вопрос: как должен курильщик определить расстояние от входа, чтобы курить в безопасной зоне? Носить 15-метровую рулетку и самостоятельно производить замер? Статьи 6 - 10 Закона не содержат указаний на мероприятия, которые должны осуществлять органы государственной власти и местного самоуправления, а также собственники предприятий и организаций применительно к установлению зоны для курения на открытом воздухе.

Возможно, они должны обозначить такие зоны на асфальте с помощью бросающихся в глаза линий с надписью: "Здесь курить запрещено!". Но, как известно, в холодное время года большая часть Российской Федерации покрывается снегом, который скроет эти линии и надпись. Значит, необходимо будет постоянно очищать указанные обозначения. Но на кого эта обязанность будет возложена и кто должен будет финансировать эти мероприятия, из норм Закона не ясно. Также можно ставить столбики с соответствующими указателями и предупреждениями, но они будут мешать пешеходам. При этом может возникнуть ситуация, когда 15-метровая зона закончится на автомобильной дороге.

Однако Правила дорожного движения Российской Федерации не предусматривают нанесения на проезжую часть иных, не отраженных в приложении 2 обозначений, тем более установку каких-либо конструкций. Таким образом, если точно следовать букве закона, то вероятна весьма неоднозначная ситуация с исполнением этой нормы.

Как правило, входы на транспортные объекты - вокзалы, станции метро и прочие, указанные в п. 4 ч. 1 ст. 12 Закона, - это многолюдные места. Даже если курильщики будут соблюдать подобный запрет, то проходящие мимо них потоки людей, среди которых есть некурящие, неизбежно вдохнут табачный дым, исходящий от лиц с сигаретами. Как же тогда замысел законодателя по ограждению от вредного воздействия табака будет воплощен в жизнь?

Бремя расходов

Закон содержит многочисленные организационные средства его реализации. В нем подробно описываются конкретные действия органов власти, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые они обязаны осуществлять в рамках широкомасштабной антитабачной кампании. Однако ни слова не говорится о том, на какие средства будет организовано его исполнение. Финансовая основа, которая важна для успеха воплощения в жизнь любого государственного начинания, в Законе полностью отсутствует. Финансовый механизм антитабачного Закона в принципе понятен.

По аналогии исполнения Федеральных законов от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне", от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" можно предположить, что основная нагрузка ляжет на федеральный бюджет, из которого в рамках проводимых федеральных программ будут выделяться необходимые дотации регионам и местным органам власти. Негосударственные предприятия и организации, индивидуальные предприниматели должны будут самостоятельно и за счет собственных средств бороться с курением.

"Побочные эффекты" нам также хорошо известны: коррупция при реализации антитабачных мероприятий, неправильное истолкование и применение Закона муниципальными образованиями, совершенствование маркетинговой стратегии табачных компаний по продвижению табачной продукции, предполагающее законное вовлечение новых курильщиков, прогнозируемое необоснованное в отдельных случаях давление на продавцов сигарет и иные негативные моменты.

Отсутствие закрепленного в Законе четкого порядка финансового обеспечения станет причиной следующей основной проблемы. Если читать его нормы внимательно, то налицо идея создать еще один "самоокупаемый законодательный проект", который, по мнению отдельных государственных чиновников, способен даже принести стране прибыль. Его суть заключается в поэтапном повышении акцизов на табачную продукцию. После полного введения в действие анализируемого нормативного акта стоимость одной пачки сигарет будет составлять около 5 евро в рублевом эквиваленте. Акцизные сборы будут перечисляться в федеральный бюджет, а часть из них будет направлена на реализацию программ по борьбе с курением. Таким образом, курильщики, покупая сигареты, будут оплачивать защиту иных граждан от табачного дыма, а также пополнять федеральный бюджет.

На первый взгляд подобный механизм выглядит логично и справедливо. Но ни для кого не является секретом, что уровень жизни в России невысок и в невыгодную сторону отличается от западных стран и США. Последствия законодательного введения такого механизма также очевидны: появление на рынке дешевой некачественной и еще более вредной для здоровья табачной продукции, от потребления которой возрастут заболеваемость и смертность населения с низкими доходами, которое не избавилось от этой вредной табачной зависимости.

Как мы уже отмечали, скорее всего, коммерческие структуры должны будут самостоятельно организовывать исполнение антитабачного Закона за счет собственной прибыли от основной деятельности. Однако, к сожалению, малый и средний бизнес в настоящее время переживает не лучшие времена. Чем же обернется исполнение Закона для предприятий и организаций?

Но вопрос нужно ставить иначе: как отразится борьба с курением на работниках этих предприятий и организаций? Ответ на него очевиден: возможная дискриминация курильщиков по отношению к некурящим, наложение на них незаконных штрафных санкций, необоснованное привлечение к дисциплинарной ответственности, "добровольно-принудительное" взимание различных "поборов на организацию здорового пребывания в помещениях компаний" и неоплачиваемое трудовое участие в проводимых руководством мероприятиях по предотвращению пагубного воздействия табачного дыма.

Примечательно, что ст. 21 Закона подчеркивает повсеместный государственный контроль в сфере охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака, который осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка, контролю и надзору в сфере здравоохранения, специальные функции по борьбе с контрабандой, контролю и надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации о рекламе.

Указанные органы, исходя из полномочий, закрепленных в нормативных актах, регламентирующих их деятельность, должны надзирать за производством и распространением табачной продукции и недопущением ее рекламы. Но из смысла этой нормы трудно понять, кто же должен ловить курильщиков за руку, а точнее за прикуренную сигарету в неположенном месте. Закон недвусмысленно намекает об ужесточении административной ответственности за подобное правонарушение и видит КоАП РФ как наиболее эффективное средство борьбы с табачным дымом.

Кто будет штрафовать?

Очевидна идея законодателя возложить привлечение к административной ответственности курильщиков на органы внутренних дел. Однако и здесь не все так просто, как кажется. Государство и общество потребуют исполнения Закона не только от юридических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью в данной сфере, но и от простых граждан, имеющих эту вредную привычку. Вся тяжесть этого требования ляжет на плечи российской полиции. Сегодня это ведомство, пережившее этапы кадровых сокращений, к решению таких задач явно не готово, также к этому не готово и общество.

Повсеместное исполнение этого нормативного акта потребует значительной активизации работников полиции по поиску и наказанию курильщиков. Кадровые и иные ресурсы государственного органа, обеспечивающего законность и правопорядок в стране, ограничены. Может получиться, что полицейских, задействованных в раскрытии тяжких и особо тяжких преступлений, вместо этого обяжут ловить и штрафовать курильщиков. Да и вопрос о том, кто же будет штрафовать полицейских, инспекторов Роспотребнадзора и таможни, которые курят на рабочем месте либо в процессе исполнения своих должностных обязанностей по борьбе с курением, также остается открытым.

В заключение отметим следующее. Мы признаем важность борьбы с табачным дымом для всего общества и государства. Здоровье и жизнь российских граждан являются высшей ценностью. Полностью поддерживая законодательную инициативу, направленную на введение жестких мер в данной сфере, укажем, что без надлежащих корректировок рассмотренный антитабачный Закон, равно как и его предшественник - декларативный Федеральный закон от 10.07.2001 N 87-ФЗ "Об ограничении курения табака", может остаться без фактического исполнения.

Название документа