Правовые последствия самовольного строительства

(Мартыненко И.) ("Законодательство и экономика", N 7, 2000) Текст документа

ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ САМОВОЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА

И. МАРТЫНЕНКО

И. Мартыненко, начальник отдела прокуратуры Гродненской области, советник юстиции, кандидат юридических наук.

Гражданско-правовое регулирование отношений в строительстве имеет большой научный и практический интерес. В науке гражданского права вопросы самовольного строительства традиционно рассматриваются при определении способов приобретения права собственности. Отнесение данной нормы именно к этому разделу гражданского кодекса обосновывается тем, что самовольное строительство при наличии предусмотренных в законе условий может повлечь возникновение права собственности либо у застройщика, либо у другого лица <*>. Приобретение права собственности на самовольную постройку относится к первоначальным способам независимо от того, за кем признано это право - за самовольным застройщиком или лицом, которому принадлежит земельный участок. Право собственности на самовольную постройку не может быть признано ни за одним из указанных лиц, если сохранение постройки нарушает права и законные интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан. <**> -------------------------------- <*> Гражданское право. Часть 1 / Под ред. Ю. К. Толстого и А. П. Сергеева. С-Пб., 1996. С. 314 - 316. <**> См.: Скловский К. Квалификация отношений по застройке и право на объект строительства в судебной практике // Хозяйство и право. 1997. N 10. С. 78.

Анализ возможных правовых последствий осуществления самовольного строительства свидетельствует о том, что в этой сфере формируются комплексные правовые отношения, связанные с: - определением права собственности на объект строительства; - предоставлением земельного участка для строительства; - признанием наследственных прав на постройку; - соблюдением застройщиками требований строительных норм и правил; - выполнением сторонами в договоре строительного подряда своих обязательств; - газо-, водо-энергоснабжением (т. е. подключением строительного объекта к существующим сетям); - осуществлением инвестиционной деятельности субъектов строительства; - соблюдением проектно-планировочных и иных градостроительных требований; - осуществлением контрольно-надзорной функции уполномоченных органов (архстройнадзор, санитарный надзор, экспертизы проектов и др.); - соблюдением норм экологических нормативов; - отношениями, связанными с деятельностью государственных органов по принятию решений о судьбе самовольной постройки, регистрации объекта, приемке его в эксплуатацию и др. В принципе, перечень этот не исчерпывающий. Но и названных правонарушений, относящихся к области самовольного строительства, вполне достаточно, чтобы понять, насколько актуальным является урегулирование этого процесса. Сегодня объект строительства - это сфера приложения труда проектировщика и архитектора, многочисленных подрядчиков, строительных структур, государственных органов, самого застройщика. В случае осуществления самовольного строительства нарушаются государственные интересы, касающиеся регулирования отношений права собственности на землю, обеспечения безопасности выполняемых строительно-монтажных работ, охраны окружающей среды, регулирования инвестиционной деятельности, контроля за градостроительством. Затрагивает самовольное строительство и права частных лиц. В последние годы произошли некоторые законодательные изменения в вопросах самовольного строительства. Так, Гражданский кодекс РФ, как и Модельный Гражданский кодекс, по-иному определяет последствия самовольного строительства. Ранее исполком, установив факт самовольного строительства гражданином дома (дачи), принимал одно из трех решений: узаконить самовольное строительство, снести самовольно простроенный дом или обратиться с иском в суд о безвозмездном изъятии и зачислении в коммунальную собственность самовольно построенного дома (дачи). На практике в большинстве случаев самовольное строительство узаконивалось либо принималось решение о сносе здания застройщиком (либо за его счет). Редки были факты безвозмездного изъятия домов в фонд местных Советов. Тем не менее такая практика существовала, она была обобщена и доведена до исполнения Постановлением Пленума Верховного Суда СССР от 25 февраля 1977 г. N 5 "О применении законодательства при рассмотрении судами дел об изъятии домов, построенных гражданами с нарушением действующих правил". <*> -------------------------------- <*> Бюллетень Верховного Суда СССР. 1977. N 2. С. 15.

Однако активизация инвестиционной деятельности негосударственных субъектов хозяйствования, желающих вложить капитал в недвижимость, привела к такой ситуации, когда самовольное строительство стали осуществлять и юридические лица. Именно поэтому ст. 222 ГК РФ не разграничивает субъектный состав участников самовольного строительства на юридических лиц и граждан, объединяя их общей формулировкой - "лицо, осуществившее самовольную постройку". Эта же норма относит к самовольной постройке возведение жилого дома, другого строения, сооружения или иного недвижимого имущества, расширив тем самым круг объектов самовольного строительства. В настоящее время суд решает вопрос об оставлении на месте самовольной постройки в силу ст. 222 ГК РФ в двух случаях: когда лицо осуществило постройку на не принадлежащем ему земельном участке, но этот участок в установленном порядке предоставляется указанному лицу под возведенную постройку, и когда лицо осуществило постройку на земельном участке, который находится в собственности или пользовании другого лица <*>. Компетенция суда и органов власти в данном вопросе разграничены. -------------------------------- <*> Нехаев В. Самовольная постройка // Хозяйство и право. 1998. N 6. С. 83.

В Республике Беларусь, где до середины 1999 г. действовал Гражданский кодекс, принятый еще в 1964 г., допускалась возможность безвозмездного изъятия в судебном порядке самовольно построенного гражданином дома (дачи) с обращением его в коммунальную собственность (ст. 104 ГК РБ). Однако попытки реализовать на практике эту норму осложнились рядом проблем, анализ которых позволяет сделать вывод, что за самовольное строительство лучше установить систему крупных штрафных санкций и налоговых отчислений. В Российской Федерации на пресечение нарушений в строительстве, в том числе и на упорядочение самовольного строительства направлены Постановление СНК РСФСР "О мерах борьбы с самовольным строительством в городах, рабочих, курортных и дачных поселках" от 22 мая 1940 г. N 390, Закон "Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за нарушения в области строительства" от 17 декабря 1992 г. N 4121-1, Положение о порядке наложения штрафов за правонарушения в области строительства, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 27 июля 1993 г. N 729. Перспективным для своевременного выявления самовольного строительства является упомянутый выше Закон. В нем сформулированы самостоятельные составы административных правонарушений: - строительство объекта без полученного в установленном порядке разрешения: - нарушение обязательных требований нормативных актов в области строительства при выполнении проектных, строительно-монтажных работ, при производстве строительных материалов, конструкций и изделий, влекущих снижение параметров прочности производимых строительных материалов, конструкций и изделий, снижение или потерю прочности, устойчивости, надежности зданий, строений, сооружений, их частей или конструктивных элементов; - уклонение от исполнения или несвоевременного исполнения предписаний, выданных органами Госархстройнадзора; - осуществление строительной деятельности без полученной в установленном порядке лицензии; - нарушение правил приемки объекта в эксплуатацию. В этом же Законе указаны элементы экономического воздействия на нарушителей строительного законодательства (за повторное в течение года совершение однородного правонарушения приостанавливается действие лицензии). При этом субъектами административной ответственности выступают предприятия независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности, выполняющие проектные, строительно-монтажные работы, производящие строительные материалы, конструкции и изделия, являющиеся заказчиком в строительстве или совмещающие функции заказчика и подрядчика. Исходя из анализа ст. 222 ГК РФ, а также норм ранее действовавшего гражданского законодательства, можно сделать вывод, что законодатель пошел по пути сужения правовой характеристики самовольного строительства, отнеся к таковому только возведение строения (жилого дома, сооружения или иного недвижимого имущества): на земельном участке, не отведенном для этих целей в установленном порядке, либо без получения на это необходимых разрешений, или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Исключено императивное указание на наличие у застройщика и согласованного в установленном порядке проекта. Представляется, это не совсем верное решение, так как строительство объектов (зданий, сооружений) без проекта представляет собой один из наиболее часто встречающихся случаев нарушений в строительстве. Ведь проектная документация является основной для осуществления строительной, архитектурной и градостроительной деятельности. Строительство (реконструкция, ремонт, реставрация и благоустройство) объектов возможно только при наличии утвержденной проектной документации. Строительный проект, по общепризнанной нормативно-правовой формулировке, представляет собой систему взаимоувязанных документов, разработанных в соответствии с нормативной документацией и на основе архитектурного и градостроительного проектов, инженерных изысканий, обеспечивающих непосредственную реализацию инвестиций в строительство (реконструкцию, реставрацию, ремонт, благоустройство) объектов. Все это говорит в пользу признания строительства без проекта элементом самовольного строительства с применением соответствующих санкций за такие действия. То же самое касается строительства объектов по проектам, не прошедшим обязательную государственную экспертизу. Последняя является одним из механизмов контроля и государственного регулирования инвестиционной деятельности и проводится в целях экономической, научно-технической, социальной и природоохранной политики. Этим же целям подчинены и требования о проведении государственной экспертизы условий труда в проектах строительства (РДС II-201-95), выполнение которых проверяется самостоятельно либо в составе комплексной экспертизы, осуществляемой вневедомственными территориальными органами Главгосэкспертизы при Министерстве строительства Российской Федерации. Описанные выше требования содержатся в нормативных актах по строительству во всех странах СНГ. Так, в Украине с 1994 г. действует Закон "Об ответственности предприятий, их объединений и организаций за правонарушения в сфере градостроительства" <*>. Кроме содержащихся в аналогичном российском Законе "Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства" составов правонарушений, которые здесь не называются административными, законодатель Украины установил ответственность (экономическую - в виде штрафа) за следующие действия: передачу в производство проектной документации, не отвечающей государственным стандартам, нормам и правилам, техническим условиям или утвержденной градостроительной документации; выполнение специальных видов работ в проектировании и строительстве без получения в установленном порядке лицензии. -------------------------------- <*> Ведомости Верховного Совета Украины. 1994. N 46. Ст. 411.

В Украине, в отличие от других стран СНГ, установлены меры уголовной ответственности за организацию групповых действий, направленных на самовольное строительство жилого дома, дачи, хозяйственной или бытовой постройки, а равно за непосредственное участие в этих групповых действиях (ч. 3 ст. 199 УК Украины). Если же указанные выше действия, так же как и простое самовольное строительство (ч. 1 и ч. 2 ст. 199 УК Украины), причинили значительный ущерб предприятиям, учреждениям, организациям или отдельным гражданам, то в соответствии с ч. 4 ст. 199 УК Украины наступает более строгое наказание. Причем санкция названной статьи предусматривает безальтернативную конфискацию незаконно сооруженных строений. Весьма эффективные правовые нормы по пресечению нарушений в строительстве действуют в Кыргызской Републике. В январе 1994 г. вступил в силу Закон "О градостроительстве и архитектуре Кыргызской Республики" <*>, который в настоящее время действует в редакции Закона Кыргызской Республики от 6 мая 1997 г. N 30. В Законе сформулированы 21 состав административного правонарушения в строительстве, 4 из которых содержат элементы диспозиции нормы "самовольное строительство". Функциями контроля в строительстве обладают департамент (управление) по делам архитектуры и строительства в области и города Бишкек, отдел (главный архитектор) района и города. По фактам самовольного строительства в судебные органы Кыргызской Республики в 1998 г. передано 16 дел. Случаев безвозмездного изъятия в коммунальную собственность самовольно построенных домов здесь не было. Однако около 100 индивидуальных жилых домов, строящихся самовольно без разрешительных документов, за 1996 - 1998 годы снесены на различных стадиях строительства. По фактам самовольного строительства за этот период выданы 743 предписаний и постановлений, в 409 случаях строительство приостановлено до оформления разрешительных документов. -------------------------------- <*> Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. 1994. N 3. Ст. 85.

Интерес вызывают такие сформулированные в законодательстве Кыргызстана самостоятельные составы административных правонарушений, как: - предоставление должностными лицами заведомо ложной информации о состоянии среды жизнедеятельности городов и населенных пунктов; - распространение или повторное использование архитектурного проекта, внесение изменений в проект; - нарушение правил согласования градостроительно-архитектурной документации и инвестпроектов; - нарушение правил поэтапно-промежуточной приемки. Правонарушения в данной сфере выявляются и рассматриваются государственным органом по делам архитектуры и строительства - Госинспекцией по архитектуре и строительству при Правительстве Кыргызской Республики. В Республике Казахстан действуют Законы "Об индивидуальном жилищном строительстве", "Об архитектуре и градостроительстве в Республике Казахстан" <*>, начата разработка нового "Градостроительного кодекса Республики Казахстан", Устава Госархстройинспекции. Интересно, что Государственная архитектурно-строительная инспекция входит в состав Комитета по жилищной и строительной политике Министерства энергетики, индустрии и торговли Республики Казахстан. По фактам самовольного строительства и реконструкции этими органами в административные комиссии ежегодно передаются порядка 120 - 140 дел. Указанными выше нормативными актами не предусмотрена передача в коммунальную собственность самовольных построек. В последние два года (1997 - 1998 гг.) в республике принимаются 6 - 8 решений о сносе самовольно возводимых объектов. -------------------------------- <*> Советы Казахстана. 1994. 3 ноября.

В Республике Беларусь действует Закон "Об основах архитектурной и градостроительной деятельности в Республике Беларусь" <*>, принятый в 1993 г. с изменениями от 31 декабря 1997 г. Кроме того, непосредственно на пресечение нарушений в строительстве, значительную часть которых составляет самовольное строительство, направлены и некоторые другие нормативные акты. -------------------------------- <*> Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1994. N 1. Ст. 1.

Постановлением Совета Министров Республики Беларусь "О мерах по улучшению работы строительного комплекса в условиях перехода к рыночной экономике" от 31 августа 1993 г. N 583 <*> введена экономическая ответственность субъектов хозяйствования за самовольное строительство (реконструкцию, расширение, капитальный ремонт), осуществляемое: по проектам, не прошедшим обязательной государственной экспертизы; при отсутствии в предусмотренных Законом случаях деклараций об объемах и источниках инвестиций, лицензии и разрешений на производство работ. Такие правонарушения влекут за собой приостановление самовольного строительства и взыскание с подрядчика, заказчика и финансирующего банка в государственный бюджет штрафа в размере 10% стоимости оплаченных работ (с каждого). В результате все участники инвестиционной деятельности привлекаются к ответственности. Аналогичная пресекательная норма содержится и в Декрете Президента Республики Беларусь N 4 от 4 августа 1997 г. "О некоторых мерах по упорядочению экономических отношений" <**>. Функциями применения названных выше санкций наделены органы Госстройнадзора. -------------------------------- <*> Собрание постановлений Правительства Республики Беларусь. 1993. N 25. Ст. 481. <**> Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. N 22 - 23. Ст. 786.

В некоторых районах Республики Беларусь местные власти установили ставки сборов за услуги, оказываемые управлениями архитектуры и градостроительства для пользователей в зонах индивидуальной застройки. То есть введен местный сбор, уплата которого требуется уже со стадии предпроектных работ. В этот сбор включена и плата за оформление документов самовольно возведенных домов и за подготовку выноса в натуре земельного участка (осей жилых и нежилых строений). Однако анализ применения данной формы профилактики правонарушений в строительстве показывает, что реального стимулирующего воздействия на застройщиков они не произвели. Кроме того, новый вид налога (сбора) всегда вызывает (и вызывал) негативную психологическую реакцию. Именно поэтому наиболее эффективной нормой пресечения правонарушений в строительстве являются финансовые штрафные санкции. Как показывает произведенный анализ правоприменительной практики в сфере строительства, уголовный закон применяется крайне редко, гражданско-правовые меры фактически не используются, а приоритет отдается административному воздействию на участников самовольного строительства. Все это говорит о необходимости совершенствования законодательства. И в этом может быть полезен зарубежный опыт.

Название документа