Энергетическое законодательство: специфика, тенденции развития
(Романова В. В.) ("Юридический мир", 2013, N 3) Текст документаЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СПЕЦИФИКА, ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ
В. В. РОМАНОВА
Романова Виктория Валерьевна, доцент кафедры предпринимательского права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), соискатель кафедры коммерческого права Санкт-Петербургского государственного университета, партнер российско-британской юридической фирмы "Мусин, Ибрагимов и партнеры", кандидат юридических наук.
В настоящей статье автор рассматривает особенности энергетического законодательства, показывает его комплексный характер, выявляет тенденции развития энергетического законодательства, рассматривает возможности его унификации.
Ключевые слова: законодательство, частноправовые отношения, публично-правовые отношения, унификация, энергетическая безопасность.
Energetic legislation: peculiarities, tendencies of development V. V. Romanova
In this article the author examines the peculiarities of energetic legislation, shows up its combine character, shows up tendencies of the development of energetic legislation, examines the possibilities of its unification.
Key words: legislation, private-legal relations, public-legal relations, unification, energetic security.
Специфика регулируемых отношений в сфере энергетики обусловливает правомерность высказанных в правовой литературе выводов о комплексном характере энергетического законодательства. Так, В. Ф. Попондопуло, определяя энергетическое законодательство как совокупность нормативных актов, регулирующих деятельность в сфере энергетики, справедливо подчеркивает, что данное законодательство не может не носить комплексного характера, т. к. деятельность в сфере энергетики порождает не только горизонтальные (гражданско-правовые), но и вертикальные (административно-правовые) отношения, связанные, например, с установлением контроля за соблюдением специальных требований к энергетическим организациям, антимонопольным, тарифным и иным регулированием в данной сфере <1>. -------------------------------- <1> Попондопуло В. Ф. Энергетическое право и энергетическое законодательство: общая характеристика, тенденции развития. Энергетика и право. М.: Издательство "Юрист", 2008. С. 205, 207.
Данная позиция разделяется также В. Ф. Яковлевым, П. Г. Лахно, рассматривающими энергетическое законодательство Российской Федерации в качестве интегрированной комплексной отрасли законодательства, где предмет регулирования включает в себя элементы других первичных, фундаментальных отраслей, разные юридические режимы, методы и механизмы правового регулирования <2>. -------------------------------- <2> Яковлев В. Ф., Лахно П. Г. Энергетическое право как комплексная отрасль права России. Энергетическое право России и Германии: Сравнительно-правовое исследование / Под ред. П. Г. Лахно. М.: Издательская группа "Юрист". С. 63.
Такая точка зрения справедливо поддерживается в трудах О. А. Городова <3>. Р. Н. Салиева, З. М. Фаткудинов, Ю. Н. Чижиков также отмечают, что энергетическое законодательство Российской Федерации необходимо рассматривать в качестве интегрированной комплексной отрасли законодательства, и подчеркивают, что энергетическое законодательство призвано создать правовую базу регулирования поиска, разведки, добычи, транспортировки, переработки, распределения и потребления энергетических ресурсов <4>. -------------------------------- <3> Городов О. А. Введение в энергетическое право: Учебное пособие. М.: Проспект, 2012. С. 24; Правовое регулирование хозяйственных (предпринимательских) отношений в топливно-энергетическом комплексе: Учебное пособие / Р. Н. Салиева, З. М. Фаткудинов, Ю. Н. Чижиков. Тюмень: Издательство ТюмГНГУ, 2011. С. 28. <4> Правовое регулирование хозяйственных (предпринимательских) отношений в топливно-энергетическом комплексе: Учебное пособие / Р. Н. Салиева, З. М. Фаткудинов, Ю. Н. Чижиков. Тюмень: Издательство ТюмГНГУ, 2011. С. 28.
Обоснованность выводов о комплексном характере энергетического законодательства не вызывает сомнений. Частноправовые отношения в сфере энергетики регулируются прежде всего Гражданским кодексом Российской Федерации, особенности договорного регулирования в определенных отраслях закреплены в специальных федеральных законах, в частности в Федеральном законе от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (п. 2 ст. 7, п. 5 ст. 8, п. 1 ст. 9, п. 2 ст. 16), Федеральном законе от 31.03.1999 N 69-ФЗ "О газоснабжении" (ст. 18, ст. 19), Федеральном законе от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (ст. 13, ч. 2 ст. 14, ст. 15, ст. 17). Публично-правовые отношения также регулируются как нормами вышеуказанных специальных законов, так и нормами кодификационных актов - Градостроительного кодекса, Налогового кодекса, Земельного кодекса, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовного кодекса, а также такими федеральными законами, как Федеральный закон "О защите конкуренции", Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", Федеральный закон "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса". Следует обратить внимание, что комплексный характер энергетического законодательства фактически закреплен на законодательном уровне. В качестве примера можно привести норму ст. 2 Федерального закона "Об электроэнергетике", согласно которой законодательство Российской Федерации об электроэнергетике основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации, настоящего Федерального закона и иных регулирующих отношения в сфере электроэнергетики федеральных законов, а также указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, принимаемых в соответствии с указанными Федеральными законами. Учитывая массивность энергетического законодательства, В. Ф. Яковлев, П. Г. Лахно отмечают, что невозможно урегулировать отдельными правовыми актами особенности деятельности, взаимосвязи, взаимозависимости предприятий ТЭК, отношений производителей и потребителей топливно-энергетических ресурсов, энергетических материалов, продуктов и энергетических услуг, в связи с чем предлагают принять основополагающий для данной отрасли кодификационный акт - Энергетический кодекс или обобщающий закон об энергетике энергетических отношений <5>. -------------------------------- <5> Яковлев В. Ф., Лахно П. Г. Энергетическое законодательство Российской Федерации: становление и развитие. Энергетический кодекс РФ. Указ. соч. С. 70; Попондопуло В. Ф. Указ. соч. С. 210, 70 - 71.
В. Ф. Попондопуло, отмечая привлекательность предложения о принятии Энергетического кодекса, справедливо обращает внимание на то, что кодифицированный акт содержит преимущественно нормы одной отраслевой принадлежности, что будет невозможно для Энергетического кодекса, т. к. такой акт будет комплексным и будет состоять из правовых норм разной отраслевой принадлежности, в связи с чем высказывает предложение о том, что общий акт, регулирующий отношения в сфере энергетики, лучше принять в форме обычного федерального закона, не называя его кодексом <6>. -------------------------------- <6> Попондопуло В. Ф. Указ. соч. С. 215.
Выводы о необходимости принятия обобщающего закона, регулирующего отношения в сфере энергетики, обусловлены прежде всего огромным количеством специальных законодательных и подзаконных актов, которыми регулируются отношения в определенной отрасли энергетики. Так, отношения в сфере электроэнергетики регулируются Федеральным законом "Об электроэнергетике", в сфере использования атомной энергией - Федеральным законом "Об использовании атомной энергии", Федеральным законом "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", в сфере газоснабжения - "О газоснабжении в Российской Федерации", в сфере теплоснабжения - Федеральным законом "О теплоснабжении" <7>. Во исполнение данных Законов принято большое количество подзаконных актов. -------------------------------- <7> Федеральный закон от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 13. Ст. 1177; Федеральный закон от 21.11.1995 N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 48. Ст. 4552; Федеральный закон от 31.03.1999 N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 14. Ст. 1667; Федеральный закон от 20.06.1996 N 81-ФЗ "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 26. Ст. 3033; Федеральный закон от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 31. Ст. 4159.
Специальное законодательство в сфере энергетики постоянно изменяется и дополняется. Так, за период с момента утверждения Энергетической стратегии России на период до 2030 года в Федеральный закон от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" было внесено 15 изменений, в Федеральный закон от 21.11.1995 N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" - 7 изменений, в Федеральный закон от 31.03.1999 N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" - 4 изменения, в Федеральный закон от 20.06.1996 N 81-ФЗ "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности" - 4 изменения; в принятый 27.07.2010 Федеральный закон N 190-ФЗ "О теплоснабжении" на сегодняшний день внесено 7 изменений. Динамичное развитие специального законодательства в сфере энергетики вполне объяснимо. Верно отмечают Р. Н. Салиева, З. М. Фаткудинов, Ю. Н. Чижиков, что концепция энергетического законодательства Российской Федерации предполагает учет специфики, особенностей и различий правового регулирования нефтяной, газовой, угольной, атомной и других суботраслей российского ТЭКа, и указывают, что с этим связано специальное правовое регулирование электроэнергетики, газовой промышленности, в т. ч. газоснабжения, нефтяной промышленности и промышленности нефтепродуктообеспечения, угольной промышленности, ядерной энергетики, гидроэнергетики <8>. -------------------------------- <8> Правовое регулирование хозяйственных (предпринимательских) отношений в топливно-энергетическом комплексе: Учебное пособие / Р. Н. Салиева, З. М. Фаткудинов, Ю. Н. Чижиков. Тюмень: Издательство ТюмГНГУ, 2011. С. 27, 28.
В данных актах учитываются особенности определенной отрасли энергетики, закреплен соответствующий понятийный аппарат, положения, касающиеся договорного регулирования, порядка осуществления государственного регулирования. В то же время, несмотря на обоснованность активного развития специального законодательства, нельзя не отметить и наметившуюся тенденцию по унификации энергетического законодательства, в основе которой важнейшие принципы энергетического права - принцип обеспечения энергетической безопасности, принцип обеспечения энергетической эффективности, принцип обеспечения экологической, промышленной безопасности, принцип обеспечения баланса интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере энергетики, и интересов потребителей поставляемых ими видов энергоресурсов и оказываемых им услуг. В качестве примеров можно привести Федеральный закон от 23.11.2009 N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федеральный закон от 21.07.2011 N 256-ФЗ "О безопасности топливно-энергетического комплекса", Федеральный закон от 03.12.2011 N 382-ФЗ "О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса" <9>. -------------------------------- <9> Федеральный закон от 23.11.2009 N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 48. Ст. 5711; Федеральный закон от 21.07.2011 N 256-ФЗ "О безопасности топливно-энергетического комплекса" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 30 (ч. I). Ст. 4604; Федеральный закон от 03.12.2011 N 382-ФЗ "О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 49 (ч. V). Ст. 7060.
Федеральный закон от 21.07.2011 N 256-ФЗ "О безопасности топливно-энергетического комплекса" устанавливает организационные и правовые основы в сфере обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса в Российской Федерации, за исключением объектов атомной энергетики, в целях предотвращения актов незаконного вмешательства, определяет полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в данной сфере, права, обязанности и ответственность лиц, владеющих на праве собственности или ином законном праве объектами топливно-энергетического комплекса. В данном Федеральном законе введен унифицированный понятийный аппарат, охватывающий понятия субъектов топливно-энергетического комплекса, объектов топливно-энергетического комплекса, линейных объектов топливно-энергетического комплекса, критически важных объектов топливно-энергетического комплекса, критических элементов объекта топливно-энергетического комплекса, потенциально опасных объектов (участков) топливно-энергетического комплекса, требований обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса и требования антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса. В соответствии с подп. 9 ст. 2 указанного Закона под объектами ТЭК понимаются объекты электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, нефтехимической, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, а также объекты нефтепродуктообеспечения, теплоснабжения и газоснабжения. Таким образом, сфера распространения данного Закона достаточно широкая, и согласно ст. 1 данного Закона исключение составляют лишь объекты атомной энергетики. Федеральным законом "О безопасности топливно-энергетического комплекса" закреплены принципы обеспечения безопасности объектов ТЭК, сформулированы требования к субъектам ТЭК в отношении обеспечения безопасности объектов ТЭК, в т. ч. на стадиях их проектирования и строительства. Во исполнение данного Закона приняты постановления Правительства Российской Федерации, в частности Постановление Правительства Российской Федерации от 22.12.2011 N 1107 "О порядке формирования и ведения реестра объектов топливно-энергетического комплекса"; Постановление Правительства Российской Федерации от 05.05.2012 N 460 "Об утверждении Правил актуализации паспорта безопасности объекта топливно-энергетического комплекса"; Постановление Правительства Российской Федерации от 05.05.2012 N 459 "Об утверждении Положения об исходных данных для проведения категорирования объекта топливно-энергетического комплекса, порядке его проведения и критериях категорирования" <10>. -------------------------------- <10> Постановление Правительства Российской Федерации от 22.12.2011 N 1107 "О порядке формирования и ведения реестра объектов топливно-энергетического комплекса" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 1. Ст. 149; Постановление Правительства Российской Федерации от 05.05.2012 N 460 "Об утверждении Правил актуализации паспорта безопасности объекта топливно-энергетического комплекса" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 20. Ст. 2557; Постановление Правительства Российской Федерации от 05.05.2012 N 459 "Об утверждении Положения об исходных данных для проведения категорирования объекта топливно-энергетического комплекса, порядке его проведения и критериях категорирования" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 20. Ст. 2556.
Таким образом, энергетическое законодательство имеет явно выраженный комплексный характер, динамично развивается и при активном изменении специального законодательства имеет наметившуюся тенденцию по унификации, в основе которой важнейший принцип энергетического права - обеспечение энергетической безопасности. В этой связи нельзя не отметить разработанный Министерством энергетики проект Доктрины энергетической безопасности, который стал предметом обсуждения на заседании Комиссии по вопросам стратегии развития ТЭК и энергетической безопасности 23 октября 2012 г. <11>. Как отметил в своем выступлении Президент Российской Федерации В. В. Путин, этот документ призван содействовать решению целого комплекса задач, среди которых надежные поставки энергоресурсов потребителям, инновационное развитие ТЭК, повышение энергоэффективности всех отраслей отечественной экономики, регулярное обновление производственных фондов предприятий, содержание мощностей в безопасном и эффективном состоянии <12>. -------------------------------- <11> URL: http://Президент. РФ. <12> Выступление Президента Российской Федерации В. В. Путина на заседании Комиссии по вопросам стратегии развития ТЭК и экологической безопасности 23.10.2012 // URL: http://Президент. РФ.
Название документа