Заложен фундамент градостроительства
(Бандорин Л.) ("ЭЖ-Юрист", 2005, N 32) Текст документаЗАЛОЖЕН ФУНДАМЕНТ ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВА
Л. БАНДОРИН
Новый Градостроительный кодекс вступил в действие. Но сможет ли он полноценно работать? И какое влияние окажет на строительный комплекс в целом? На эти и другие вопросы корреспондента "ЭЖ-Юрист" Ларисы Зуйковой отвечает юрисконсульт фонда "Институт экономики города" Леонид Бандорин.
Как, по сравнению с ранее действовавшим законодательством изменились полномочия РФ, субъектов Федерации и органов местного самоуправления в вопросах градостроительства? Нужно отметить, что Градостроительный кодекс РФ (ГрК РФ) с точки зрения предмета регулирования и полномочий органов власти преемственен с прежде действовавшим Градостроительным кодексом 1998 года. Элементы градостроительной деятельности остались неизменны. Если мы говорим о стадиях, предшествующих непосредственно проектированию и строительству, то объектом регулирования ГрК РФ является территория. Каждый орган власти регулирует вопросы развития территории в границах своей юрисдикции. Предусмотренная Кодексом 1998 года "Генеральная схема расселения на территории Российской Федерации", являющаяся, на наш взгляд, пережитком плановой экономики и административно-командного метода управления, ныне упразднена. К ведению муниципалитетов относится градостроительное зонирование, осуществляемое посредством принятия правил землепользования и застройки. Стадия проектирования заканчивается выдачей разрешения на строительство, и это тоже функция муниципалитетов. Ранее в Кодексе 1998 года была ст. 62, где закреплялось правило о том, что разрешение на строительство выдают муниципальные власти. В итоге практика пошла вразнобой, поскольку из этой ст. 62 так и не было ясно, что же такое разрешение на строительство. Его зачастую подменяли ордером на разрешение начала строительно-монтажных работ (СМР). Новый Кодекс установил процедуры получения разрешения на строительство.
Мосгордума сочла, что ряд норм нового Кодекса противоречит Конституции РФ. Что вы можете сказать по этому поводу? Запрос связан не с полномочиями. Дело в том, что органы власти г. Москвы считают градостроительное законодательство предметом исключительного ведения субъектов РФ. Мы же как разработчики полагаем, что градостроительное законодательство - сфера совместного ведения, и законы субъектов Федерации не могут противоречить федеральному законодательству. Формальное основание запроса предопределено отсутствием упоминания про градостроительное законодательство как отрасль российского законодательства в ст. 72 Конституции РФ, где перечислены 10 отраслей, в которых градостроительное законодательство не указано. Но ведь на момент принятия Конституции градостроительного законодательства не было. Его и сейчас нет как самостоятельной отрасли права. Градостроительное законодательство имеет комплексный характер. В нем много административных норм. В свою очередь, в Конституции РФ не указано также финансовое, налоговое, и таможенное законодательство. Полагаем, что все они вкупе с градостроительным законодательством должны рассматриваться как комплексные отрасли, являющиеся подотраслями административного права. А оно относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, все законодательство субъектов Федерации должно быть приведено в соответствие с ГрК РФ. Например, Москва устанавливает, что межевание территорий регулируется в соответствии с московскими градостроительными нормами и правилами (МГСН), утверждаемыми постановлением Правительства Москвы. В федеральном Кодексе установлена другая позиция: межевание застроенных территорий проводится с учетом фактического землепользования и с учетом нормативов, действовавших на период застройки. Но эта позиция Кодекса не воспринимается московскими властями, т. к. стратегия уплотняющей застройки идет вразрез с федеральными законодательными предписаниями. У московских властей своя логика, базирующаяся на принципах социальной справедливости: люди, живущие в доме постройки 1920 г., когда отводились большие участки под придомовую территорию, не должны претендовать на большую территорию, чем люди, живущие в новостройке. Законодатель же признал, что межевание должно производиться с учетом всех нормативов независимо от времени их принятия. Это означает, что, если право у вас возникло в 1920 году, значит, оно не должно сейчас пересматриваться, поскольку права собственника - наивысшая ценность в демократическом государстве. В настоящее время порядка 30% застройки осуществляется в Москве в режиме уплотнения, и, следовательно, если исходить из приоритета федерального законодательства над региональным, вся она оказалась вне закона.
В тексте ст. 1 ГрК РФ даны определения понятий "строительство" и "реконструкция", но отсутствует определение капитального ремонта. На практике это вызывает значительные трудности. Какими критериями следует руководствоваться при разграничении, например, реконструкции и капремонта? Понятие, а точнее, критерий "капитальности" ремонта приведен в ч. 1 ст. 48 ГрК РФ: это такой ремонт, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства. А юридической разницы между понятиями "строительство", "реконструкция" и "капитальный ремонт" не существует, поскольку любое из этих действий требует прохождения одинаковых процедур - подготовки проектной документации, разрешения на строительство, на ввод объекта в эксплуатацию (ст. ст. 48 - 55 ГрК РФ). Принципиальным является различие между капитальным ремонтом, реконструкцией, с одной стороны, и перепланировкой, переустройством - с другой. Процедуры перепланировки и переустройства регулируются главой 4 Жилищного кодекса РФ (ЖК РФ). Они осуществляются в границах одного жилого помещения, то есть напрямую не затрагивают прав третьих лиц.
Собственники жилья в многоквартирном доме имеют право собственности на земельный участок в силу закона. Как быть, например, в ситуации, если участок был взят застройщиком в аренду для строительства на 10 лет, а после ввода дома в эксплуатацию квартиры были оформлены в собственность жильцов? Как правильно оформить такие отношения? Этот вопрос должен регулироваться не в рамках ГрК РФ, а явиться предметом Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним <*>. -------------------------------- <*> ФЗ от 21.07.97 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Закон о регистрации).
В любом случае в ст. 16 ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" <*> определяется, что специальной (отдельной) регистрации в собственность земельных участков под многоквартирными домами не требуется - она действительно возникает в силу закона на основании свидетельства лица о праве собственности на жилое помещение в многоквартирном доме. -------------------------------- <*> ФЗ от 29.12.2004 N 189-ФЗ.
Но эти процедуры необходимо еще прописывать.
Застройщик - АО - принял решение построить многоквартирный дом. Какие документы ему нужно подготовить и в какие органы обратиться, чтобы получить разрешение на строительство? Кто его выдает? Перечень документов установлен в ч. 7 ст. 51 ГрК РФ. Для получения разрешения на строительство нужны: Во-первых, правоустанавливающие документы на земельный участок (договор аренды, свидетельство о праве собственности). Здесь нормы закона отличаются от сложившейся порочной практики, когда без документов на землю выдается разрешение на строительство. Они заменяются другими документами, например постановлением глав местных администраций на проектирование. Отныне это недопустимо. Во-вторых, градостроительный план земельного участка (ст. 44 ГрК РФ). Это новое понятие, которое фактически заменяет собой проект границ земельного участка, предусмотренный ЗК РФ. Но там в градостроительном плане содержится значительно больше информации, чем о границах участка. Например, сведения о градостроительной зоне, к которой относятся участок, градостроительные регламенты, красные линии и проч. Но форму градостроительного плана Правительство РФ до сих пор не утвердило, хотя согласно Плану, утвержденному распоряжением Правительства РФ от 06.06.2005 N 723-р, в августе этого года указанная форма должна быть определена. В-третьих, проектная документация (проект). Сам проект оформляется в порядке, установленном ч. 3 ст. 51 ГрК РФ. Выдает разрешение на строительство орган местного самоуправления. Исключение - если строится объект федерального или регионального значения. Или когда объекты строятся на территориях, для которых не устанавливаются (либо на которые не распространяются) градостроительные регламенты. Градостроительные регламенты не устанавливаются на территориях, заведомо относящихся к ведению Российской Федерации или субъектов РФ, - земли лесного фонда, земли водного фонда, земли запаса, земли особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения. Территории, на которые не распространяются градостроительные регламенты, либо являются территориями общего пользования, либо заняты памятниками - объектами культурного наследия, либо - линейными объектами. Важно обратить внимание на то, что понятие линейного объекта, раскрытое в ст. 1 ГрК РФ через перечисление своих элементов, охватывает как сети инженерно-технического обеспечения, так и линии электропередачи. Но линии электропередачи не входят в понятие "сети инженерно-технического обеспечения" в отличие от сетей тепло-, газо - и водоснабжения. И это ошибка законодателя. Согласно ч. 7 ст. 48 ГрК РФ организации, осуществляющие эксплуатацию сетей, обязаны в двухнедельный срок выдать застройщику бесплатно технические условия - ТУ. Они содержат две главные позиции: максимальная нагрузка и плата за подключение (ч. 7 ст. 48 ГрК РФ). Срок их действия - 2 года. По сути, это срок действия обещания эксплуатирующей организации предоставить свои услуги в пределах описанной нагрузки. Застройщик же в течение года должен определить необходимую подключаемую нагрузку. Теперь же получается, что газовики, тепловики и водоканалы выдают техусловия бесплатно в течение 2-х недель, а РАО ЕЭС - за плату и в течение неограниченного времени. Поэтому в ст. 1 ГрК РФ в части электроэнергетики планируется внести изменения.
Какова общая процедура резервирования земельных участков для государственных и муниципальных нужд? Эту задачу призвано решать МЭРТ. Оно в настоящее время готовит проект закона о порядке резервирования земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Кроме того, в ЗК РФ предполагается ввести новую главу "Резервирование земельных участков". Главными решаемыми в ней вопросами должны стать сроки резервирования земель и последствия возможного "невыкупа". Сейчас же законодательных норм по резервированию ничтожно мало. Однако земельные участки резервировать можно и в отсутствие законодательных норм. Факт резервирования предполагает отказ в предоставлении такого земельного участка (если участок находится в государственной или муниципальной собственности) и последующий его выкуп (если участок находится в частной собственности). Во втором случае собственнику или правообладателю земельного участка и возведенной на нем недвижимости при выкупе должны быть возмещены все убытки. Необходимо обратить особое внимание на новую редакцию ст. 49 ЗК РФ, где перечислены случаи, когда можно изымать земельные участки для государственных или муниципальных нужд. Перечень является исчерпывающим. Все случаи можно разделить на две группы. Первую составляют объекты, которые направлены на обеспечение безопасности государства, вторую - линейные объекты. Пока не были определены государственные нужды, государство могло без ограничений покушаться на частную собственность. Пример - массовое отселение из пятиэтажных домов в г. Москве и некоторых других городах. Но отныне строительство жилья не подпадает под понятие "государственные (или муниципальные) нужды". Поэтому следует по-новому взглянуть на программы, связанные с реконструкцией ветхого жилого фонда. Теперь собственник вправе отказаться от принудительного выезда из жилища по этому основанию. И у государства нет рычагов его принудить. Хотя ранее такие дела успешно решались в судах. Теперь же собственник квартиры вправе заблокировать расселение, требуя не "предварительного и равноценного возмещения", как было раньше, а абсолютно любого эквивалента - по своему усмотрению. Исключение из этого правила составляет аварийный фонд, где у государства возникает обязанность расселить людей из квартир, непригодных для проживания.
В каких случаях разрешение на строительство не требуется? Частью 17 ст. 51 ГрК РФ предусмотрены пять основных случаев, когда разрешение на строительство не требуется, в том числе: когда объект возводится на участке, находящемся в частной собственности лица, и при этом возводятся вспомогательные сооружения (гараж, надворные постройки). Другой случай - строительство на участке, предназначенном для дачного или садоводческого землепользования. При этом согласно ФЗ от 15.04.98 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" должно существовать некоммерческое объединение граждан, обладающее проектом застройки территории садового или дачного товарищества. Не требуется разрешение на строительство гаража на земельном участке, предоставленном физическому лицу. И здесь законодателем была допущена оплошность. Изредка физические лица оформляют на себя участки под многоквартирное строительство. Поскольку гаражи не классифицируются, то вполне реально построить многоуровневый паркинг без разрешения на строительство. Поэтому в поправках к Кодексу предлагается другая формулировка - "строительство индивидуального гаража". В связи с изложенным возникает вопрос: как регистрировать такой объект недвижимости? Ведь на практике получается, что вы построили дачу или гараж, а документов на них у вас никаких нет. Что нести в регистрационную палату? В статью 25 Закона о регистрации в 2004 году было внесено изменение о том, как регистрировать объект незавершенного строительства ("недострой"). Такую же поправку надо внести и в отношении объектов, возводимых без разрешения на строительство. В регистрирующий орган должны представляться правоустанавливающие документы на землю и эскиз дома, который может быть нарисован произвольно, от руки. По терминологии ГрК РФ (п. 8 ч. 3 ст. 55) это называется "схема, отображающая расположение построенного объекта капитального строительства". Это и будет основанием для выдачи свидетельства.
Подготовка проектной документации не обязательна для индивидуального жилищного строительства (ИЖС). А какие документы придется собрать гражданину, который решил построить дом? Гражданину, который хочет построить дом, нужно представить документы, удостоверяющие его права на земельный участок и градостроительный план земельного участка. План выдается без взимания платы в течение месяца, как и схема планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта (ч. 9 ст. 51 ГрК РФ). Это эскиз, который можно нарисовать от руки. Специальной процедуры здесь не требуется. А затем все эти документы будут основанием для государственной регистрации готового объекта. Нужно отметить, что в ч. 17 ст. 46 ГрК РФ допущена ошибка. Указанная норма устанавливает правило о том, что с заявлением о выдаче градостроительного плана в орган местного самоуправления обращается физическое или юридическое лицо. Но речь здесь может идти только о правообладателе участка, у которого земельный участок уже есть. И ему нужно просто получить новую форму документа.
Какие органы осуществляют обязательную проверку, согласование, экспертизу проектной документации? Каковы сроки ее проведения? Проектная документация подлежит только государственной экспертизе. Никаких иных проверок и согласований не требуется. Сейчас у нас 8 видов экспертиз, включая государственную экологическую экспертизу, санитарно-эпидемиологическую экспертизу и государственную вневедомственную экспертизу, проводимую только после проведения всех предыдущих. В Кодексе реализована концепция одного органа: все экспертизы будут заменены одной - экспертизой проектной документации. Срок ее проведения не может превышать трех месяцев. Многие объекты освобождены от экспертизы: это ИЖС (ч. 2 ст. 49 ГрК РФ), таун-хаусы, объекты капитального строительства высотою не более двух этажей нежилого и непроизводственного назначения. Но главное, что теперь вводится прецедентный подход к объектам, которые уже были реализованы по проектам, по которым, в свою очередь, уже было получено положительное заключение госэкспертизы. Теперь под типовой проектной документацией понимается не только проект "серийного" дома, но любая документация, по которой уже был построен объект (см. ч. 3 ст. 49 ГрК РФ). То есть если вы утвердили проект в Ростове-на-Дону, то вполне можете построить по нему объект в Петрозаводске, предъявив копию проекта и не подпадая под проведение государственной экспертизы.
Какую ответственность несут органы, проводившие экспертизу? По новому Кодексу экспертизу проводит только федеральный орган либо подведомственное ему учреждение. Предмет экспертизы - оценка соответствия проектной документации требованиям безопасности, которые относятся к ведению РФ и должны быть сформулированы в специальных законодательных актах, именуемых техническими регламентами (согласно ФЗ от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании"). Орган, проводящий экспертизу, несет финансовую ответственность за результаты положительного заключения государственной экспертизы проектной документации. Такая ответственность целиком гарантируется средствами федерального бюджета. Это во многом прогрессивная новелла. При этом она не исключает дисциплинарную, административную и уголовную ответственность виновных должностных лиц.
Что представляет собой процедура ввода объекта в эксплуатацию? Кто и какие документы должен для этого представить? В какой орган? Главное правило: выдают разрешение на ввод объекта в эксплуатацию те же органы, которые выдают разрешение на строительство. В основном, как было сказано выше, это органы местного самоуправления. Процедура начинается с подачи заявления. В ч. 3 ст. 55 ГрК РФ перечислено 9 видов документов, прилагаемых к заявлению. Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию - это документ, подтверждающий соответствие параметров построенного объекта требованиям технических регламентов и подписанный лицом, осуществлявшим строительство. Разрешение заменило собой акт госкомиссии. Поскольку акт сдачи-приемки являет собой результат чисто гражданских отношений. Если застройщик и генподрядчик подписали такой акт, то этот акт может быть представлен вместе с заявлением на ввод объекта в эксплуатацию. Но госкомиссии как таковой больше не существует. Хотя муниципалитет сам производит осмотр, но главная его задача - проверка всех документов. Забота муниципалитета - чтобы дом не уродовал территорию. Вопросы безопасности на этой стадии больше не стоят. А раньше госкомиссия имела возможность проверять в т. ч. и вопросы безопасности. Теперь же никакие представители привычных ведомств (санитарные врачи, пожарные и т. д.) на осмотр объекта не выезжают. А вот безопасность теперь - полностью проблема застройщика. Хотя если документация проходила проверку, то субсидиарно отвечает также и орган экспертизы. Но всегда нужно учитывать тот факт, что на стадии подписания акта приемки заказчик снимает все претензии к подрядчику. Поэтому ответственен всегда заказчик (застройщик). В капстроительстве имеются т. н. "скрышные" работы, которые невозможно оценить на стадии построенного дома. Для этого существует поэтапная приемка. Иногда, учитывая разорванность процесса строительства во времени, разрешение на строительство может выдаваться на этап работ (например, на фундамент), а дальше застройщик получает возможность "дорисовывать" проект дома.
В течение какого времени выдается разрешение на ввод объекта в эксплуатацию? Что является основанием для отказа к его выдаче? Согласно ч. 5 ст. 55 ГрК РФ разрешение выдается в срок 10 дней. Основания для отказа перечислены в ч. 6 ст. 55 Кодекса. Главное основание для отказа - несоответствие построенного объекта сведениям градостроительного плана земельного участка (например, "вылезли" за пределы плана застройки). Другое основание - это несоответствие построенного объекта требованиям, установленным разрешением на строительство. Третье - несоответствие параметров построенного объекта проектной документации. По этому поводу среди разработчиков были споры, поскольку основанием для отказа все же должно являться несоответствие параметров построенного дома требованиям градостроительных регламентов. А проект не дает представления о внутренней планировке квартир. Является ли изменение внутренней перепланировки "начинки" дома в процессе строительства основанием для отказа? Получается, что да. На безопасность это не влияет, но имеет значение для построения грамотной системы государственного учета объектов недвижимости. Существующая формулировка была принята, чтобы исключить несоответствие объекта и документов по его учету.
Сейчас очень много говорят о необходимости внесения поправок в Кодекс. Что должно быть изменено в Кодексе в первую очередь? Изменения не затрагивают концептуальных основ Кодекса. Они носят уточняющий характер и направлены на устранение неточностей, неизбежно возникших в таком объемном документе. Как уже говорилось выше, главная поправка в ГрК РФ касается включения электросетей в перечень сетей инженерно-технического обеспечения. Вторая поправка относится к тому, что предметом государственной экспертизы проектной документации должны являться результаты инженерных изысканий. Состояние грунтов, сопротивляемость почвы и прочие параметры фиксируются на бумаге изыскателями, являющимися коммерческими организациями. Впоследствии этими данными будет руководствоваться архитектор-проектировщик, и получается, что их никто не проверяет. Третья поправка направлена на доступность градостроительной информации. Для обеспечения публичности всех документов они могут размещаться в сети Интернет. Так написано в Кодексе. Но что значит "могут"? Для большей конкретности предлагается написать, что информация размещается на официальных сайтах Правительства РФ, субъектов РФ и муниципалитетов. В общем, необходимо констатировать, что ГрК РФ без надлежащей подзаконной базы эффективно действовать не сможет. По упомянутому плану Правительства РФ в первоочередном порядке (до мая 2006 года) должен быть принят 21-й нормативный правительственный акт. Уже давно надо было утвердить формы трех самых важных документов: разрешения на строительство; разрешения на ввод объекта в эксплуатацию и градостроительного плана земельного участка. Но в целом ГрК РФ является основополагающим документом, заложившим основы для дальнейшего совершенствования градостроительных отношений.
Название документа