Ространснадзор в действии
(Стрельников В.) ("ЭЖ-Юрист", 2013, N 13) Текст документаРОСТРАНСНАДЗОР В ДЕЙСТВИИ
В. СТРЕЛЬНИКОВ
Владилен Стрельников, кандидат юридических наук, г. Саратов.
Исходя из определения функций, которые возложены на Федеральную службу по надзору в сфере транспорта <1>, следует, что законодатель приравнивает по своему содержанию контроль и надзор. Аналогичный вывод можно сделать при анализе норм Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Но в теории административного права эти категории разделяются. -------------------------------- <1> Пункт 1 Положения о Ространснадзоре, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 398.
Содержание и признаки
Вопрос о содержании категорий контроля и надзора, в том числе и об их соотношении, является предметом давней дискуссии. Еще в середине прошлого века польский административист Е. Старосьцяк указывал, что контроль - это "наблюдение, определение и выявление фактического положения дел, сопоставление фактического положения с намеченными целями, выступление против неблагоприятных явлений и сигнализация компетентным органам о своих наблюдениях - однако без права принимать решения об изменении направления деятельности обследованной ячейки" <2>. -------------------------------- <2> Старосьцяк Е. Элементы науки управления. М., 1965.
Ю. Тихомиров отмечает, что объектом контроля "всегда являлась и является проверка не законов, а подзаконных актов, издаваемых исполнительно-распорядительными органами" <3>. -------------------------------- <3> Тихомиров Ю. А. Государственная власть и проблемы управления в советском обществе: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1968.
Целями контроля "выступают стимулирование соблюдения норм права подконтрольными органами и должностными лицами и достижение законности" <4>. -------------------------------- <4> Ерицян А. В. Государственный контроль за соблюдением законодательства субъектами предпринимательской деятельности (теоретический аспект) // Государство и право. 2002. N 2.
В контексте рассматриваемого нами вопроса можно отметить схожесть позиций Ю. Старилова и Г. Атаманчука, которые в общих чертах определяют государственный контроль как совокупность мер, условий, способов, институтов, необходимых для обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении <5>. -------------------------------- <5> Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: В 3 т. М.: НОРМА, 2002. Т. 1; Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. М.: Юридическая литература, 1997.
Как отмечает С. Алексеев, надзор - это форма юридической деятельности управомоченных субъектов, выражающаяся в совершении юридически значимых действий по разрешению в строгом соответствии с предписаниями закона конкретных юридических дел на поднадзорных объектах в целях обеспечения законности и правопорядка <6>. -------------------------------- <6> Алексеев С. С. Теория права. М., 1994.
Надзор, по мнению Н. Конина, представляет собой специфическую форму деятельности государственных органов, связанную с систематическим наблюдением и постоянным присмотром за осуществлением управленческих административно-правовых процедур в целях проверки их соответствия нормам действующего законодательства <7>. -------------------------------- <7> Конин Н. М. Административное право Российской Федерации. М., 2005.
Надзор, высказывается В. Беляев, это форма юридической деятельности управомоченных субъектов, выражающаяся в совершении ими в соответствии со своей компетенцией юридически значимых действий по разрешению на поднадзорных объектах юридических дел, возникающих в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением законов государственными органами и должностными лицами в целях обеспечения законности и правопорядка, предупреждения и пресечения правонарушений <8>. -------------------------------- <8> Беляев В. П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: Дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2006.
Как следует из приведенных позиций, большинство признаков контроля и надзора совпадают: наличие единых целей и задач, специального объекта деятельности, предусмотренная законодательством гласность проводимых мероприятий, одинаковые методики проведения проверок, получения объяснений, истребования и анализа документации, использования экспертных оценок и т. д. В то же время, как отмечает Д. Бахрах, основное отличие контроля от надзора заключается в том, что контроль преследует не только достижение цели законности и обеспечения правопорядка, но и обеспечения эффективности и целесообразности. А целью надзора является точное и неуклонное исполнение законов, которое не сопровождается оценкой целесообразности принятых актов и совершенных действий. При осуществлении надзора невозможно вмешательство государственного органа в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора <9>. -------------------------------- <9> Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000.
Признавая правоту исследователей, утверждающих, что надзор и контроль по своей юридической природе самостоятельны, необходимо указать, что подобная концепция должна иметь правовую основу и быть закрепленной во всех нормативных актах, связанных с этой деятельностью. В настоящее время законодатель объединяет значение этих категорий и говорит о существовании контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти. Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор), в свою очередь, является частью системы контрольно-надзорных органов, обеспечивающих в стране законность и правопорядок.
Структура и полномочия Ространснадзора
Исследуем внутреннюю структуру Ространснадзора. В соответствии с п. 1 Приказа от 20.01.2010 N ГК-20фс увеличена штатная численность центрального аппарата Ространснадзора с 263 до 273 единиц должностей. Кроме того, Административное управление переименовано в Управление государственной службы, кадров и документационного обеспечения. В его структуре сокращены отдел наград и социально-трудовых отношений и отдел административно-инспекторской работы и профилактики коррупционных и иных правонарушений. Вместо этих структурных подразделений создан отдел профилактики коррупционных и иных правонарушений и социально-трудовых отношений (п. 3). Эти внутренние преобразования осуществлены в рамках реализации Постановления Правительства РФ от 17.12.2009 N 1033 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 11 сентября 2009 г. N 1033 "О мерах по совершенствованию государственного регулирования в области авиации" и железнодорожного транспорта не коснулись. В соответствии с Приложением N 1 к Приказу Ространснадзора N ГК-20фс в структуру центрального аппарата входят 8 управлений и 35 отделов. Управлению государственного железнодорожного надзора (Госжелдорнадзора), как и ранее, подчинены отдел контроля и надзора на железнодорожном транспорте, отдел по опасным грузам и чрезвычайным ситуациям, а также отдел лицензирования и анализа. Согласно приложению N 2 в этом Управлении и отделах имеется 18 штатных единиц инспекторов и 2 - технического персонала. Как видим, количество структурных подразделений центрального аппарата Ространснадзора, осуществляющих организацию контрольно-надзорных мероприятий на железнодорожном транспорте, весьма небольшое, число ведущих специалистов, осуществляющих инспекторские функции, также невелико. В масштабах всей страны эффективность деятельности подобных малочисленных подразделений вызывает сомнения. Из Положения о Ространснадзоре следует, что центральный аппарат, равно как и вся Служба, наделен всего 3 полномочиями применительно к сфере нашего исследования. Так, данный орган осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства РФ, в том числе международных договоров РФ: - о безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, а также промышленной безопасности на железнодорожном транспорте (п. 5.1.5); - об организации, обеспечении и выполнении организациями железнодорожного транспорта перевозок высших должностных лиц РФ и иностранных государств (п. 5.1.6); - об обеспечении пожарной безопасности при эксплуатации железнодорожного подвижного состава (п. 5.1.7). По нашему мнению, последнее положение не является самостоятельным, а вытекает из указанного выше п. 5.1.5. Таким образом, неразвитая структура Ространснадзора и малочисленность подразделений, задействованных в контрольно-надзорной сфере по отношению к железнодорожным перевозкам, вполне объяснима небольшим количеством их полномочий, а соответственно, и управленческих функций. Анализируя сложившуюся ситуацию, Р. Леонтьев и А. Бессонова дают следующую оценку работе этой структуры: "Проводимое в ходе административной реформы сокращение функций ряда контролирующих органов совпало с другими важнейшими преобразованиями - поэтапным введением технического регулирования и выполнением его задач саморегулируемыми организациями. Результатом этих нововведений явилось постепенное понижение роли специального органа государственного железнодорожного надзора в организационных процессах, связанных с модернизацией рынка перевозок пассажиров и грузов, и отстранение его от участия в контроле минимально необходимых объемов оказания услуг и их стандартов" <10>. -------------------------------- <10> Леонтьев Р. Г., Бессонова А. Н. Интеграция железнодорожной отрасли с малым бизнесом. Хабаровск: ДВГУПС, 2008.
Достаточно точную оценку сложившейся ситуации дает Ф. Хусаинов, который говорит о том, что при создании ОАО "Российские железные дороги", появлении дочерних и зависимых обществ этой организации львиная доля государственных контрольных полномочий сразу неформально перешла к ним и замкнулась на соответствующих уровнях внутрикорпоративного управления. Поощряемая высшими эшелонами власти деятельность ОАО "РЖД" и ОАО "Федеральная пассажирская компания" в области самостоятельного контроля исполнения законодательных требований фактически свела работу Ространснадзора к минимуму. Подобное стало возможным ввиду отсутствия в свое время соответствующих инициатив со стороны руководства Минтранса России <11>. -------------------------------- <11> Хусаинов Ф. И. Реформа железнодорожного транспорта: достижения и проблемы // Вестник транспорта. 2011. N 4.
Стратегия развития
Вместе с тем Стратегия развития железнодорожного транспорта в РФ до 2030 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 17.06.2008 N 877-р, указывает на многочисленные аспекты деятельности Ространснадзора, необходимые для улучшения качества предоставления транспортных услуг. В частности, в документе отмечено, что необходимо ввести определенные ограничения на передачу в эксплуатацию зарубежным компаниям новых железнодорожных линий и определить направления контроля и надзора за этими процедурами. Также требуются внедрение системы контроля организации недискриминационного доступа перевозчиков к железнодорожным линиям общего пользования, механизмы технического и технологического контроля, а также организации перевозок на линиях всех типов, внедрение специальных подвижных средств для автоматизации контроля инфраструктуры, внедрение технологий дистанционного автоматического контроля несъемных устройств микроэлектронного пломбирования вагонов и контейнеров. В Стратегии указывается на организацию автоматизированного контроля и надзора в области обеспечения транспортной безопасности, проведение мониторинга состояния транспортной безопасности на железнодорожном транспорте, включая создание и эксплуатацию центра контроля состояния транспортной безопасности, создание специальных центров приема и обработки информации со спутников о состоянии инфраструктуры для основных направлений (контроль основных направлений на участках с пассажирским движением) и т. д. Разумеется, практическое решение этих вопросов требует введения новых форм контроля и надзора, которые, в свою очередь, предполагают наделение Ространснадзора соответствующими полномочиями. Однако до настоящего времени эти положения Стратегии не реализованы и необходимых изменений в Положение о Ространснадзоре не внесено.
Последствия вступления в ВТО
Особого внимания заслуживает отраженная в Стратегии важность создания системы формирования и контроля нормативных требований к транспортным средствам и оборудованию, которые разрабатываются, производятся или импортируются в РФ. Россия 16 декабря 2011 года в Женеве подписала Протокол о присоединении к Марракешскому соглашению о создании Всемирной торговой организации от 15.04.1994. Полноправным членом ВТО Россия стала 22 августа 2012 года. Отмечая последствия присоединения к указанному Соглашению для железнодорожного транспорта, И. Дмитриева указывает, что более качественная и разработанная по новым стандартам иностранная железнодорожная техника, произведенная в Японии, Франции, Италии и Германии, которая в ближайшем будущем появится на отечественных железных дорогах, серьезно повлияет на конкурентоспособность и повышенный износ (более 73%) подвижного состава ОАО "РЖД". Парк частных грузовых вагонов более молодой, но и он содержит более 5 тыс. грузовых вагонов с просроченным сроком службы. Модернизироваться в кратчайшие сроки отечественная вагоно - и локомотивостроительная промышленность не сможет. Естественной реакцией российских перевозчиков будет приобретение более дешевых их аналогов в Китае, Индии и других странах. Без прямого участия государственных контролирующих структур в организации ввоза в Россию и введения в эксплуатацию зарубежного подвижного состава весьма сложно прогнозировать дальнейшее состояние безопасности перевозок <12>. -------------------------------- <12> Дмитриева И. ВТО: хитросплетения слияний и вступлений // Транспорт России. 2012. N 35.
В научной литературе отмечается, что для железнодорожной инфраструктуры присоединение к ВТО повлечет за собой рост транспортных потоков и, как следствие, увеличение грузооборота. Эти процессы потребуют внедрения новых технических средств управления движением составов, которые в нашей стране не производятся и неизбежно будут импортироваться. Каких-либо средств и способов их технологической оценки не имеется, органы, отвечающие за целевое использование и обслуживание автоматизированных многофункциональных систем и контролирующие их применение, отсутствуют <13>. -------------------------------- <13> Ласкина Н. В., Степаненко О. В. Комментарий к Федеральному закону от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".
Нужно отметить, что процесс вступления России в ВТО и возможные негативные последствия появления некачественных технических средств транспортной логистики в области железнодорожных перевозок надлежащей реакции со стороны Ространснадзора и Минтранса России не получили. Каких-либо нормативных актов, устанавливающих дополнительные полномочия Ространснадзора и направленных на повышение уровня безопасности жизнедеятельности анализируемого транспорта после подписания Протокола о присоединении к Марракешскому соглашению, до настоящего времени не принято, что, по нашему мнению, недопустимо. В связи с этим необходимо наделить Ространснадзор полномочиями по контролю ввоза на территорию РФ и введению в эксплуатацию подвижного состава иностранного производства, а также импорта технологических средств и оборудования, обеспечивающего автоматизированное управление движением железнодорожного транспорта. Также целесообразно создать в структуре Госжелдорнадзора специализированный отдел с наделением его соответствующими полномочиями.
Название документа