Проблемы конкуренции и монополии в почтовой связи Российской Федерации
(Нурмамедова Д.) ("Правовые вопросы связи", 2005, N 2) Текст документаПРОБЛЕМЫ КОНКУРЕНЦИИ И МОНОПОЛИИ В ПОЧТОВОЙ СВЯЗИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Д. НУРМАМЕДОВА
Нурмамедова Д., кафедра предпринимательского права МГУ.
I. ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РЫНКА УСЛУГ ПОЧТОВОЙ СВЯЗИ
Почтовое производство носит сложный сетевой и технологический характер и находится в постоянном взаимодействии с партнерами, оно невозможно без планирования системы перевозок, нормирования качества эксплуатации. В силу классического предназначения почты, ее сетевой структуры, принадлежности к естественной монополии отдельных видов деятельности (пересылка письменной корреспонденции) в почтовой связи невозможны конкуренция в полном масштабе, свободное ценообразование и выбор партнеров, что обусловливает необходимость введения механизма принудительного, государственного регулирования. Почта находится под государственным контролем и управлением в силу следующих основных причин: 1) состояние сети и развитие системы почтовой службы необходимо регулировать в интересах всех слоев населения по причине социальной значимости услуг; 2) достижения баланса интересов субъектов естественной монополии в области связи и потребителей их услуг; 3) жесткая конкуренция может привести к разрушению системы связи, особенно в удаленных и сельских районах, и к тяжелым социальным и экономическим последствиям; 4) неравномерное развитие почтовой службы по территориям и регионам РФ требует соответствующей координации и государственной инвестиционной политики; 5) затраты общества на формирование и развитие почтовой инфраструктуры достаточно весомы и требуют государственной поддержки в разумных пределах. Инфраструктурная направленность деятельности почтовой связи, обслуживающей население и общественное производство, обусловливает невещественность услуг и всеобщий характер их потребления. В условиях различного жизненного уровня платежеспособности отдельных слоев населения на почтовую службу государством возложена социальная миссия удовлетворения всех общественных потребностей в ее услугах. Это означает предоставление социально значимых услуг по тарифам, которые не вызывают социальной напряженности, хотя они ниже стоимости их производства. Главными целями государственного регулирования рынка услуг почтовой связи являются: - создание условий для оказания услуг почтовой связи на всей территории Российской Федерации; - защита интересов пользователей услугами связи и осуществляющих деятельность в области связи хозяйствующих субъектов; - обеспечение эффективной и добросовестной конкуренции на рынке услуг связи; - создание условий для развития российской инфраструктуры почтовой связи, обеспечение ее интеграции с международными сетями связи. Исходя из этих целей можно выделить следующие правовые формы воздействия государства на рынок услуг почтовой связи: 1) нормотворчество; 2) установление единых правил, стандартов, норм и требований в области почтовой связи; 3) отнесение отдельных услуг почтовой связи к естественной монополии; 4) определение состава универсальных услуг почтовой связи и требований к уровню их качества, контроль за выполнением этих требований; 5) лицензирование деятельности на рынке услуг почтовой связи, контроль за выполнением всеми участниками рынка условий лицензий и регистрационных обязательств; 6) ценовое регулирование универсальных услуг почтовой связи (тарифная политика); 7) определение метода финансирования универсальных услуг почтовой связи; 8) определение налоговой политики в отношении рынка услуг почтовой связи; 9) создание организаций федеральной почтовой связи; 10) установление ограничений в пересылке по сети почтовой связи предметов и веществ; 11) введение специальной ответственности за правонарушения на рынке. Рассмотрим лишь некоторые формы воздействия государства на рынок услуг почтовой связи.
II. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ В ОБЛАСТИ ПОЧТОВОЙ СВЯЗИ
Рынок услуг почтовой связи, можно сказать, существовал и раньше: имелись потребители, были спрос и предложение услуг, а также внутриотраслевая конкуренция, за предоставление услуг взималась плата по тарифам, производственные отношения строились на основе принципов хозяйственного расчета, производились платежи и выплаты по налогам. Однако эти хозяйственные отношения не были рыночными, поскольку осуществлялись в рамках монопольного положения отрасли связи и централизованно управляемой экономики с общественной собственностью на средства производства. В условиях рыночной экономики для почтовой связи предопределен двойственный характер ее экономики. Он заключается в выполнении общественных требований социальной службы и обеспечения самофинансирования своего развития. Поэтому оптимальным вариантом управления экономикой почтовой связи является гибкая, гибридная система, сочетающая рыночные и регулируемые принципы хозяйствования <*>. -------------------------------- <*> См.: Кузовкова Т. А. Социально-экономические проблемы развития почтовой связи России в условиях рыночной экономики // Дис... докт. экон. наук. М., 1996. С. 75.
Конкуренция на рынке услуг почтовой связи предполагает наличие альтернативных операторов почтовой связи, предлагающих клиентам аналогичные услуги по пересылке сообщений и отправлений. Она представляет собой механизм соперничества, способствующий укреплению рыночных позиций путем использования новейших средств перевозки и связи, технологии передачи и доставки почты, новых способов управления и организации производства, стимулирует развитие отрасли и дает возможность потребителям свободно выбирать производителя услуг почтовой связи. Конкуренция может происходить как между разными видами связи: почтовой, телеграфной, телефонной связи, так и в пределах услуг почтовой связи: пересылка посылок наземным и воздушным транспортом, пересылка писем, денежные переводы почтовые, телеграфные. Появление альтернативных структур, предоставляющих услуги почтовой связи в ограниченных рамках (между областными центрами, в крупных городах, ускоренная пересылка), хотя и не имеющих инфраструктуры, сравнимой с федеральной почтой, создает в определенной мере конкурентную среду. В экономике каждой страны есть области производства и распределения, где рыночное ценообразование не является оптимальным, развитие конкуренции или невозможно, или малоэффективно. К ним относятся естественные монополии, для развития и функционирования которых необходимо целенаправленное воздействие путем государственного регулирования. В отношении таких отраслей и видов деятельности задачей государства является не пресечение монополизма, а создание условий для регулирования их деятельности и защиты интересов потребителя. Принципиальным решением проблемы конкуренции и монополии в почтовой службе служит отнесение к естественной монополии не всех, а отдельных видов деятельности. В соответствии с Федеральным законом РФ от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (с изменениями от 8 августа, 30 декабря 2001 г., 10 января, 26 марта 2003 г.) услуги общедоступной почтовой связи относятся к сфере деятельности субъектов естественных монополий <*>. -------------------------------- <*> Федеральный закон от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (с изменениями от 8 августа, 30 декабря 2001 г., 10 января, 26 марта 2003 г.) // СЗ РФ. 1995. N 34. Ст. 3426; 2001. N 33 (Ч. 1). Ст. 3429; 2002. N 1 (Ч. 1). Ст. 2; 2003. N 2. Ст. 168.
Под естественными монополиями понимают такие сферы деятельности, в которых наличие более одного хозяйствующего субъекта ведет к потерям эффективности общественного производства. Для обоснования отнесения почтовой службы к естественным монополиям использованы признаки, определенные Федеральным законом "О естественных монополиях". Естественная монополия - состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров (ст. 3 Закона) <*>. Следует отметить, что данное понятие скорее экономическое, нежели правовое. На наш взгляд, естественная монополия с точки зрения права представляет собой определенный правовой режим по отношению к определенным субъектам, занимающим доминирующее положение на рынке. -------------------------------- <*> См.: Там же.
Выделяются два основных критерия: - производство эффективнее в условиях отсутствия конкуренции; - спрос на услуги слабо реагирует на изменение цены. Такие услуги, как пересылка письменной корреспонденции (писем, почтовых карточек, бандеролей), имеют уникальный характер, удовлетворяют важнейшие потребности населения, являются традиционными и незаменимыми для отдельных категорий населения потребителей. Услуги по пересылке посылок, денежные переводы в большей степени подвержены конкуренции и зависимости спроса от тарифов: потребитель может воспользоваться наземной или воздушной пересылкой посылок, перевести денежные средства почтовой или телеграфной связью или воспользоваться альтернативными структурами. Специфическими признаками естественной монополии для почтовой службы являются также обеспечение доступности предоставляемых услуг, единства почтовой территории и тесная связь с железнодорожными перевозчиками, которые, в свою очередь, также принадлежат к естественным монополиям. Субъектом естественной монополии в области почтовой связи является хозяйствующий субъект (юридическое лицо), занятый оказанием услуг в условиях естественной монополии. Одним из таких субъектов в условиях реформирования почтовой связи является ФГУП "Почта России". 28 июня 2002 г. Правительством РФ была утверждена Концепция реструктуризации организаций федеральной почтовой связи <*>, определяющая основные цели, задачи и принципы реструктуризации организаций федеральной почтовой связи. Среди основных целей данной Концепции можно назвать: обеспечение гарантированного предоставления универсальных услуг почтовой связи на всей территории Российской Федерации; расширение спектра услуг почтовой связи; создание современной почтовой инфраструктуры. -------------------------------- <*> Концепция реструктуризации организаций федеральной почтовой связи. Утверждена распоряжением Правительства РФ от 28 июня 2002 г. N 885-р (с изменениями от 16 апреля 2003 г.).
Достижение поставленных целей и решение связанных с этим задач предопределили создание единой структуры - ФГУП "Почта России", объединяющей в себе все государственные учреждения и федеральные государственные унитарные предприятия федеральной почтовой связи <*>. 5 сентября 2002 г. Правительством РФ было принято распоряжение "О создании федерального государственного унитарного предприятия "Почта России" <**>. В перспективе ФГУП "Почта России" будет представлять на рынке услуг почтовой связи единственного государственного почтового оператора. -------------------------------- <*> Бывшие управления федеральной почтовой связи, являвшиеся самостоятельными юридическими лицами на обслуживаемой ими территории, входят в состав ФГУП "Почта России" на правах филиалов со всеми вытекающими отсюда последствиями. <**> Распоряжение Правительства РФ от 5 сентября 2002 г. N 1227-р "О создании федерального государственного унитарного предприятия "Почта России".
Единственным субъектом, полномочным осуществлять услуги международной ускоренной почты, является также ФГУП "Почта России". С 1 марта 2004 г. на ФГУП "Почта России" возложены функции службы международной ускоренной почты: прием, пересылка и доставка международных отправлений ускоренной почты и ведение расчетов с почтовыми администрациями других стран <*>. -------------------------------- <*> См.: Приказ Министерства РФ по связи и информатизации от 31 декабря 2003 г. N 160 "О возложении функций службы международной ускоренной почты на ФГУП "Почта России".
Ранее на российском рынке услуг по экспресс-доставке одним из операторов экспресс-почты являлся ООО "ЕМС Гарантпост", представлявший в России мировую сеть Express Mail Servis <*>. С возложением на ФГУП "Почта России" функций службы международной ускоренной почты деятельность негосударственных операторов почтовой связи на отечественном рынке услуг почтовой связи ограничена: они не вправе оказывать услуги международной почтовой связи. -------------------------------- <*> Сеть EMS охватывала более 200 стран - членов Всемирного почтового союза (специализированного учреждения ООН), предназначена для экспресс-доставки писем и посылок. В странах с развитой рыночной экономикой доставка товаров по почте как разновидность услуг является необходимым и выгодным направлением предпринимательской деятельности.
Интересной является точка зрения судебных органов относительно оказания услуг международной почтовой связи. ООО "Деловые женщины" обратилось в Верховный Суд РФ с жалобой на абз. 24 п. 2 Правил оказания услуг почтовой связи <*> (далее - Правила), предусматривающий, что место международного почтового обмена является объектом федеральной почтовой связи, осуществляющим обработку поступающих от иностранных почтовых администраций, принятых в Российской Федерации и пересылаемых открытым транзитом международных почтовых отправлений, а также их отправку по назначению. В обоснование своей жалобы ООО "Деловые женщины" сослалось на то, что оспариваемая норма противоречит Федеральному закону "О почтовой связи" и ограничивает деятельность данного общества, действующего в качестве предприятия почтовой связи, не относящегося к федеральной почтовой связи. Решением Верховного Суда РФ от 9 апреля 2001 г. оспоренное положение Правил признано недействительным и не подлежащим применению. Кассационная коллегия данное решение отменила по следующим основаниям <**>. -------------------------------- <*> Правила оказания услуг почтовой связи. Утверждены Постановлением Правительства РФ от 26 сентября 2000 г. N 725. <**> См.: Определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 22 мая 2001 г. N КАС 01-165.
В соответствии с ч. 2 ст. 4 Федерального закона "О почтовой связи" отношения в области международной почтовой связи могут регулироваться решениями международных почтовых организаций, участником которых является Российская Федерация. Российская Федерация является членом Всемирного почтового союза и в силу ст. 1 Устава Всемирного почтового союза составляет наряду с другими странами - членами Союза единую территорию для взаимного обмена отправлениями письменной корреспонденции. В соответствии со ст. 22 Устава Всемирного почтового союза акты союза - Устав ВПС, общий регламент, Всемирная почтовая конвенция, Регламент письменной корреспонденции, регламент почтовых посылок - являются обязательными для всех стран - членов ВПС. Согласно ст. 39 (обмен отправлениями), ст. РЕ 803, 806, 807 и 823 Регламента право производства обмена письменной корреспонденции закреплено за почтовыми администрациями, которые для этого вправе определять учреждения почтового обмена. Таким "учреждением почтового обмена" является по определению абз. 24 п. 2 Правил объект федеральной почтовой связи, осуществляющий обработку поступающих от иностранных почтовых администраций, принятых в Российской Федерации и пересылаемых открытым транзитом международных почтовых отправлений, а также их отправку по назначению" <*>. -------------------------------- <*> С момента вступления в силу Правил оказания услуг почтовой связи (1 января 2001 г.) места международного почтового обмена могут быть размещены только на объектах федеральной почтовой связи.
Еще более "последовательной" позиция судебной инстанции прослеживается в обосновании правомерности ООО "ЕМС Гарантпост" осуществлять услуги международной почтовой связи. "Довод ООО "Деловые женщины" о том, что Министерство РФ по связи и информатизации фактически допустило к работе по международному обмену почтовыми отправлениями негосударственного оператора ООО "ЕМС Гарантпост" не опровергает, а подтверждает предусмотренное нормами международных договоров и нормами федерального закона право Правительства РФ и почтовой администрации РФ (Минсвязи РФ) определять место международного почтового обмена на территории России и привлекать к работе по осуществлению определенных услуг почтовой связи на территории Российской Федерации, что не исключает почтовую администрацию России от участия иных лиц в отношениях с почтовыми администрациями других стран по обмену почтовыми отправлениями и ответственность ее за осуществление такого обмена" <*>. -------------------------------- <*> Там же. Определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 22 мая 2001 г. N КАС 01-165.
После вынесения рассматриваемого Определения Кассационной коллегии Верховного Суда РФ Минсвязи РФ на основании абз. 24 п. 2 Правил своим письмом от 31 июля 2002 г. N 5138 упразднил места и пункты международного почтового обмена ООО "ЕМС Гарантпост". Постановлением Федерального арбитражного суда Московского округа <*> решение Минсвязи РФ об упразднении мест международного обмена ООО "ЕМС Гарантпост" является правомерным и соответствует действующему законодательству. -------------------------------- <*> Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 7 марта 2003 г. N КА-А40/895-03.
Осуществление негосударственными организациями отправки за границу иностранным компаниям информации, документов и товаров, т. е. фактически осуществляемая ими перевозка (отправка) грузов (с взысканием соответствующих таможенных пошлин), по мнению суда, не является услугой международной почтовой связи <*>, поскольку оказывать ее могут лишь учреждения почтового обмена, т. е. организации федеральной почтовой связи. -------------------------------- <*> Определение Верховного Суда РФ от 22.05.2001 N КАС01-165 "Об отмене решения Верховного Суда РФ от 09.04.2001 и об отказе в удовлетворении жалобы о признании недействительным и не подлежащим применению абзаца 24 пункта 2 Правил оказания услуг почтовой связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 26.09.2000 N 725", определяющее "место международного почтового обмена" как объект федеральной почтовой связи.
Этой же позиции придерживается и таможенный орган. Отправки с товарами любых организаций и частных лиц могут быть отнесены к разряду международных почтовых отправлений только в том случае, если для доставки в Российскую Федерацию их прием осуществляют почтовые службы зарубежных государств, а выдачу - предприятия почтовой связи Российской Федерации <*> (согласно Правилам таможенного оформления и таможенного контроля товаров, пересылаемых через таможенную границу Российской Федерации в международных почтовых отправлениях, место международного почтового обмена обозначено как объект федеральной почтовой связи, осуществляющий обработку поступающих от иностранных почтовых администраций, принятых в Российской Федерации и пересылаемых открытым транзитом МПО, а также их отправку по назначению). При оформлении международных почтовых отправлений и сопроводительной документации должны соблюдаться требования Всемирной почтовой конвенции и Соглашения о почтовых посылках. Все иные отправки, оформляемые на грузовых (авиационных, железнодорожных, морских или автомобильных) складах транспортных организаций с выдачей грузовладельцам накладных или коносаментов, не могут считаться международными почтовыми отправлениями, и на такие отправления не могут распространяться льготы по ввозу товаров в Российскую Федерацию без взимания таможенных платежей <**>. -------------------------------- <*> Правила таможенного оформления и таможенного контроля товаров, пересылаемых через таможенную границу Российской Федерации в международных почтовых отправлениях. Утверждены Приказом ГТК РФ от 3 декабря 2003 г. N 1381. Зарегистрированы в Минюсте РФ 21 января 2004 г. Регистрационный N 5449 // Российская газета. 2004. 30 января. <**> Письмо ГТК РФ от 24 декабря 1997 г. N 01-33/25086 "О порядке оформления товаров, заказанных через фирму "QUELLE".
На наш взгляд, закрепление за почтовыми администрациями <*> права определять учреждения почтового обмена (ст. РЕ 803, 806, 807 и 823 Регламента письменной корреспонденции и ст. РЕ 601 Регламента почтовых посылок <**>) не свидетельствует об абсолютном правомочии государственных унитарных предприятий и учреждений оказывать услуги международной почтовой связи. В соответствии с Федеральным законом "О почтовой связи" международная почтовая связь представляет собой обмен почтовыми отправлениями между организациями почтовой связи, находящимися под юрисдикцией разных государств (ст. 2). Под организациями почтовой связи закон понимает юридические лица любых организационно-правовых форм, оказывающие услуги в качестве основного вида деятельности, в том числе и международные услуги почтовой связи, отягощенные лишь иностранным элементом. -------------------------------- <*> В соответствии со ст. 41 Федерального закона "О почтовой связи" в качестве почтовой администрации РФ выступает федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий управление деятельностью в области почтовой связи, представляющий и защищающий интересы Российской Федерации в области почтовой связи при взаимодействии с почтовыми администрациями других государств и в международных организациях, обеспечивающий проведение расчетов с другими почтовыми администрациями за международный почтовый обмен в соответствии с актами Всемирного почтового союза. <**> См.: Определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 22 мая 2001 г. N КАС 01-165.
Включение рассматриваемого положения в Правила, по нашему мнению, противоречит законодательству о конкуренции и ограничении монополистической деятельности. Право на конкуренцию является важнейшим элементом права на осуществление предпринимательской деятельности на рынке, одним из правомочий субъекта предпринимательства <*>. -------------------------------- <*> См.: Паращук С. А. Конкурентное право (правовое регулирование конкуренции и монополии). М., 2002.
Кроме того, в соответствии с Федеральным законом РФ от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" <*> к сфере деятельности субъектов естественных монополий относятся услуги общедоступной почтовой связи. К таковым относятся пересылка письменной корреспонденции (писем, почтовых карточек, бандеролей). Услуги международной почтовой связи сюда не отнесены. Возложение функций по международной ускоренной почтовой связи на государственную организацию является нарушением права негосударственных операторов на конкуренцию. -------------------------------- <*> Федеральный закон РФ от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (с изменениями от 8 августа, 30 декабря 2001 г., 10 января, 26 марта 2003 г.) // СЗ РФ. 1995. N 34. Ст. 3426; 2003. N 2. Ст. 168.
Более того, вытеснение с рынка негосударственных операторов может негативно отразиться на развитии рынка услуг международной почтовой связи: отсутствие конкуренции на рынке превратит государственного оператора в сильного монополиста, не заинтересованного в снижении цен и повышении качества оказываемых услуг. Узкий круг услугодателей ограничивает и выбор пользователей услуг ускоренной международной почтовой связи: последние вынуждены пользоваться услугами государственных предприятий на диктуемых ими условиях относительно срока, надежности доставки почтовых отправлений, их сохранности и т. д. Полагаем, что услуги международной почтовой связи могут осуществляться любыми организациями почтовой связи, а не только федеральными. Учитывая нормы международного права (ст. 39 ("Обмен отправлениями"), ст. РЕ 803, 806, 807 и 823 Регламента), предусматривающие право почтовых администраций определять учреждения международного почтового обмена, а также право каждого на экономическую свободу (ст. 34 Конституции РФ), полагаем необходимым предусмотреть в действующем законодательстве обязательность проведения конкурса на право оказания международных услуг почтовой связи операторами почтовой связи независимо от форм собственности. Интересным, на наш взгляд, является исторический опыт США в сочетании принципов свободного предпринимательства и монополии в области почтовой связи.
III. КРАТКИЙ АНАЛИЗ ИСТОРИЧЕСКОГО ОПЫТА США В ОБЛАСТИ МОНОПОЛИИ ПОЧТОВОЙ СВЯЗИ
В ноябре 1639 г. в колониях Законодательного собрания Массачусетса на роль первого почтового предприятия была назначена таверна Fairbank's. Несмотря на официальный указ о том, что входящая заграничная почта должна была находиться в ведении данной частной организации, это не привело к возникновению монополии, так как данный указ не выполнялся. Одновременно существовало множество других частных организаций. Спустя пятьдесят лет, в 1689 г., был основан Почтовый путь из Нью-Йорка в Бостон, который стал первым постоянным почтовым маршрутом внутри страны. Два года спустя, в 1691 г., британское правительство, следуя предшествующему опыту Англии, предоставило Томасу Нилу (Thomas Neale) на двадцать один год право внутренней почтовой монополии в колониях от Виргинии до Канады, однако при условии согласия местных законодательных органов. Почтовые монополии существовали в течение всего колониального периода, однако их характер существенно отличался от монополий настоящего времени. Например, монополии создавались на основе частного предпринимательства по распоряжению британского правительства, однако без согласия или давления со стороны самих колоний, многие из которых восприняли их возникновение без энтузиазма. Штаты Мэриленд и Виргиния своим отказом войти в монополию дали понять, что монополизация является добровольной. Нью-Йорк, исключив из зоны действия монополии густонаселенные территории, которые, следовательно, могли обслуживаться другими компаниями по доставке почты, показал нам, что первая монополия сдерживалась также географическими факторами. Тот факт, что по крайней мере одна колония оставила за собой право выхода из монопольной системы в случае неудовлетворительного обслуживания, иллюстрирует, что монопольные порядки существуют лишь при определенных условиях. Все эти характеристики ставят существовавшую в те времена систему почтовых монополий в полный контраст с нынешней почтовой организацией, хотя термин "монополия" используется для обозначения обеих систем. Почтовая монополия Нила, являвшаяся поддерживаемым правительством частным предприятием, начала работать с 1693 г. Ее монопольный статус не был гарантирован, так как множество писем перемещалось и другими путями, что приводило к потерям почтовых доходов. В 1699 г. с целью исправить эту ситуацию Нилу удалось в Лондоне убедить Эндрю Гамильтона (Andrew Hamilton) оказать ему поддержку в укреплении почтовой монополии в колониях. Даже в столь раннюю эпоху мы можем проследить знакомый сценарий, когда предпринимаются попытки защиты охраняемых законом интересов с привлечением давления со стороны правительства. В данном случае правительство отвергло такую попытку. В ходе ранней национализации в 1707 г. американскую почтовую монополию в надежде заставить ее работать купило обратно британское правительство. Однако уже в 1721 г. американцы пересылали свои письма через другие почтовые организации из-за неудовлетворительного уровня сервиса. Это общественное дело неизбежно переходило к частным перевозчикам, поскольку их услуги были более дешевыми и надежными. Правительственные чиновники на территории колоний отказывались силой поддерживать монополию и устранять частных перевозчиков. Правительство могло бы привлечь силы для защиты своей монополии, однако оно заняло позицию благотворного невмешательства. Казалось, сила была в большей степени на стороне разрушителей монополии: для правительства, очевидно, имели значение отзывы о качестве, и это позволило оправдать существование частных организаций. Обеспечиваемый правительственной монополией сервис не был удовлетворительным. Несмотря на то что фактически данная почтовая организация удерживала монополию, она была наделена лишь ограниченными правами. Как показывают исторические факты, в ранние времена почтовый сервис был монопольным предприятием, находившимся то в государственной, то в частной собственности. И в том и в другом случае поддерживаемый правительством сервис функционировал успешно, только если общество давало положительную оценку его надежности, скорости работы и стоимости обслуживания. Только лишь правительственная поддержка не была достаточным условием для обеспечения успеха монополии. С точки зрения среднего гражданина, частные почтовые компании и отдельные предприниматели, находившиеся на заднем плане, всегда были старательными, готовыми к действиям и могли исправить слабые стороны; при этом качество работы почтовых монополий, имевших официальную поддержку, ухудшилось ниже уровня допустимых стандартов. Обеспечиваемая правительством защита монополий оказалась вытесненной предоставлением прав на создание альтернативных служб связи, которые работали быстро и дешево. Суды не приписывали слишком большую вину нарушителям монополий, так как монополии были структурами, созданными скорее из соображений благоразумия, а не продиктованными необходимостью. В то же время наличие дешевой и эффективной связи было большей необходимостью, чем желание сохранить официально учрежденные монополии. Почтовый сервис был усовершенствован Александером Спотсвудом (Alexander Spotswood), который с 1730 по 1739 г. был заместителем главного почтмейстера. Он, однако, был скорее исключением, чем правилом. Если не принимать в рассмотрение его деятельность, вообще на протяжении раннего периода истории почтового сервиса было сделано очень мало из того, что позволило бы в целом изменить существовавшее тогда плохое отношение к этому сервису. Бенджамин Франклин (Benjamin Franklin), назначенный в 1753 г. почтмейстером, изменил данную конъюнктуру. В работу сервиса он привнес мастерство, ускорил его деятельность, повысил регулярность и сделал его достаточно притягательным для привлечения тех клиентов, которые склонялись к отправке писем через другие организации. Франклин ясно понял, что ключ к успеху состоит не в поддержании монополии путем правительственного давления, а в реальном превосходстве. Только при высоком качестве работы почтовый сервис может завоевать доверие своих клиентов и обеспечить себе успешное будущее. Достигнув сильных позиций повышением уровня сервиса, Франклин затем перешел к укреплению монополии Почтового предприятия (Post Office). Он интерпретировал установленные правительством ограничения почтовой монополии таким образом, чтобы это было выгодно для Почтового предприятия. Например, он установил порядок, по которому почтовые расходы можно было легально не платить лишь в том случае, когда письма доставлялись теми частными перевозчиками, которые не совершали регулярных рейсов между городами. Так, в понимании Франклина нарушением монополии Почтового предприятия была бы доставка писем почтовыми каретами, которые совершали регулярные рейсы. Однако усилия Франклина по укреплению монопольного положения британской почты не были оценены революционерами, хотя их эффективность и вызывала у них восхищение. Высокие почтовые сборы, которые он связывал с необходимостью уплаты налогов, были расценены ими как еще одна форма тиранического налогообложения в Великобритании. Вскоре после деятельности Франклина регулярные почтовые перевозчики развернули крупномасштабные предприятия на частной основе, установив низкие почтовые сборы. Королевская власть оказалась в роли беспомощного наблюдателя; при этом объем писем, доставляемых перевозчиками вне официальной системы, возрастал. К 1776 г. работа официального Почтового предприятия уменьшилась до пределов, необходимых лишь для обеспечения правительственных нужд. В 1782 г. Конгресс предпринял попытку поддержания Почтового предприятия, предоставив ему права монополии на перевозку писем. Это, однако, не принесло результатов из-за высоких почтовых сборов, экономического спада и очевидной нехватки денежных средств. С целью уменьшения расходов граждане продолжали пересылать письма через друзей или других путешествующих лиц. Власть Конгресса оказалась бессильной против такого уклонения от закона и связанных с этим потерь государственного дохода. Ранние почтовые монополии никогда не получали безусловной поддержки со стороны общества. Люди соглашались с ними и пользовались их услугами лишь тогда, когда обеспечивался удовлетворительный уровень сервиса по приемлемым ценам. В других случаях люди, ничего не думая, шли в обход установленного законом порядка с сознанием, если не с молчаливым одобрением беспомощного правительства. По Конституции Конгрессу было предоставлено временное и весьма неопределенное право "учреждать почтовые предприятия и почтовые дороги". Закон о почте 1792 г. приобрел постоянный статус лишь в 1794 г.; тогда перевозка писем вне почтовой системы оказалась явно противоречащей закону. В течение ближайших лет после основания страны ее граждане регулярно изобретали те или иные способы избежания уплаты высоких почтовых сборов и неудовлетворительного качества обслуживания. В противоположность англичанам и европейцам у американцев в те времена было двусмысленное отношение к почтовой системе. При том что Американское почтовое предприятие было в порядке эксперимента признано общественностью, можно было дойти до того, что оно считалось бы чем-то чужеродным в своем собственном государстве. Правительство сдержало свою активность и предотвратило его развитие в той степени, когда бы оно могло проявить свой полный потенциал в бизнесе. Столь разнородная реакция общества в условиях Америки не возникла без достаточных на то оснований. Соединенные Штаты были полем эксперимента для многих идей, в том числе экономических и политических. Существование на территории США Почтового предприятия, находящегося в собственности и под управлением правительства, противоречило политическим и экономическим предпосылкам основателей этого государства. К примеру, по убеждению большинства американцев XIX в., политические образования не могли существовать без свободы предпринимательства и частной собственности; правительство не способно было сделать то, что делало частное предпринимательство; конкуренция могла достаточно эффективно регулировать экономику; наличие монополии, которую, несомненно, представляло собой Почтовое предприятие, приносило вред, и любое расширение конституционной власти Конгресса над почтой было опасным. В свете этого свода убеждений, которые исходили главным образом от Адама Смита, было удивительным, что общество в полной мере восприняло существование Почтового предприятия, находящегося в собственности и под управлением правительства. Другое оправдание отклонения от общих принципов, лежавших в основе данного государства (по которым почтовая монополия, находящаяся в собственности правительства, несомненно, существовала в то время), состояло в том, что случай с Почтовым предприятием являлся не более чем экспериментом. Все охотно согласились с тем, что Почтовое предприятие как правительственная монополия существовало лишь в виде исключения. В его таком "неадекватном" положении борцы за свободу предпринимательства находили аргументы против социалистических экспериментов; те же, кто выступал против злоупотребления политикой невмешательства правительства в капитализм, с гордостью показывали на Почтовое предприятие как на пример выгодности предприятия, находящегося в собственности правительства. Действительно, Почтовое предприятие служило конкретной демонстрацией сильных и слабых сторон экономических принципов, находящихся в несогласии друг с другом. Несмотря на то что Почтовое предприятие находилось в собственности правительства, оно не могло быть объектом точной проверки экономических принципов, поскольку правительство не осуществляло прямое управление всей его деятельностью. Еще в 1794 г. Конгресс уполномочил почтовое министерство нанимать для доставки почты частных подрядчиков и организовывать маршруты, по которым частные почтовые кареты перевозили почту. Когда некоторые из таких подрядчиков вступили в сговор о повышении цен, стоимость перевозки почты была ими искусственно повышена. Борясь с этим процессом, Почтовое министерство наняло других владельцев частных карет, повышая конкуренцию и предотвращая таким образом подобные попытки сговора. Многие вступали в сговор не для приведения доводов в пользу тотального правительственного контроля над всей работой почтовой организации, а скорее оправдывая то, что Почтовое предприятие должно быть полностью передано в частные руки. В 1840-е гг. существовавшее в стране настроение способствовало появлению частных почтовых компаний, перевозящих почту, не входящих в рамки правительственной монополии. В 1840 г. Уильям Леггетт (William Leggett), редактор газеты New York Post, оценивая эффективность, надежность, скорость и гармоничную работу частных почтовых компаний, выражал настроение многих людей, когда писал: "Мы сами склоняемся к убеждению, что, если в федеральный закон, предоставляющий Конгрессу право контроля над Почтовым предприятием, никогда не вносились поправки, лучшая система возникла бы просто на основе законов торговли" <*>. -------------------------------- <*> Цит. по: Douglas K. Adie. Monopoly mail: Privatizing The U. S. Postal Service. New Brunswick (U. S.A.) and Oxford (U. K.). 1988. P. 27.
В 1843 г. Элвин Адамс (Alvin Adams) и 15 частных почтовых компаний осуществляли перевозку большого числа писем вне официальных почтовых организаций. В 1843 г. Почтовое предприятие подало в суд на Почтовую компанию Адамса за нарушение почтовой монополии. Бремя доказательства было возложено на Почтовое предприятие. Вдохновленные своей победой на суде, почтовые компании развернули открытую рекламу, что их обслуживание дешевле, быстрее и лучшего качества. Основываясь на решении суда, в 1840-е гг. почтовые компании стали развиваться в чрезвычайной степени. Одной из частных почтовых компаний в 1840-е гг. была Американская Почтовая Компания Лизандера Спунера (Lysander Spooner's American Letter Mail Company). Стратегия бизнеса Спунера заключалась в том, чтобы "предоставить обществу наибольшие удобства переписки, которые были возможны при постоянной скорости", и чтобы "тщательно проработать вопрос и проверить конституционные права, касающиеся конкуренции в деле перевозки писем" <*>. Данное утверждение указывает на позицию и характер растущего числа частных почтовых компаний, имеющих намерение бросить вызов Почтовому предприятию. Они желали не только обеспечить своим клиентам высококачественное обслуживание за меньшие деньги и таким образом извлечь выгоду для себя, но и проверить принципы основания государства на примере Почтового предприятия. Получив возможность справедливой конкуренции, они верили, что смогут вытеснить Почтовое предприятие из этой сферы бизнеса. -------------------------------- <*> Там же. Douglas K. Adie. С. 27.
В течение этого периода Почтовое предприятие находилось под очевидной угрозой возможного финансового коллапса, вызванного соперничеством с частными почтовыми компаниями, а также повышением платы железнодорожникам, поднявшим стоимость своих услуг. В 1845 г. вмешался Конгресс. Он снизил почтовую плату до пяти центов за пересылку письма весом в пол-унции на расстояние в триста миль, а также принял закон, предусматривавший более жесткие штрафные санкции для нарушителей почтовой монополии. Спунер также отреагировал снижением тарифов, но в 1851 г. Конгресс снова устранил его из бизнеса, еще сильнее снизив тарифы, а также укрепив монопольные положения. На самом деле Конгресс сделал все улицы почтовыми дорогами и тем самым уничтожил внутригородской бизнес по доставке писем, поставив на грань выживания множество частных компаний. Из-за финансового давления со стороны Конгресса, ведущего политику протекционизма, многие частные перевозчики были вынуждены прекратить большинство внутригородских почтовых перевозок. Некоторые твердо устоявшиеся перевозчики продолжали работать в нескольких отдельных городах, где формировались их собственные системы доставки. Окончательное истощение частных почтовых компаний произошло к 1860 г., когда преемник почтовой компании "D. O. Blood and Company" в Филадельфии прекратил свое существование по решению суда. К 1890 г. осталось лишь очень малое количество частных компаний, в числе которых были "Wells Fargo", "American Express" и "Adams' Express". Поделив между собой государство, они действовали как частные монополии в своих собственных секторах. И все же даже столь ограниченное и преследующее в каком-то смысле только свои интересы вмешательство частного бизнеса в монополизированное правительством почтовое дело (эти компании осуществляли наиболее выгодный бизнес по междугородной пересылке писем, оставив все остальное Почтовому предприятию) служило благом для почтового сервиса, так как заставляло правительство улучшать свою почтовую систему. В 1866 г. под влиянием экспансионистских настроений Почтовое предприятие собиралось взять под управление сберегательные банки, а также телеграф. Они были наиболее подходящими кандидатами, так как в Европе эти структуры уже были национализированы, а Соединенные Штаты по-прежнему считались в мировом сообществе скорее последователем, чем лидером. Это намерение, однако, было предотвращено выдвижением аргументов, что такой план противоречит принципам свободы предпринимательства и, следовательно, посягает на права сферы частного бизнеса. Сейчас принципы, на которых основана страна, по-прежнему имеют достаточную силу, чтобы предотвращать попытки экспансионистской политики. Лишь в 1918 г. Почтовым министерством была взята под контроль работа телеграфных и телефонных компаний; это было одобрено решением Конгресса, но являлось грубым нарушением принципов свободы предпринимательства. Этот шаг был оправдан правительством на основе соображений национальной безопасности; было заявлено, что контроль правительства над деятельностью данных организаций был необходим для обеспечения секретности правительственной связи в военное время. В качестве оправдательного довода также фигурировало предотвращение чрезвычайного положения в стране во время войны перед угрозой забастовки телефонной и телеграфной индустрии. В течение года под управлением Почтового предприятия неэффективность работы этих служб возросла до такой степени, что стало необходимым повышение цены телеграмм. В 1919 г., после окончания войны, Конгрессом была произведена быстрая денационализация компаний путем их продажи прежним собственникам. Вообще денационализация была широко распространенным явлением. Республиканский сенатор Индианы Джеймс Уотсон (James Watson) привлек на свою сторону преобладающее общественное мнение, прокомментировав опыт правительства, касающийся телеграфной службы: "Для тех из нас, кто всегда находился в оппозиции политике правительственной собственности, доставит огромное удовольствие узнать, что она провалилась" <*>. -------------------------------- <*> Там же. С. 29.
IV. НЕСКОЛЬКО КРАТКИХ АРГУМЕНТОВ ЗА И ПРОТИВ ПОЧТОВЫХ МОНОПОЛИЙ
Один из основных аргументов, поддерживающих существование законов о частных почтовых пересылках, - это то, что вновь возникающие компании, созданию которых благоприятствовала бы отмена этих законов, будут лишь "снимать сливки" в бизнесе Почтовой службы, обслуживая лишь самую выгодную часть рынка, главным образом территории городов, оставляя Почтовой службе дорогостоящее обслуживание сельских зон доставки. Этот аргумент был приведен Советом Губернаторов в его отчете перед Конгрессом за 1973 г., в котором он отверг идею отмены законов о частных почтовых пересылках. Он приводил доводы в пользу того, что конкуренция в сочетании с единообразными ценами приведет к "снятию сливок" и снижению почтовых доходов. Многие специальные комиссии и наблюдательные советы придерживались мнения, что Почтовая служба должна по-прежнему брать единообразные цены за пересылку почты первого класса. Сторонники почтовой монополии отклонили идею об отмене законов, допускающих конкуренцию, поскольку это подвергло бы опасности принцип единообразия цен. Весьма вероятно, отмена этих законов привела бы к появлению разнородных цен. "Распространение Рекламы" (Advetisers' Distribution), компания в Кембридже (Миннесота), занимающаяся доставкой рекламной почты третьего класса в сельские дома, подчеркивает ошибочность аргументов о "снятии сливок". Если новая компания, появляющаяся на рынке, может "снимать сливки", доставляя дешевую рекламную почту третьего класса в малонаселенную сельскую местность, то там должна наблюдаться значительная неэффективность в работе Почтовой службы. Другим аргументом в пользу монополии Почтовой службы является то, что общество переживало бы уменьшение объема услуг по доставке на порог в течение шести дней в неделю по единообразной цене. Отмена законов о частной пересылке, однако, сделала бы возможной конкуренцию по доставке почты первого класса, привела бы к повсеместному снижению цен и большей степени реагирования на нужды клиентов. Поддержание Законов о частной пересылке, как утверждается, является обязательным для единообразия почтовых цен и обслуживания, что особенно касается малонаселенных территорий. Краткий исторический итог показывает, что монополия Почтового предприятия не замышлялась как нечто постоянное, но основывалась на целесообразности. Время от времени монополия получала восстановительную поддержку со стороны правительства, часто без убеждения. Частные дела, идущие вразрез с монопольными законами, расценивались не как преступные, а как поддерживающие традиции свободного предпринимательства. Очевидно, что стремление к соперничеству в большей степени проявлялось в те периоды истории, когда Почтовое предприятие обеспечивало низкий уровень сервиса по запредельным ценам; при этом существование частных компаний помогало исправить ситуацию.
V. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТАРИФОВ НА УСЛУГИ ПОЧТОВОЙ СВЯЗИ СУБЪЕКТОВ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ
В Российской Федерации для регулирования деятельности естественных монополий предложены два метода: - определение группы потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, или установление минимального уровня их обеспечения в полном объеме потребностей в услугах, предоставляемых субъектом естественной монополии; - ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения цен (тарифов) или их предельного уровня (ст. 6 Федерального закона "О естественных монополиях"). Государственное регулирование на рынке услуг почтовой связи проявляется в регулировании тарифов на универсальные услуги и дотировании убытков почты. Данные формы регулирования не позволяют естественным монополиям диктовать цены потребителям и отказывать им в обслуживании. Кроме того, в целях ограничения завышения издержек на развитие основного производства и сохранения сегментов рынков товаров и услуг, принадлежащих естественным монополиям и общественной сфере потребления, регулирующие органы должны контролировать капитальные вложения и сделки с их участием (структурный контроль). Как известно, важнейшим условием функционирования рыночного хозяйства является свободное определение сторонами договора его условий, в том числе и о цене исполнения. Однако в области почтовой связи цена на универсальные услуги почтовой связи определяется по тарифам, устанавливаемым государственными органами (см. Федеральный закон "О почтовой связи"). Такие тарифы, не будучи предметом взаимного соглашения сторон договора, при их изменении принимаются сторонами к исполнению как обязательные (императивные) правила (п. 1 ст. 422 ГК). Никакого последующего их согласования контрагентами, разумеется, производиться не должно. Государственное регулирование тарифов на услуги почтовой связи осуществляется исходя из следующих принципов: а) создание операторам почтовой связи условий для развития и модернизации средств и сетей связи, компенсация экономически обоснованных затрат, связанных с оказанием универсальных услуг почтовой связи; б) установление для операторов обоснованной нормы прибыли на капитал, используемый при оказании услуг почтовой связи; в) удовлетворение платежеспособного спроса на услуги почтовой связи, защита интересов пользователей услуг почтовой связи от необоснованного повышения тарифов; г) учет в структуре регулируемых тарифов на услуги связи налогов и иных обязательных платежей, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Согласно действующему законодательству плата за услуги почтовой связи, за исключением универсальных услуг почтовой связи, определяется по тарифам, устанавливаемым на договорной основе. Плата на универсальные услуги почтовой связи определяется на основании тарифов, утверждаемых федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий в сфере услуг общедоступной почтовой связи в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, и подтверждается нанесенными на письменную корреспонденцию государственными знаками почтовой оплаты. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 11 октября 2001 г. N 715 "О совершенствовании механизма государственного регулирования тарифов на услуги связи" <*> государственному регулированию подлежат тарифы на услуги почтовой связи, предоставляемые операторами связи, включенными в установленном порядке в реестр субъектов естественных монополий в области почтовой связи. Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства на внутреннем рынке РФ осуществляет государственное регулирование тарифов на такую услугу почтовой связи, как пересылка внутренней письменной корреспонденции (почтовые карточки, письма, бандероли) <**>. -------------------------------- <*> Постановление Правительства РФ от 11 октября 2001 г. N 715 "О совершенствовании механизма государственного регулирования тарифов на услуги связи". <**> Перечень услуг связи, государственное регулирование тарифов на которые на внутреннем рынке РФ осуществляет МАП России, утв. Постановлением Правительства РФ от 11 октября 2001 г. N 715.
Решением Правления Министерства по антимонопольной политике РФ от 21 мая 2003 г. N 07/05-8 "Об индексации тарифов на регулируемые услуги почтовой связи" приняты прейскуранты "Тарифы на услуги почтовой связи, государственное регулирование которых осуществляет МАП РФ" <*> для населения, организаций, финансируемых и не финансируемых из соответствующих бюджетов, представляемых Управлениями федеральной почтовой связи всех регионов Российской Федерации. Данные тарифы обязательны как для населения, так и для всех хозяйствующих субъектов, но в каждом регионе России они отличны друг от друга: при формировании тарифа учитываются затраты предприятий почтовой связи, которые, исходя из местных условий их деятельности, безусловно, будут различными. Так, для потребителей, находящихся в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, отправка письма обойдется дороже, чем аналогичная услуга, предоставляемая пользователям услуг почтовой связи, расположенным на южных территориях России. -------------------------------- <*> Решение Правления МАП РФ от 21 мая 2003 г. N 07/05-8 "Об индексации тарифов на регулируемые услуги почтовой связи". Утв. Приказом МАП РФ от 26 мая 2003 г. N 154.
На наш взгляд, подобная практика выходит за рамки действующего законодательства. В соответствии со ст. 10 Федерального закона "О почтовой связи" почтовая связь, находящаяся под юрисдикцией Российской Федерации, представляет собой единую технологическую сеть учреждений и транспортных средств, обеспечивающих прием, обработку, перевозку и доставку почтовых отправлений. Этим же нормативным актом почтовая связь общего пользования определена как составная часть единой почтовой связи РФ, открытая для пользования всем физическим и юридическим лицам, в услугах которой этим лицам не может быть отказано. Законом установлены принципы деятельности в области почтовой связи: регулирование деятельности почтовой связи в рамках единой почтовой территории, находящейся под юрисдикцией РФ, единства стандартов, а также иных требований и норм в области почтовой связи; пользователям обеспечиваются равные возможности предоставления организациями универсальных услуг почтовой связи (ст. 5, 14, 19 Федерального закона "О почтовой связи"). В данном случае пользователи услуг универсальной почтовой связи в регионах, где установлены повышенные тарифы, ставятся в неравное положение по отношению к другим потребителям. Статьи 8, 34 Конституции РФ гарантируют равные условия экономической деятельности. Безусловно, деятельность предприятий в так называемых северных территориях характеризуется "повышенными затратами на производство продукции и жизнеобеспечения населения". Данное положение закреплено в ст. 1 Федерального закона от 19 июня 1996 г. N 78-ФЗ "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера РФ" <*>. Устойчивое развитие территорий, относящихся к Северу, выполнение принципов государственного регулирования социально-экономического развития Севера: государственный протекционизм (поддержка), направленный на создание на Севере для населения и значительной части отраслей хозяйства льготного режима развития; поддержание производственной сферы Севера с учетом ее роли в экономике Российской Федерации; ее адаптации к рыночным условиям и на основе этого обеспечение перехода Севера к устойчивому развитию - государственная задача. Статьей 26 Федерального закона "О почтовой связи" установлены принципы поддержки организаций федеральной почтовой связи: осуществление капитальных вложений в создание и развитие производственной, транспортной и социальной инфраструктуры почтовой связи; предоставление финансовой и материально-технической помощи для обеспечения развития и функционирования почтовой связи; предоставление в установленном порядке льготных кредитов, налоговых и иных льгот. Кроме того, в соответствии с ч. 3 ст. 29 Федерального закона "О почтовой связи" расходы организаций федеральной почтовой связи на оказание универсальных услуг почтовой связи, превышающие суммы поступлений от платы за указанные услуги по тарифам, подлежащим государственному регулированию, возмещаются за счет средств федерального бюджета. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1996. N 26. Ст. 3030; 2000. N 2. Ст. 151.
Таким образом, в рамках гарантированного ст. 8 Конституции РФ единого экономического пространства для пользователей услуг почтовой связи в различных регионах России устанавливаются неравные условия. Законодательство РФ, направленное на обеспечение конституционных прав граждан Российской Федерации на передачу, получение и распространение информации, в этой части не исполняется. В связи с этим при разработке тарифов на универсальные услуги почтовой связи должен соблюдаться ряд основополагающих принципов: - достаточность для финансирования универсальных услуг: тариф должен полностью возмещать экономически обоснованные затраты, необходимые для оказания универсальных услуг, включая необходимый уровень рентабельности для привлечения инвестиций. Для расчета объема указанных затрат необходимо введение раздельного учета затрат оператора универсальных услуг; - единый тариф: введение единых тарифов по каждой из категорий письменной корреспонденции (почтовые карточки, письма, бандероли, секограммы, мелкие пакеты; простые, заказные, с объявленной ценностью) по весовым группам вне зависимости от расстояния пересылки, места приема, места доставки и категории потребителей (население, коммерческие организации, бюджетные организации); - стабильность: тарифы на универсальные услуги почтовой связи должны быть стабильными на протяжении определенных значительных промежутков времени; - предсказуемость: четкая связь между принципами определения и методом расчета тарифов; - прозрачность: единая и прозрачная тарифная политика, не допускающая исключений и дискриминации между пользователями. Подводя итоги, хотелось бы отметить, что в области почтовой связи государство должно регулировать важнейшие элементы ее деятельности не только с целью ограничения власти естественного монополиста, но и чрезмерной конкуренции. Она также подлежит государственному регулированию в целях защиты экономических интересов потребителей от необоснованного повышения тарифов на услуги связи; достижения баланса интересов субъектов естественной монополии в области связи и потребителей их услуг; создания экономических стимулов, обеспечивающих снижение себестоимости услуг связи, повышение эффективности деятельности операторов связи, дальнейшее развитие и модернизацию средств и сетей связи, расширение рынка услуг связи и улучшение их качества; создания условий для привлечения инвестиций.
Название документа