О порядке разработки документов градостроительного зонирования территорий поселений
(Андрианов Н. А.) ("Государственная власть и местное самоуправление", 2006, N 1) Текст документаО ПОРЯДКЕ РАЗРАБОТКИ ДОКУМЕНТОВ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗОНИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИЙ ПОСЕЛЕНИЙ
Н. А. АНДРИАНОВ
Андрианов Н. А., старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса Нижегородской правовой академии.
Градостроительное зонирование наряду с территориальным планированием призвано в соответствии с Градостроительным кодексом РФ (далее - ГсК РФ) обеспечить условия для устойчивого развития территорий. Определение градостроительного зонирования дано в п. 6 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ, где установлено, что градостроительное зонирование - это зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Градостроительное зонирование производится в соответствии с ГсК РФ на основе документов территориального планирования. О. И. Крассов отмечает, что зонирование является дополнительным по отношению к подразделению земель на категории способом определения правового режима земель, преимущественно земель поселений <*>. Это следует как из содержания норм градостроительного законодательства, так и из ч. 2 ст. 7 ЗК РФ, в соответствии с которой правовой режим земель определяется, исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. А. П. Анисимов, раскрывая отдельные аспекты градостроительного зонирования территорий поселений, отмечает, что необходимость введения системы градостроительного зонирования (в дополнение к делению земель на категории в зависимости от целевого назначения) связана с масштабным вовлечением земельных участков, находящихся на территории поселений, в гражданский оборот и необходимостью дополнения норм об основном целевом назначении земель поселений в целом нормами о целевом назначении конкретных земельных участков <**>. -------------------------------- <*> Крассов О. И. Комментарий земельного законодательства. М.: Издательско-торговая корпорация "Дашков и К", 2005. С. 513. <**> Анисимов А. П. О некоторых вопросах градостроительного зонирования территории поселений на современном этапе правовой реформы // Правовые вопросы строительства. 2004. N 2. С. 19.
Если территориальное планирование охватывает все категории земель (включая земли поселений, земли сельскохозяйственного назначения, земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, земли особо охраняемых территорий и объектов, земли лесного фонда, земли водного фонда и земли запаса), то градостроительное зонирование действует исключительно для земель поселений. Такой вывод следует из содержания ст. 85 Земельного кодекса РФ, в соответствии с которой в состав земель поселений могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к определенным территориальным зонам. В словаре русского языка слово "зона" определяется как пояс, полоса, пространство между какими-нибудь границами, двумя линиями или вдоль какой-нибудь линии, а также вообще характеризующаяся какими-нибудь общими признаками территория, область <*>. Градостроительное зонирование представляет собой разделение территории поселения на территориальные зоны, т. е. зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (п. 7 ст. 1 ГсК РФ). -------------------------------- <*> Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. Н. Ю. Шведовой. 23-е изд., испр. М.: Рус. яз., 1991. С. 236.
Градостроительный регламент представляет собой устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные размеры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства. Таким образом, виды разрешенного использования, установленные градостроительным регламентом, определяют правовой режим земельных участков, входящих в состав той или иной территориальной зоны поселения. Градостроительные регламенты устанавливаются, как было указано выше, правилами землепользования и застройки. Такие правила являются документами градостроительного зонирования, которые утверждаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и нормативными правовыми актами органов государственной власти городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга. Цели разработки правил землепользования и застройки определены в ч. 1 ст. 30 ГсК РФ. К ним относятся: создание условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранение окружающей среды и объектов культурного наследия; создание условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создание условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Представляется, что цели разработки правил землепользования и застройки можно считать и целями градостроительного зонирования. Как видно из приведенного перечня, градостроительное зонирование в равной степени направлено на защиту как публичных, так и частных интересов. Основное значение системы градостроительного зонирования территорий поселений видится в установлении "прозрачности" процесса застройки, когда и потенциальным застройщикам, и населению становится понятным, каким образом может использоваться тот или иной земельный участок и расположенные на нем объекты недвижимости. Это позволяет практически полностью исключить зависимость застройщиков и населения территории от субъективного усмотрения должностных лиц органов местного самоуправления при установлении вида разрешенного использования земельного участка. Правила землепользования и застройки должны включать (ч. 2 ст. 30 ГсК РФ): 1) порядок их применения и внесения изменений в правила, который содержит положения: о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления; о подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления; о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки; о внесении изменений в правила землепользования и застройки; о регулировании иных вопросов землепользования и застройки; 2) карту градостроительного зонирования, на которой устанавливаются границы территориальных зон с таким расчетом, чтобы каждый земельный участок принадлежал только к одной территориальной зоне. При этом на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке должны отображаться границы зон с особыми условиями использования территорий и границы территорий объектов культурного наследия (границы указанных зон могут отображаться на отдельных картах ч. 5 ст. 30 ГсК РФ); 3) градостроительные регламенты, в которых указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства; ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством РФ. Исходя из содержания и самого названия документов градостроительного зонирования, можно сделать вывод о том, что эти документы определяют в первую очередь порядок использования земель на территории поселения. В этой связи положения Градостроительного кодекса подвергаются критике со стороны некоторых исследователей, полагающих, что вопросы землепользования должны определяться земельным, а не градостроительным законодательством <1>. С такой критикой трудно согласиться по следующим причинам. Как справедливо отмечает А. П. Анисимов, земельное законодательство определяет лишь общие принципы использования и охраны земель, в то время как правовой режим отдельных категорий земель регулируется посредством принятия специальных законов и иных нормативных правовых актов <2>. О. И. Крассов указывает, что использование земель поселений взаимосвязано с созданием на них объектов недвижимости (зданий, строений и сооружений) и представляет собой единый комплекс отношений, именуемых градостроительными отношениями, основу которых составляют земельные отношения <3>. Таким образом, нормы Градостроительного кодекса и принимаемых в соответствии с ним правил землепользования и застройки являются специальными по отношению к общим нормам земельного законодательства. Безусловно, указанные нормы в части определения порядка использования земельных участков в составе земель поселения для целей строительства не должны противоречить общим нормам земельного законодательства. Однако, поскольку деятельность по созданию объектов капитального строительства по определению невозможна без использования земельного участка, предназначенного для застройки, регулирование отношений, связанных с использованием таких земельных участков, должно производиться градостроительным законодательством. Стоит согласиться с мнением Э. Н. Сокол-Номоконова о том, что земля в черте поселений является градостроительным объектом, имеющим самостоятельное экономическое значение <4>. Часть 1 ст. 83 ЗК РФ прямо определяет, что земли поселений предназначены и должны использоваться для застройки и развития территории поселений. Указанные обстоятельства позволяют сделать вывод о том, что использование земельных участков в черте поселений в подавляющем большинстве случаев связано с созданием (эксплуатацией существующих) на данных участках объектов недвижимости и должно регулироваться специальными нормативными правовыми актами. -------------------------------- <1> См., напр.: Уткин Б. Градостроительство или землеустройство // ЭЖ-Юрист. 2005. N 9. <2> Анисимов А. П. Новый Градостроительный кодекс Российской Федерации в контексте земельной реформы // Право и экономика. 2005. N 3. <3> Крассов О. И. Указ. соч. С. 10. <4> Сокол-Номоконов Э. Н. Об особенностях содержания, порядка разработки и принятия правил землепользования и застройки муниципальных образований // Правовые вопросы строительства. 2004. N 2. С. 35.
Градостроительный кодекс РФ устанавливает достаточно сложную процедуру принятия правил землепользования и застройки. В общем виде данную процедуру можно разделить на следующие этапы: принятие решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки главой местной администрации и опубликование такого решения; подготовка проекта правил землепользования и застройки и опубликование такого проекта; публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки и опубликование заключения о результатах таких слушаний; утверждение правил землепользования и застройки и их опубликование. В соответствии с ч. 5 ст. 31 ГсК РФ решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки принимается главой местной администрации с установлением этапов градостроительного зонирования применительно ко всем территориям поселения, городского округа или межселенной территории либо к различным частям территорий поселения или городского округа (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территорий поселения или городского округа), порядка и сроков проведения работ по подготовке правил землепользования и застройки, иных положений, касающихся организации указанных работ. Для подготовки проекта правил создается специальная комиссия, состав и порядок деятельности которой утверждаются одновременно с принятием решения о подготовке правил землепользования и застройки. Решение о подготовке правил землепользования и застройки не позднее чем по истечении десяти дней с даты его принятия подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов и иной официальной информации. Опубликование решения обеспечивается главой местной администрации. Сообщение о принятии решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки может также размещаться на официальном сайте муниципального образования в сети Интернет, а также распространяться по радио и телевидению. Часть 8 ст. 31 ГсК РФ устанавливает специальные требования к содержанию сообщения о принятии решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки. Указанное сообщение обязательно должно содержать следующие сведения: состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки; последовательность градостроительного зонирования применительно к территориям поселения, городского округа или межселенным территориям либо применительно к различным частям территорий поселения или городского округа (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям поселения или городского округа); порядок и сроки проведения работ по подготовке проекта правил землепользования и застройки; порядок направления в комиссию предложений заинтересованных лиц по подготовке проекта правил землепользования и застройки; иные вопросы проведения работ. Установленные ГсК РФ требования к содержанию данного сообщения обеспечивают открытость процесса подготовки проекта правил землепользования и застройки, а также возможность участия населения в подготовке данного проекта путем направления соответствующих предложений в комиссию. После того как проект правил землепользования и застройки подготовлен, в соответствии с ч. 9 ст. 31 ГсК РФ он направляется в орган местного самоуправления для проверки на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации и схемам территориального планирования Российской Федерации. При этом в ГсК РФ не указывается, какой именно орган осуществляет такую проверку. Это представляется обоснованным с учетом того, что структура органов местного самоуправления может иметь существенные отличия в различных муниципальных образованиях. Исходя из требований, предъявляемых к такой проверке, можно предположить, что она должна проводиться специальным органом местного самоуправления, к компетенции которого отнесено решение вопросов в области архитектуры и градостроительства. В Нижнем Новгороде, например, таким органом является Главное управление архитектуры и градостроительства Администрации г. Нижнего Новгорода. В Перми данные функции возложены на Департамент планирования и развития территории города Перми; в Самаре - на Департамент строительства и архитектуры и т. д. По результатам проверки орган местного самоуправления направляет проект правил землепользования и застройки главе муниципального образования или, в случае обнаружения его несоответствия техническим регламентам и документам территориального планирования, в комиссию на доработку. Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что правила землепользования и застройки, являясь документом градостроительного зонирования, должны соответствовать документам территориального планирования. Принятие данных правил при отсутствии документов территориального планирования является неоправданным, хотя прямо и не запрещено действующим законодательством. Глава муниципального образования при получении от органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки в срок не позднее чем через десять дней со дня получения такого проекта принимает решение о проведении публичных слушаний по проекту. Часть 12 ст. 31 ГсК РФ устанавливает, что публичные слушания проводятся комиссией по подготовке проекта правил землепользования и застройки в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами органа муниципального образования. Исходя из этого можно предположить, что обязательным условием проведения публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки является наличие нормативного правового акта, определяющего порядок проведения таких слушаний (или соответствующих положений в уставе муниципального образования). Обязательными для проведения публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки являются требования, предъявляемые ст. 28 ГсК РФ к проведению публичных слушаний по проекту документов территориального планирования муниципальных образований. В соответствии с ч. 13 ст. 31 ГсК РФ продолжительность публичных слушаний по проекту правил составляет не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования такого проекта. Из содержания данной нормы следует, что проект правил землепользования и застройки подлежит обязательному опубликованию, хотя прямо ГсК РФ данного требования не предусматривает. Публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся в порядке, аналогичном порядку проведения таких слушаний по проекту генерального плана поселения (ч. 12 ст. 31 ГсК РФ). Одной из наиболее острых проблем, связанных с проведением публичных слушаний по проекту правил, является проблема обеспечения населению соответствующей территории возможности принять участие в данных публичных слушаниях. ГсК РФ предусматривает, что при проведении публичных слушаний территория города может быть разделена на части, исходя из требования обеспечения всем заинтересованным лицам равных возможностей для выражения своего мнения. Информация о содержании проекта правил должна доводиться до населения путем организации выставок, экспозиций демонстрационных материалов проекта, выступлений представителей органов местного самоуправления и разработчиков правил на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению. В этой связи разработчикам порядка проведения публичных слушаний по проектам правил землепользования и застройки можно порекомендовать учесть следующие моменты: 1. Подавляющее большинство жителей города не знают о том, что представляют собой правила землепользования и застройки, не имеют специальных навыков работы с правовой информацией (в том числе в виде карт и схем, входящих в состав правил), хотя мало кто остается равнодушным к перспективам развития территории, в которой он проживает. В этой связи перед проведением публичных слушаний данная информация должна быть доведена до жителей в доступной форме. 2. Поскольку желающих высказать мнение относительно вопросов зонирования городской территории может быть достаточно много (естественно, при реализации первого пункта), территория города должна быть разделена на такие части, которые позволили бы всем заинтересованным гражданам принять непосредственное участие в обсуждении проекта правил. 3. Большинство работающих горожан не имеют возможности принять участие в публичных слушаниях, если они проводятся в будние дни в рабочее время. С целью обеспечения таким гражданам возможности принять участие в слушаниях последние имеет смысл проводить в нерабочее время. Результаты публичных слушаний оформляются в виде заключения. Кроме того, в ходе проведения публичных слушаний ведется протокол. Заключение по результатам слушаний и протоколы публичных слушаний являются обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки, направляемому главе местной администрации и в представительный орган местного самоуправления. Согласно ч. 15 ст. 31 ГсК РФ после завершения публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки комиссия с учетом результатов таких публичных слушаний обеспечивает внесение изменений в проект правил землепользования и застройки и представляет указанный проект главе местной администрации. Таким образом, закон обязывает разработчиков правил учитывать мнение населения. Вместе с тем ГсК РФ не закрепляет критериев оценки такого мнения. Подобное положение может привести к тому, что мнение жителей будет просто игнорироваться при решении вопросов градостроительного зонирования. Для решения данной проблемы в ГсК РФ целесообразно было бы включить норму, обязывающую предусматривать в нормативном акте представительного муниципального органа, регламентирующем порядок проведения публичных слушаний, согласительные процедуры, проводимые в случае несогласия населения с проектом правил. Это позволило бы избежать возможных конфликтов между населением территории, застройщиками и органами местного самоуправления. В соответствии со ст. 32 ГсК РФ правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления, который по результатам рассмотрения проекта и обязательных приложений к нему может утвердить правила землепользования и застройки или направить проект правил главе местной администрации на доработку в соответствии с результатами публичных слушаний. Фактически представительному органу местного самоуправления на данной стадии процесса принятия правил землепользования и застройки предстоит проверить, были ли учтены результаты публичных слушаний при разработке (изменении) проекта правил. Представляется, однако, что данная норма ГсК РФ подлежит расширительному толкованию. Несоответствие проекта правил землепользования и застройки результатам публичных слушаний является лишь одним из оснований направления проекта правил на доработку. Было бы странным предполагать, что в случае выявления противоречия проекта правил документам территориального планирования, региональным или местным нормативам градостроительного проектирования представительный орган местного самоуправления не имел бы права направить проект на доработку. Данные обстоятельства также могут являться основанием для направления проекта правил на доработку наравне с несоответствием проекта правил результатам публичных слушаний. Правила землепользования и застройки подлежат обязательному опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и могут размещаться на официальном сайте поселения, официальном сайте городского округа в сети Интернет (ч. 3 ст. 32 ГсК РФ). Анализ вопросов значения и порядка разработки документов градостроительного зонирования территории поселений позволяет сделать следующие выводы. Градостроительное зонирование представляет собой эффективный механизм определения видов разрешенного использования входящих в состав территорий поселений земельных участков. Являясь дополнительным способом определения правового режима земельных участков, градостроительное зонирование представляет собой институт градостроительного законодательства, что обусловлено спецификой целевого назначения земель поселений, предназначенных для застройки и развития территорий. Институт градостроительного зонирования призван обеспечить устойчивое развитие территорий поселений путем предоставления заинтересованным лицам возможности выбора вида разрешенного использования земельного участка в черте поселения, соответствующего публичным и частным интересам. ГсК РФ, регламентируя процедуру принятия правил землепользования и застройки, обеспечивает возможность участия общественности в данном процессе. В то же время порядок такого участия должен определяться муниципальными правовыми актами, требований к содержанию которых ГсК РФ не содержит. Это создает условия для существенного ограничения на местном уровне возможности участия населения в обсуждении проекта правил и внесении изменений в документы градостроительного зонирования. ГсК РФ не указывает прямо на обязательность опубликования проекта правил землепользования и застройки. Об обязательности такого опубликования можно судить по ч. 13 ст. 31 ГсК РФ, устанавливающей сроки проведения публичных слушаний по проекту. Представляется, что в ГсК РФ должна быть включена норма, устанавливающая обязательность опубликования проекта правил землепользования и застройки, в том числе входящих в их состав карт и схем градостроительного зонирования. Правила землепользования и застройки должны соответствовать документам территориального планирования, региональным и местным нормативам градостроительного проектирования. В этой связи можно предположить, что данные правила должны приниматься только после принятия соответствующих документов (по крайней мере документов территориального планирования муниципальных образований). ГсК РФ не содержит прямого указания на это. С учетом того что правила землепользования и застройки в настоящее время приняты лишь в нескольких муниципальных образованиях, такую последовательность было бы целесообразно установить в Кодексе во избежание возникновения противоречий между правилами и документами территориального планирования.
Название документа