Институт частногосударственного партнерства на транспорте
(Войнатовская М. А.)
("Транспортное право", 2006, N 1)
Текст документа
ИНСТИТУТ ЧАСТНОГОСУДАРСТВЕННОГО ПАРТНЕРСТВА НА ТРАНСПОРТЕ
М. А. ВОЙНАТОВСКАЯ
Войнатовская М. А., соискатель кафедры финансов и кредита СПбГУВК.
Проблемы формирования и развития института частногосударственного партнерства в России стоят достаточно остро, поскольку от его эффективного функционирования зависит в первую очередь долговременность экономического роста национальной экономики. Данный институт может развиваться как на уровне макроэкономики, так и на уровне отдельной отрасли, если интересы государственного присутствия в этой отрасли являются значительными. Поскольку инфраструктурные отрасли экономики, к которым, без сомнения, относится транспорт, являются сосредоточением интересов бизнеса и государства, то развитие этого института является закономерным процессом, обеспечивающим снятие инфраструктурных ограничений роста национальной экономики. Проблемы стимулирования развития частногосударственного партнерства (ЧГП) в 2004 - 2005 гг. нашли значительное отражение в ряде долгосрочных ведомственных стратегий роста. Транспортная стратегия РФ также рассматривает институт частногосударственного партнерства как необходимый экономический механизм собственной реализации.
В научной литературе под термином "частногосударственное партнерство" понимается использование государством механизмов, стимулирующих участие частного бизнеса в инновационной и инвестиционной деятельности, чаще всего по развитию инфраструктуры. Применительно к развитию транспортной отрасли ЧГП рассматривается как перспективное направление привлечения в том числе негосударственных средств для финансирования транспортной отрасли, прежде всего опорной инфраструктуры транспорта.
Таким образом, данный институт можно рассматривать как совместное финансирование бизнесом и государством определенных сфер развития экономики на основе разделения прибыли и рисков между государством и другим инвестором.
Роль и значение института ЧГП в экономике и ее отраслевом разрезе проявляется прежде всего по следующим направлениям:
- данный институт позволяют консолидировать ресурсы бизнеса и государства по решению совместных задач развития экономики и отрасли, разделять прибыли и риски между ними;
- ЧГП способствует формированию и развитию конкурентной среды на уровне национальной экономики и отрасли, что является априори значимым фактором развития транспортной отрасли, в которой сосредоточены крупные локальные монополии;
- он обеспечивает более эффективное использование бюджетных средств, поскольку позволяет реализовать решение общественных задач за счет средств бизнеса под гарантии государства. Для транспортного комплекса диверсификация источников финансирования обусловлена возможностью отрасли аккумулировать финансовые ресурсы, с одной стороны, за счет собственных активов, а с другой - за счет общественно-социальной значимости проектов на основе государственных средств.
С данных позиций необходимо четко определить спектр применения ЧГП, который характерен для западной и российской практики. Практика применения частногосударственных партнерств в ряде западноевропейских стран показывает, что данный механизм используется там, где государство и бизнес имеют взаимодополняющие интересы, но при этом не в состоянии действовать полностью самостоятельно и независимо друг от друга. В то же время в национальной модели позиции представителей либеральной школы трактуют механизм частногосударственного партнерства как институт, исключительно распространенный в инновационной сфере и сфере НИОКР. С нашей точки зрения, финансирование государством инфраструктурной составляющей национальной экономики (транспортного комплекса) является также приоритетной сферой совместного государственного финансирования и финансирования бизнеса. Это объясняется приоритетным значением отрасли для национальной экономики и ее воздействием на развитие бизнеса и его конкурентоспособности:
- реальные инвестиции в транспортный комплекс имеют синергетический эффект, связанный не только с эффективностью деятельности субъектов хозяйствования на транспорте. Эффективность инвестиций проявляется и на клиентской составляющей, т. е. на населении и бизнесе, которые пользуются услугами транспортных компаний, таким образом, происходит сокращение (увеличение) транспортной составляющей национальной экономики;
- в эффективности инвестиционной составляющей, с нашей точки зрения, необходимо учитывать коммерческий эффект для транспортных компаний, косвенный эффект, имеющий распространение на бизнес, и социальный эффект, результаты которого становятся достоянием населения;
- кроме того, транспортный комплекс оказывает значительное воздействие на развитие оборонной составляющей национальной экономики.
Таким образом, полифункциональный характер услуг, производимых транспортом, требует адекватного развития ЧГП, который обусловлен местом и значением транспортной системы в национальной экономике. Данная роль определяется прежде всего системообразующим эффектом ее услуг, проявляющимся в целостной системе их воздействия на всех субъектов рынка (население, бизнес, государство).
Институт частногосударственного партнерства получил довольно широкое распространение в ряде западноевропейских стран и является экономически востребованным механизмом рыночной экономики. В рамках фундаментальной экономической науки сектор, в котором соединяются интересы бизнеса и государства, называется сектором общественных услуг. Насколько правомочно применение термина "общественная услуга" к транспортной отрасли? Ведь транспортная отрасль может функционировать на коммерческих основах и, как доказывает практика, делает это весьма успешно. В рамках национальной и западной модели развития транспортной отрасли механизм ее коммерциализации является вполне оправданным. В то же время инфраструктурная составляющая национальной экономики, как в европейской, так и в национальной модели, всегда находилась под патронажем государства, кроме того, в рамках отрасли существуют определенные направления деятельности, в которых без эффективного консолидированного функционирования бизнеса и государства невозможно решать проблемы развития отрасли и роста национальной экономики. К таким направлениям непосредственно относятся научно-технологическая и инновационно-инвестиционная сферы развития транспортного комплекса, от динамизма развития которых зависит развитие всей отрасли, имеющей значительное мультипликативное воздействие на национальную экономику (табл. 1).
Таблица 1
Система совместных интересов государства и бизнеса
в транспортном комплексе и обоснование
необходимости ЧГП в отрасли
Интересы государства в отрасли Интересы бизнеса в отрасли
Обеспечение условий для воспроизводства Сокращение транспортной
объектов транспортной инфраструктуры, составляющей национальной
многие объекты которой носят "вековой" экономики, равнодоступность
характер, с учетом их высокой транспортных услуг для всех
фондоемкости и длительных периодов видов бизнеса, на всех
амортизации, поскольку данные объекты территориях.
оказывают существенное влияние на
национальную экономическую систему.
Обеспечение и стимулирование применения Передача прав собственности
наиболее экономически эффективных, на результаты НИОКР и
безопасных и экологичных транспортной инновационные проекты и их
техники и технологий. стимулирование.
Обеспечение для российских транспортных Гарантированное снижение
организаций равных конкурентных условий делового и финансового риска
при работе на международном рынке при реализации инновационных
транспортных услуг с учетом особенностей проектов.
этого рынка, поскольку это способствует Создание преференций при их
повышению конкурентоспособности финансировании.
национальной экономики.
Поддержание конкуренции в отрасли и Отсутствие барьеров входа в
исключение создания неоправданных отрасль, стимулирующее
конкурентных преимуществ для одних переток капитала.
операторов над другими.
В научно-технологической, инновационной и инвестиционной сферах чаще всего встречаются такие формы ЧГП, как софинансирование научно-исследовательских и других видов инвестиционных проектов на доконкурентной стадии (и тогда стимулом для участия бизнеса является передача прав на результаты исследований и разработок для их дальнейшей коммерциализации); софинансирование ранних стадий коммерциализации ("посевное", венчурное финансирование); создание совместных исследовательских центров в областях, которые традиционно находятся в зоне ответственности государства (безопасность транспортной отрасли, экология развития транспорта, транспортная составляющая системы государственной безопасности, равная доступность транспортных услуг на всей территории России). Управление ЧГП - достаточно сложное явление, поэтому изначально важно определить зоны ответственности государства и частного бизнеса и предусмотреть механизмы их трансформации, не подвергающие существенному риску ни одну из сторон. Поэтому на начальном этапе функционирования ЧГП на транспорте приоритетной задачей является разработка нормативной правовой базы, обеспечивающей четкое законодательное распределение прав, ответственности и рисков между государством и инвестором, а также определение приоритетных сфер применения частногосударственного партнерства на транспорте. С этих позиций достаточно интересна практика развития ЧГП в ряде зарубежных стран, в которых данный институт давно успешно развивается не только в инновационной, но и в инвестиционной сфере (табл. 2).
Таблица 2
Анализ зарубежного опыта ЧГП
Основные системные элементы Содержание элементов ЧГП
частногосударственного
партнерства и его
структуризация
Нормативно-правовая база В западной практике действует ряд
как фактор, обеспечивающий законодательных актов, стимулиру -
условия для развития ющих эффективное функционирование
безусловного доверия между ЧГП. Так, Закон Бая-Доула
бизнесом и государством, с относится к сфере прав собствен -
одной стороны, а с другой - ности на запатентованные резу -
фактор обеспечения льтаты НИОКР, которые были
законопослушности бизнеса. получены за счет правительствен -
Цель разработки нормативно - ного финансирования, а Закон
правовой базы состоит в Стивенсона-Уайдлера регулирует
определении в рамках НИОКР отношения собственности на НИОКР
и инвестиционных проектов для случая совместных исследова -
зон ответственности ний правительственных научно -
государства и частного исследовательских лабораторий и
бизнеса и формировании внешних партнеров. Оба Закона
механизмов их пересмотра. В направлены на стимулирование
рамках этой цели коммерциализации НИОКР, которые
реализуется механизм финансировались правительством
совместного финансирования из различных источников. Как
и минимизации рисков свидетельствует практика, данные
вложения средств. законодательные акты взаимно
дополняют друг друга и должны
быть приняты одновременно.
Промедление в принятии законо -
дательства по вопросам прав на
интеллектуальную собственность
фактически препятствует
возможности ее эффективного
использования. По данным
Федеральной службы по интеллект -
уальной собственности, патентам и
товарным знакам, в РФ в
экономичном обороте находится
0,4% результатов научно-техни -
ческой деятельности, тогда как в
развитых странах этот показатель
равен 70%.
Формы реализации ЧГП на 1. Мегапроекты или крупные
практике и границы их инновационные проекты, выполня -
применения емые коллективами, объединяющими
представителей науки и транс -
портной отрасли (промышленности).
В основе мегапроектов лежит идея
о разделении между государством и
бизнесом рисков по развитию новых
технологий.
2. Наукограды и кластерное раз -
витие НИОКР как фактор обеспече -
ния международной конкуренто -
способности национальной
экономики.
3. Свободные экономические зоны,
в которых деятельность в области
НИОКР пользуется безусловными
налоговыми преференциями и га -
рантиями властей.
4. Технопарки и бизнес-центры.
5. Концессионные соглашения.
Все представленные формы
специфицируются в зависимости от
отраслевого спектра функциони -
рования. Для транспортной отрасли
наиболее существенными являются
концессионные соглашения и мега -
проекты, хотя применение
альтернативных форм, с нашей
точки зрения, также возможно.
Определение приоритетных Сектор инноваций и научно-иссле -
сфер применения довательской деятельности как в
частногосударственного рамках национальной экономики,
партнерства так и в конкретных ее отраслях, а
также все направления
деятельности, в которых интересы
бизнеса и государства совпадают.
Особенно привлекателен опыт использования ЧГП в странах Юго-Восточной Азии, совершивших инновационный рывок, который обеспечил лидирующие позиции этих стран на современном рынке технологий и обеспечил долговременный прорыв их национальных экономик на данном рынке. В этих странах ЧГП был одним из основных используемых инструментов реорганизации инновационной сферы наряду с построением материальной инфраструктуры инновационной деятельности и лицензированием патентов на зарубежные технологии. В результате осуществления двух параллельных процессов - освоения того, что было создано в более развитых странах, и создания условий для формирования собственной среды для развития инноваций и обеспечения ведущей роли частного сектора в национальной инновационной системе - удалось добиться роста финансирования сферы науки и инноваций со стороны частного бизнеса. На сегодняшний день государство и частный бизнес финансируют сферу НИОКР в пропорции от 1:1,5 (Сингапур, Малайзия) до 1:3 (Корея, Тайвань).
В контексте национальной экономики и отраслевых приоритетов важнейшим в системе частногосударственного партнерства является расширение границ финансирования инвестиционных инновационных проектов, однако применительно к транспортной отрасли не только собственно инновационных, но и проектов, обеспечивающих восстановление и развитие опорной инфраструктуры транспортного комплекса. Это именно те направления развития транспортной отрасли, требующие значительных финансовых ресурсов, которые изолированно собственно бизнес и собственно государство предоставить не в состоянии на современном этапе развития.
В рамках отрасли особое значение имеет и своеобразие форм реализации ЧГП. Сегодня Транспортная стратегия РФ провозглашает, что основной формой государственно-частного партнерства являются концессии, прежде всего - в сфере платных дорог, железнодорожного строительства, развития аэропортов, городского общественного транспорта, а также развития инфраструктуры водного транспорта.
Концессия как форма реализации института ЧГП также требует соответствующего правового оформления, между тем закон о концессионных соглашениях до сих пор не принят, хотя работа над ним начата с момента проведения реформы на железнодорожном транспорте. Оформление правового статуса концессионных соглашений на транспорте будет способствовать развитию одной из современных форм вовлечения бизнеса в развитие транспортного комплекса национальной экономики и реализации схемы финансирования "строй - эксплуатируй - передай право собственности" (BOT = Build, Operate and Transfer).
Следует отметить, что изложенные в статье позиции рассматривают развитие института ЧГП как инструмента реализации, прежде всего наращивания инвестиционного потенциала транспортного комплекса и развития его опорной инфраструктуры.
Название документа