Проблемы правового регулирования аграрных отношений и развития аграрно-продовольственных рынков России
(Быстров Г. Е.) ("Право и политика", 2006, N 3) Текст документаПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АГРАРНЫХ ОТНОШЕНИЙ И РАЗВИТИЯ АГРАРНО-ПРОДОВОЛЬСТВЕННЫХ РЫНКОВ РОССИИ
Г. Е. БЫСТРОВ
Быстров Григорий Ефимович - доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии, вице-президент Европейского комитета аграрного права.
30 сентября 2005 г. в г. Москве состоялась Всероссийская научно-практическая конференция "Проблемы правового регулирования аграрных отношений и развития аграрно-продовольственных рынков в Российской Федерации", организованная Московской государственной юридической академией. Центральное место в работе Конференции заняли научные дискуссии по проекту Федерального закона "О развитии сельского хозяйства", проект которого разрабатывается под руководством Министерства сельского хозяйства Российской Федерации учеными РАСХН, Всероссийского института экономики сельского хозяйства, Всероссийского института аграрных проблем и информатики. Редакция журнала публикует доклад профессора Г. Е. Быстрова, с которым он выступил на Пленарном заседании Конференции.
Юристы-аграрники России имеют все основания поблагодарить ученых Всероссийского института аграрных проблем и информатики и Всероссийского института экономики сельского хозяйства за подготовку нового варианта проекта Федерального закона "О развитии сельского хозяйства", разработка которого проводится Министерством сельского хозяйства РФ по поручению Президента РФ. Ранее, как известно, проект такого Федерального закона разрабатывался научно-исследовательскими учреждениями РАСХН, депутатами Аграрного комитета Государственной Думы РФ в соответствии с Основными направлениями агропродовольственной политики Правительства РФ на 2001 - 2010 годы, одобренными на заседании Правительства РФ 27 июля 2000 г. Проект этого закона, именуемый далее Думским проектом и получивший высокую оценку научной общественности, был отклонен в марте 2005 г. силовыми экономическими ведомствами в основном по причинам политического характера. В июле 2005 г. федеральная исполнительная власть вновь возвратилась к разработке базового аграрного закона, каким и признан в Послании Президента РФ ФЗ "О развитии сельского хозяйства". Как сказано в Основных направлениях агропродовольственной политики Правительства РФ на 2001 - 2010 годы, в этом законе должны быть определены основные направления государственной аграрной политики, а также формы и методы государственной поддержки и регулирования АПК и другие условия, обеспечивающие повышение эффективности агропромышленного производства. Все это важно и, безусловно, должно войти в концепцию разрабатываемого закона. Предложенная для обсуждения концепция проекта ФЗ, именуемого далее Министерским проектом, по принципиальным вопросам правового регулирования аграрных отношений заслуживает поддержки юридической научной общественности, так как она учитывает реальное положение дел в сельском хозяйстве и основные тенденции развития аграрного законодательства зарубежных стран, в которых получили широкое распространение публично-правовые начала регулирования предпринимательской деятельности в сельском хозяйстве. Справедливость сказанного подтверждает, в частности, Закон Франции от 9 июля 1999 г. "О сельскохозяйственной деятельности", определивший обширную сферу публично-правового регулирования аграрных отношений при осуществлении государством как публичной властью контроля за созданием, реорганизацией и ликвидацией сельскохозяйственных предприятий, за качеством и происхождением сельскохозяйственной и пищевой продукции, санитарного и ветеринарного надзора. К формам государственного регулирования аграрных отношений французское законодательство относит также территориальные договоры физических и юридических лиц, осуществляющих сельскохозяйственную деятельность, с административными органами об использовании, которые содержат обязательства о производственных направлениях предприятия, рабочих местах, социальных аспектах, вкладе предприятия в сохранность природных ресурсов, осуществлении общественно-полезных мероприятий, направленных на развитие коллективных проектов в области сельскохозяйственного производства. Для российской правовой доктрины и практики особую значимость представляет детальное правовое регулирование сделок с земельными участками, которое проявляется во включении в специальное аграрное законодательство положений, устанавливающих непосредственный административный контроль в случае расширения (приобретения любого титула на смежные земельные участки фермером, владельцем или арендатором) либо раздела жизнеспособных сельскохозяйственных предприятий. Этот принципиально новый взгляд на социальные функции частной земельной собственности поддерживается в российской доктрине конституционного, гражданского, земельного и аграрного права, что нашло отражение в ч. 3 ст. 36 Конституции РФ, п. 3 ст. 129, п. 3 ст. 209 ГК РФ и должно быть закреплено в проектируемом федеральном законе. В ответ на требования усилить рыночный характер сельского хозяйства в России также возникло аграрное право рынков. С этих позиций российская правовая доктрина с особым вниманием относится к исследованию специальных положений французского законодательства об экономической организации рынков, ориентированного на поддержку производителей и отраслей с целью справедливого распределения стоимости пищевой продукции между крестьянами, перерабатывающими предприятиями и торговыми предприятиями. Существуют естественно и принципиальные отличия в подходах к решению правовых проблем формирования и функционирования рыночного сельского хозяйства во Франции и в России, так как в каждой стране есть собственные традиции, отражающие социально-экономические, этнокультурные, природные и иные особенности решения земельного и аграрного вопросов. Однако все это не умаляет ценности приобретенного Францией опыта модернизации сельскохозяйственного производства на основе широкого использования публично-правового регулирования предпринимательской деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей в ответ на экономические и организационные вызовы, связанные с присоединением России к ВТО и включением в мировой продовольственный рынок. В докладах профессоров В. Я. Узуна и Н. А. Борхунова достаточно подробно изложены экономические мотивы, которые побуждают федеральную исполнительную власть к разработке данного Закона. Основной проблемой здесь по-прежнему остается преодоление негативных последствий как малопродуктивного сельского хозяйства в период "перестройки", так и издержек реформаторских действий на первом этапе реформы, существование провалов продовольственного рынка, неспособность государства противостоять монопольным действиям заготовительных, перерабатывающих, обслуживающих и торговых предприятий и организаций - поставщиков материально-технических ресурсов на современном этапе аграрной реформы. Здесь следует подчеркнуть, что проблема низких цен и доходов сельскохозяйственных коммерческих организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств сохраняет свою актуальность до настоящего времени, так как федеральный бюджет является постоянным должником по закупкам продовольствия по государственным закупочным ценам, а отдельные субъекты РФ уже давно не устанавливают гарантированные закупочные цены и не регулируют отпускные цены на хлеб и молоко. На практике до сих пор остаются не защищенными социальные права сельского населения. Падает престижность и доходность сельскохозяйственного труда. За чертой бедности находится почти половина сельского населения. Наблюдается повсеместное обнищание сельских жителей. Проявления бедности особенно очевидны в районах с так называемым депрессивным характером экономики, расположенных вдали от региональных центров и в неблагоприятных экономических условиях. Вызывает тревогу возрастание смертности на селе, депопуляция в 64 регионах страны, деградация качественного потенциала рабочей силы, снижение ее общеобразовательного и квалификационного уровня. Федеральная законодательная и исполнительная власть не прекращают поиска мер, направленных на то, чтобы внести серьезные коррективы в "правила игры" на продовольственном рынке в направлении обеспечения социально справедливого общественного распределения продовольствия. Этим вызвана необходимость существенного изменения стратегии тактики аграрной реформы, связанного с усилением государственного регулирования продовольственного рынка. В сфере государственного регулирования продовольственного рынка наметились также новые тенденции, связанные с повышением роли законов, усилением зависимости актов органов исполнительной власти от законов. И если с этих позиций оценивать состояние и перспективы правового регулирования аграрных отношений, то надо признать, что современный аграрный кризис имеет не только экономические, но и правовые причины. И прав был профессор Н. Д. Кондратьев, который еще в 1928 г. при обсуждении проекта Союзного закона, регулирующего землепользование и землеустройство в условиях коллективного сельского хозяйства, пришел к выводу о том, что все экономические и социальные трудности, которые имели место в прошлом, которые имеют место в настоящем и которые будут иметь в будущем, коренятся в значительной мере в правовых, а не только в экономических условиях формирования и развития сельского хозяйства. И когда мы говорим о правовых причинах, породивших аграрный кризис, надо иметь в виду, что в современных условиях на практике, с одной стороны, не реализуются или плохо реализуются законы, которые и составляют основу государственного регулирования продовольственного рынка. С другой стороны, нестабильность, противоречивость, запутанность аграрного законодательства, крайне бедного по содержанию, усугубляется тем, что многие запланированные Государственной Думой РФ и Правительством РФ законопроекты не подготовлены, другие подготовлены, но не принимаются в течение длительного времени. Проблема, однако, не только в том, что Государственная Дума РФ принимает законы не всегда необходимые, а необходимые законы, без которых не может функционировать продовольственный рынок, не принимает. До сих пор не приняты, например, законы, устанавливающие особенности создания и правового положения акционерных обществ в сельском хозяйстве, обществ с ограниченной ответственностью, агропромышленных объединений в агропромышленном комплексе. Существенного обновления требует Федеральный закон "О сельскохозяйственной кооперации". Отсутствуют нормативно-правовые акты, регулирующие организацию и функционирование оптовых продовольственных рынков. Все это усугубляется тем, что сегодня у федеральной законодательной и исполнительной власти нет стабильной последовательной государственной стратегии проведения земельной и аграрной реформы. Из-за половинчатости и непоследовательности аграрной политики законодательство, с одной стороны, делает ставку на развитие рыночных предпринимательских структур, с другой - затрудняет развитие частных сельскохозяйственных предприятий и предпринимательства, отказываясь от государственной поддержки высокоэффективных и конкурентоспособных на продовольственном рынке предприятий АПК. В ответ на требования Национального проекта по сельскому хозяйству обновить стратегию и тактику аграрной реформы государство предпринимает меры, направленные на усиление единства и согласованности общих понятий и институтов, относящихся к различным сферам продовольственного рынка. Не вызывает в связи с этим каких-либо сомнений необходимость формирования управляемого и регулируемого механизма свободного движения сельскохозяйственной продукции и продовольствия, которое обеспечивается едиными нормами и правилами, регулирующими предпринимательскую деятельность субъектов продовольственного рынка. На основе такого понимания продовольственного рынка предлагается разработка и принятие ФЗ "О развитии сельского хозяйства", обеспечивающего оживление рынка сельскохозяйственной продукции и продовольствия на основе формирования федерального и региональных продовольственных фондов, их достаточных резервов для государственных нужд, стабилизационных продовольственных фондов для сохранения здоровой окружающей среды и повышения качества жизни российских граждан, укрепление конкурентоспособности и продовольственной безопасности страны, развитие рыночной системы производственно-технического обслуживания сельскохозяйственного производства, устойчивое социально-экономическое развитие сельских территорий, расширение рынка труда в сельской местности, повышение роста доходов лиц, занятых в сельском хозяйстве. С этих позиций особого внимания заслуживает вопрос о предмете правового регулирования проектируемого Федерального закона, регулирующего аграрные отношения в сфере предпринимательской деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей, иных граждан и юридических лиц-участников агропродовольственных рынков, органов государственной власти и местного самоуправления в сфере государственной поддержки и регулирования агропродовольственных рынков. Исходной основой проектируемого Федерального закона является теория публично-правового регулирования предпринимательской деятельности в сельском хозяйстве. Вполне обоснованно выделение в представленном для обсуждения Министерском законопроекте двух взаимосвязанных направлений государственного регулирования аграрной экономикой и агропродовольственным рынком. Первая группа представляет собой комплекс мер по внешнеэкономическому регулированию (тарифное и нетарифное регулирование экспорта и импорта сельскохозяйственной продукции и продовольствия), нормативная база которого достаточно подробно разработана и реализуется, но эффективность этих мер очень мала. Это связано с тем, что не работает вторая группа мер, которая представляет собой комплекс взаимоувязанных административно-правовых (лицензирование, квотирование, контроль над ценами и доходами, валютным курсом, учетным процентом) и экономических (прямых и косвенных) способов воздействия государства на внутренний рынок производства, распределения и потребления продовольствия. Среди разнообразных форм экономического регулирования продовольственных рынков, способствующих упрощению налогового учета и отчетности, стимулирующих рациональное использование сельскохозяйственных земель, особо прописаны специальные налоговые режимы для сельскохозяйственных товаропроизводителей, перешедших с 1 января 2004 г. на уплату единого сельскохозяйственного налога. Предусматривается осуществление закупочных интервенций в форме закупок и залоговых операций с сельскохозяйственной продукцией и продовольствием, а также торговых интервенций в форме их распродажи из федерального и региональных продовольственных фондов. При этом сохраняется система закупок и поставок сельскохозяйственной продукции и продовольствия для государственных нужд в федеральный продовольственный фонд, который создается для удовлетворения потребностей в продовольствии Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, экологически загрязненных территорий, сил обороны и безопасности и других спецпотребителей, городов Москвы и Санкт-Петербурга. К федеральным государственным нуждам относится поставка продовольствия в государственный продовольственный резерв, оперативный резерв Правительства РФ, для экспортных поставок. И еще одно стратегическое направление совершенствования государственного регулирования продовольственного рынка - использование складских сертификатов и основанного на нем кредитования под залог зерна. Применение таких складских свидетельств предусматривается ГК РФ, где выделена глава 47 "Хранение". Из положений п. 4 ст. 912 ГК РФ следует, что зерно, принятое на хранение по двойному складскому свидетельству, также может быть в течение срока его хранения передано в залог либо путем залога двойного складского свидетельства залогодержателю либо передачи залогового свидетельства залогодержателю. Воздействие государства на предпринимательскую деятельность сельскохозяйственных товаропроизводителей является решающим при формировании рыночной инфраструктуры агропродовольственных рынков. Это направление государственного регулирования является наиболее радикальным, так как государственные и муниципальные органы разрабатывают биржевые механизмы, обеспечивающие формирование и функционирование кооперативов по реализации продукции, оптовых продовольственных рынков, продовольственных бирж, ярмарок, аукционов, оптовых баз, агропромышленных комбинатов и фирм, супермаркетов, торговых домов и магазинов. В современных условиях оптовые продовольственные рынки осмысливаются интегрированными агропродовольственными центрами; развивают функции установления хозяйственных связей, которым удается проявиться во всей полноте, если только в национальном масштабе эти рынки организованы в системе. Это означает, что при любой экономической модели и на любом уровне развития решающим моментом является необходимость системного подхода потому, что количество, функции, размещение рынков влияет решающим образом на гармоничное и сбалансированное развитие продовольственной системы в любой стране. В соответствии с этими принципиальными положениями складывается система аграрного законодательства, обеспечивающего создание и функционирование системы оптовых продовольственных рынков на территории России. В ответ на требования усилить рыночный характер развитой финансово-кредитной системы в последние годы возникла и интенсивно развивается инфраструктура сельскохозяйственной кредитной кооперации. В связи с этим особого внимания заслуживает проблема формирования финансовых институтов, адаптированных к потребностям мелкого сельского бизнеса. И экономисты, и юристы уже давно ведут дискуссии по вопросу о том, какой должна быть роль государства в становлении и развитии сельскохозяйственной кредитной кооперации? Достаточно распространенным является мнение о том, что эта роль должна быть ограничена становлением рамочных отношений и контрольными функциями государства. В последнее время все более широкое распространение получает позиция о том, что государство должно финансировать стартовый капитал кредитного кооператива. При этом учитывается зарубежный (США, Германии) и дореволюционный российский опыт, который показывает, что организация системы кредитной кооперации была всегда инициативой государства, которое всегда поддерживало значительными средствами развитие кооперации. Основная цель государственной политики в области сельскохозяйственного кредита заключается в повышении эффективности кредитного рынка, которая подразумевает государственную поддержку сельскохозяйственной кредитной кооперации на первоначальном этапе ее становления. К мерам государственной поддержки кредитования агропродовольственного сектора ст. 14 Министерского законопроекта относит прежде всего разрешение использовать средства федерального бюджета на выплату субсидий для возмещения затрат на оплату процентов по кредитам. Возможны, однако, и иные направления содействия государства развитию кооперативов. Во-первых, финансовая поддержка со стороны государства может выражаться в предоставлении государством долгосрочных кредитов на формирование стартового капитала. Во-вторых, средства федерального бюджета могут использоваться не только для формирования уставных капиталов, но и как гарантии по обеспечению сбережений населения, привлекаемых кредитов для определенных кредитных кооперативов. В-третьих, государство могло бы взять на себя подготовку кадров, консультирование персонала и членов кооператива, распространение информации о преимуществах кредитной кооперации. В-четвертых, должна быть создана законодательная база кредитной кооперации и обеспечен контроль за ее соблюдением. Государственная Дума РФ должна вновь вернуться к разработке ФЗ "О сельских кредитных кооперативах", принятие которого было предусмотрено еще в 1995 г. ч. 10 ст. 4 ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации". При этом, разумеется, должна быть продумана система гарантий коммерческих рисков для государства, так как ограниченные средства государственного бюджета могут использоваться только на возмещение коммерческих рисков, которые при благоприятных условиях могут не произойти. Для того чтобы снизить коммерческие риски для государства при выдаче займов владельцам крестьянских (фермерских) и личных подсобных хозяйств принимаются во внимание социальная значимость проекта (рост доходов, создание рабочих мест), наличие у заемщика необходимой профессиональной подготовки, репутация заемщика, наличие у заемщика возможности расширения бизнеса, наличие гарантий возврата займа. Свободный нерегулируемый рынок породил непропорциональный рост цен на сельскохозяйственную продукцию, с одной стороны, и на технику, энергоносители, с другой стороны. Важной функцией государства признается регулирование ценового механизма, сочетающего рыночные (договорные) цены, складывающиеся под влиянием спроса и предложения, с государственным регулированием интервенционных закупочных цен, интервенционных товарных цен, залоговых цен, государственных закупочных цен, тарифов на услуги по хранению сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, тарифов на услуги по хранению интервенционного фонда. Главная задача такого регулирования состоит в том, чтобы обеспечить паритет цен на сельскохозяйственную и промышленную продукцию (услуги), используемую в сельском хозяйстве, и компенсировать потери в связи с его нарушением. Воздействуя на систему аграрного предпринимательства, функционирующего преимущественно на рыночной основе, государство широко использует такие методы регулирования как субсидии, субвенции, гарантии и компенсации и иные формы бюджетного финансирования сельскохозяйственных товаропроизводителей. В перечень экономических методов регулирования проект закона включает кредиты, субсидируемые государством или предоставляемые под низкий процент, внебанковские альтернативные формы кредитования - лизинг, система складских (зерновых) расписок, залог сельскохозяйственной продукции. Проектируемый закон отводит значительное место антимонопольному регулированию агропродовольственного сектора, стимулированию научно-технического прогресса и инновационной деятельности в агропродовольственном секторе, программированию устойчивого развития сельских территорий. В рамках публично-правового режима предпринимательской деятельности в сельском хозяйстве предлагается закрепить специальные требования к защите окружающей среды и использованию природных ресурсов. Самостоятельной проблемой является правовое обеспечение формирования и функционирования рынка аграрной информации, так как специфика ее состоит в том, что она должна быть сертифицирована и предоставляться участникам рыночного процесса бесплатно. В настоящее время отсутствует юридическая база для ограничения выхода экономических субъектов в информационное пространство. Это позволяет крупным операторам выходить в средства массовой информации и, преследуя корпоративные цели, дезинформировать общественность о реальной ситуации на рынке. Этим путем они добиваются ажиотажного спроса на продукцию и повышения цен. Подобные действия в условиях цивилизованного рынка недопустимы. С принятием соответствующего закона закрепляется комплекс мер, направленных на создание конкурентной среды и обеспечивающих равную доступность информации для всех агентов агропродовольственных рынков. Система государственного информационного обеспечения агропродовольственного сектора строится на принципе равной доступности поступления этой информации к субъектам агропродовольственного рынка. Для реализации этого принципа вводятся правила о размещении информации на интернет-сайте уполномоченного органа федеральной исполнительной власти и распространении ее через средства массовой информации без ограничений и безвозмездно. Наряду с ценовым антимонопольным регулированием, совершенствованием кредитных отношений, инвестиционной деятельностью, страхованием рисков, бюджетной политикой, налогообложением, валютным и экспортно-импортным регулированием должно быть выделено лицензирование как одно из ведущих направлений государственного регулирования аграрного предпринимательства. При этом должен быть введен жесткий порядок лицензирования, введена ответственность не только сельскохозяйственных товаропроизводителей, но и органов государства, осуществляющих регулирование аграрного предпринимательства. Среди общих положений проектируемого закона должны быть определены цели государственного регулирования предпринимательской деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей. Во-первых, это упорядочение деятельности государственных органов по регулированию аграрного предпринимательства, ей должна быть придана надлежащая организационная и правовая основа. Во-вторых, необходимо закрепить гарантии сельскохозяйственным товаропроизводителям от произвольного и нерегламентированного вмешательства государства в хозяйственную деятельность. Для достижения этих целей предлагается установить формы и основания государственного вмешательства в хозяйственную деятельность сельскохозяйственных товаропроизводителей, определить способы государственного регулирования, предоставить сельскохозяйственным товаропроизводителям право оспаривать акты государственных органов, когда они приняты не в соответствии с законом. Соответствующие правовые нормы должны быть систематизированы в соответствующем разделе проектируемого закона с учетом того, что существуют общие положения, относящиеся ко всем сферам государственного регулирования, и в то же время в отдельных областях такого регулирования проявляются специфические особенности. Принципиально важными являются правила об открытости государственного регулирования, порядке введения в действие лимитов, квот и нормативов. Должен быть определен перечень правовых ситуаций, дающих основания государственным органам принимать соответствующие акты. Расширительному толкованию этот перечень не подлежит. Главная задача проектируемого закона, как следует это из ст. 1 данного проекта, состоит в том, чтобы урегулировать всю систему рыночного хозяйства, которая требует формирования определенной системы правовых норм, регулирующих во взаимосвязи и единстве деятельность государства по формированию и развитию рыночного механизма, а также деятельность самих сельскохозяйственных товаропроизводителей. Определяя структуру законопроекта, авторы упускают это из виду и ограничивают сферу его действия лишь решением проблем государственного информационного обеспечения агропродовольственного сектора, устойчивого развития сельских территорий, государственной поддержки развития сельского хозяйства, государственного регулирования агропродовольственного рынка. По этой причине остались нерешенными такие главные коренные вопросы, как совершенствование форм собственности и хозяйствования, управления, развития форм собственности на землю и земельных отношений. И если следовать положениям ст. 1 проекта о том, что действие проектируемого закона распространяется на сельскохозяйственных товаропроизводителей и иных граждан и юридических лиц - участников агропродовольственного рынка, органы государственной власти и местного самоуправления в сфере реализации государственной поддержки и регулирования агропродовольственного рынка, более предпочтительной является структура Думского законопроекта, в котором выделены в качестве самостоятельных структурных подразделений системы часть Первая "Об агропродовольственной политике" и часть Вторая "О регулировании сельского хозяйства и агропродовольственного рынка в 2005 - 2007 годах". Выделение в части первой "Об агропродовольственной политике" проектируемого закона главы I "Общие положения", главы II "Основы агропродовольственной политики", главы III "Система государственного информационного обеспечения агропродовольственного сектора", главы IV "Технические регламенты в агропродовольственном секторе (Продовольственный кодекс РФ)", главы V "Устойчивое развитие сельских территорий", главы VI "Меры государственного регулирования агропродовольственного рынка в условиях чрезвычайных обстоятельств" избавляет закон от повторений, обеспечивает единство и дифференциацию включаемых в закон правовых институтов, регулирующих аграрные отношения. В части II "О регулировании сельского хозяйства и агропродовольственного рынка в 2005 - 2007 годах" Думского проекта закона выделены глава VII "Государственная финансовая поддержка развития сельского хозяйства", глава VIII "Регулирование отдельных рынков сельскохозяйственной продукции и продовольствия", глава IX "Государственная поддержка устойчивого развития сельских территорий", глава X "Заключительные положения". До сих пор в органах исполнительной власти, в парламенте, в научном и деловом мире идут дискуссии по вопросу о том, будет ли развиваться сельское хозяйство по пути "холдингизации" или кооперации? В Министерском проекте Федерального закона, предложенном для обсуждения на сегодняшнем научном форуме, и этот важный вопрос, в каком соотношении, законодательном, правовом пространстве должны находиться между собой традиционные формы коммерческой деятельности и разные крупные холдинговые компании, финансово-промышленные группы, не нашел своего разрешения. При этом презюмируется, что холдинговые компании признают акционерные общества, обладающие контрольным пакетом акций других предприятий, что холдинговые компании могут создаваться в сельском хозяйстве. Однако совершенно определенно и другое: корпоративные и кооперативные сельскохозяйственные коммерческие организации не утрачивают при этом юридической хозяйственной самостоятельности. Ранее уже обращалось внимание на то, что акционерный, крупномасштабный капитал в форме агрохолдингов и агрофирм, имеющих вертикаль сверху вниз, является собственником крупных землевладений до 600 тыс. га и предъявляет претензии на обладание землями, принадлежащими на праве общей собственности, до одного миллиона га. Законодатель должен в связи этим подтвердить, что он поддерживает кооперативы, акционерные общества, крупные фермерские хозяйства, но противодействует попыткам агрохолдингов сгона крестьян с земель, которые принадлежат сегодня на праве собственности фермерам, сельскохозяйственным кооперативам и корпоративным коммерческим организациям. Закон должен не только провозгласить, но и гарантировать, что все сельскохозяйственные товаропроизводители: сельскохозяйственные кооперативы, акционерные общества и общества с ограниченной и дополнительной ответственностью, государственные и муниципальные сельскохозяйственные предприятия, крестьянские (фермерские) хозяйства, индивидуальные предприниматели, владельцы личных подсобных хозяйств, садоводы, огородники и дачники должны иметь законодательно закрепленные равные права и равные условия хозяйствования. В Общих положениях проектируемого закона, которые должны быть стабильными и которые должны защитить сельскохозяйственного товаропроизводителя не только от стихии природы, но и от капризов непродуманной аграрной политики, должны быть закреплены важные принципы правового регулирования предпринимательской деятельности в сельском хозяйстве, равенства всех форм собственности и хозяйствования на земле. Это означает, что государство поддерживает принцип многоукладной аграрной экономики и отвергает тупиковый путь парцеллярного развития сельского хозяйства. Закон должен приспособить общее гражданско-правовое учение о лицах (физических и юридических) как участниках аграрных отношений к современным особенностям сельского хозяйства и потребностям государственной аграрной политики, т. е. определить круг физических и юридических лиц, деятельность которых регламентируется данным законом. На основе общего понятия предпринимательской деятельности, содержащегося в ст. 2 ГК РФ, должно быть дано, например, по аналогии с нормами ст. 2135 ГК Италии понятие сельскохозяйственного товаропроизводителя как лица, осуществляющего деятельность, направленную на обработку земли, животноводства и связанную с этим деятельность, состоящую в переработке и сбыте сельскохозяйственных продуктов. И конечно, ключевым для определения круга участников аграрных отношений, расширения сферы действия аграрного права является понятие сельскохозяйственной деятельности, данное в российском законодательстве о сельскохозяйственной кооперации и о банкротстве. Оно выражено, как известно, и в таких нормативных источниках права, как ФЗ 1995 г. "О сельскохозяйственной кооперации" и ФЗ 2002 г. "О несостоятельности (банкротстве"), которые выделили два отличительных признака сельскохозяйственной деятельности как объекта правового регулирования аграрного права. Такими юридически значимыми признаками законодательство признает либо объем производимой сельскохозяйственной продукции либо объем тех работ, которые выполняются членами сельскохозяйственного производственного кооператива. Наряду с традиционным определением сельскохозяйственного товаропроизводителя имеется особое мнение Председателя Комитета по аграрным вопросам Государственной Думы РФ Г. В. Кулика, который предлагает признавать сельскохозяйственным товаропроизводителем также юридические лица и индивидуальных предпринимателей, в общей выручке которых от реализации товаров (работ, услуг) не менее 70% составляют услуги сельскохозяйственным товаропроизводителям по обработке почвы, посевов, уходу за посевами, уборке урожая, внесению минеральных удобрений и средств защиты растений. Если согласиться с таким широким пониманием сельскохозяйственного товаропроизводителя, возникает серьезная опасность того, что государственные субсидии будут перехватывать различные посреднические структуры, именуемые организациями АПК, и будет нарушен принцип равной доступности государственной поддержки для сельскохозяйственных товаропроизводителей. На основе нового легального определения сельскохозяйственного товаропроизводителя должны быть устранены противоречия современного законодательства о сельскохозяйственной кооперации, банкротстве и налоговом законодательстве. Так, ранее глава XXVI Налогового кодекса ставила в дискриминационное положение сельскохозяйственные организации индустриального типа. Речь идет о животноводческих комплексах, зверосовхозах, виноградарских и плодоводческих хозяйствах и других сельскохозяйственных организациях, которые не используют сельскохозяйственные угодья для осуществления сельскохозяйственного производства. На основе нового легального определения сельскохозяйственного товаропроизводителя должны быть внесены изменения в классификатор организационно-правовых форм аграрного предпринимательства. Одновременно должен быть определен круг участников аграрных правоотношений. В качестве таковых могут выступать граждане-предприниматели, крестьянские (фермерские) хозяйства, сельскохозяйственные коммерческие организации (хозяйственные товарищества и общества - полные товарищества, товарищества на вере (коммандитные товарищества), общества с ограниченной ответственностью или общества с дополнительной ответственностью, акционерные общества), сельскохозяйственные производственные и потребительские кооперативы, унитарные предприятия - государственные, муниципальные и казенные предприятия, предприятия религиозных, общественных и иных нехозяйственных организаций. В круг участников аграрных правоотношений включаются также производственно-хозяйственные комплексы (агрохолдинговые компании, финансово-промышленные группы, хозяйственные объединения), нехозяйственные (некоммерческие) организации, ведущие предпринимательскую деятельность, необходимую для выполнения их уставных задач. Первый главный и коренной вопрос главы I проектируемого закона - вопрос о целях и принципах государственной агропродовольственной политики. К основным принципам политики относятся, например, равная доступность государственной поддержки для всех организационно-правовых форм предпринимательской деятельности в сельском хозяйстве; прозрачность агропродовольственной политики; равная доступность для всех субъектов продовольственных рынков информации о рынках и о государственной агропродовольственной политике; единство агропродовольственного рынка и рынка ресурсов для сельскохозяйственного производства на всей территории РФ; обеспечение равных условий конкуренции на агропродовольственном рынке; последовательность и устойчивость мер государственного регулирования агропродовольственного рынка; гарантированность исполнения обязательств государства перед сельскохозяйственными товаропроизводителями и др. В формулировках многих из этих принципов нашли прямое отражение соответствующие положения Конституции РФ. В ряде случаев такие формулировки лишь косвенно связаны с конституционными положениями. Однако и они выражают нормативно-руководящие идеи, положения, присущие аграрному праву как комплексной интегрированной отрасли российского права. Могут предусматриваться и другие принципы, такие, например, как свобода предпринимательской деятельности в сельском хозяйстве в рамках общественного хозяйственного порядка; самостоятельное распоряжение сельскохозяйственным товаропроизводителем своей собственностью; ограничение вмешательства государственных органов в аграрные отношения; аграрный протекционизм (его внутриэкономический и внешнеэкономические аспекты); установление и поддержание паритета цен и доходов в сельском хозяйстве и других отраслях народного хозяйства; декриминализация аграрной экономики; обеспечение правопорядка и законности в предпринимательской деятельности в сельском хозяйстве. Как в Думском, так и в Министерском законопроектах достаточно широко используются так называемые унифицированные (общие) нормы права, которые относятся ко всем аграрным отношениям, независимо от того, кто участвует в этих отношениях. Центр тяжести унифицированного регулирования аграрных отношений находится, например, в таких областях, как государственная поддержка системы кредитования субъектов агропродовольственного сектора. Регулирующее воздействие государства на развитие сельского хозяйства предлагается осуществлять через субсидии, которые предоставляются из средств федерального бюджета всем сельскохозяйственным товаропроизводителям, крестьянским (фермерским) хозяйствам, гражданам - владельцам личных подсобных хозяйств на уплату процентов на весь срок действия договоров кредита (займа). Субсидии сельскохозяйственным товаропроизводителям предоставляются по краткосрочным кредитам на срок до одного года, по среднесрочным кредитам на срок от одного до пяти лет, по долгосрочным кредитам на срок более пяти лет. Тенденция на расширение сферы унифицированного правового регулирования аграрных отношений находит отражение в унифицированных нормах права, закрепляющих меры государственной поддержки сельскохозяйственных коммерческих организаций с низким уровнем финансовой устойчивости; племенного животноводства; элитного семеноводства; садоводства, виноградарства, хмелеводства и чаеводства; приобретения сельскохозяйственной техники; племенного скота и обновления основных фондов; мероприятий по повышению плодородия земель; развития сельских территорий. Достаточно высокой является степень унификации норм права, которые предусматривают применение в качестве инструментов государственного регулирования интервенционные закупочные цены, интервенционные товарные цены, залоговые цены, государственные закупочные цены, тарифы на услуги по хранению сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Наряду с унифицированными нормами аграрного права в проектируемом законе достаточно широко представлены дифференцированные (специальные) нормы права, регулирующие деятельность отдельных субъектов аграрных отношений, дополняющие или иногда заменяющие в применении к этим отношениям соответствующие унифицированные (общие) нормы права. В качестве примера таких дифференцированных (специальных) норм аграрного права можно привести нормы, закрепляющие право молодых специалистов на получение безвозмездной субсидии за счет средств федерального бюджета для строительства и приобретения жилья в сельской местности. Государственная поддержка молодых специалистов, работающих и постоянно проживающих в сельской местности, осуществляется путем выкупа и погашения за счет федерального бюджета государственных сельских жилищных сертификатов. Тенденция дифференциации в аграрном праве особенно отчетливо выражена в тех нормах проектируемого закона, которые регулируют кредитование граждан, занимающихся личным подсобным хозяйством. Такого рода дифференциация базируется на нормах ст. 15 проектируемого закона, который предусматривает предоставление среднесрочного кредита на приобретение посадочного материала, малогабаритной техники, оборудования для животноводства, птицеводства, кормопроизводства, племенных животных, молодняка птицы, реконструкцию и строительство теплиц, помещений для содержания скота и птицы, пушно-меховых зверей, пчел, выделяемого сроком до пяти лет. Гражданам, занимающимся личным подсобным хозяйством, предоставляются субсидии из средств федерального бюджета на возмещение части затрат на уплату процентов на весь срок кредита в размере 90% ставки рефинансирования Центрального банка, установленной на дату заключения договора. Под воздействие дифференцированных (специальных) норм аграрного права подпадают кредитные отношения крестьянских (фермерских) хозяйств. Для этих целей предусматривается ст. 16 проектируемого закона создание специального фонда при Министерстве финансов РФ, средства которого могут быть использованы для частичного не более 80% возмещения суммы невозвратного кредита в случае гибели или смерти главы крестьянского (фермерского) хозяйства, передачи части земель для государственных или муниципальных нужд, отказе собственника в продлении срока аренды земельного участка, потери или гибели урожая, скота, сельскохозяйственной техники и других объективных причин. В экономической и правовой доктрине идет борьба двух подходов к государственному регулированию продовольственного рынка в России. Это находит свое отражение в Думском и Министерском законопроектах. Думский проект ФЗ "О развитии сельского хозяйства и агропродовольственного рынка в Российской Федерации" исходит из того, что государство должно принять на себя определенные финансово-экономические обязательства в кредитной, налоговой и ценовой политике, которые позволяют создать благоприятный протекционистский режим для всех субъектов продовольственных рынков. Здесь содержится не только перечень конкретных государственных программ регулирования сельского хозяйства и агропродовольственного рынка, финансирование которых осуществляется из федерального бюджета, но и общая сумма расходов, их распределение по источникам и по годам, система конкретных количественных и качественных индикаторов для оценки эффективности осуществления программы. Финансовые обязательства государства определены по трем группам государственных программ: 1) общей финансовой поддержке сельского хозяйства (системы кредитования сельскохозяйственных товаропроизводителей; системы страхования сельскохозяйственных культур; поддержки сельскохозяйственной кредитной кооперации); 2) регулирования рынков основных сельскохозяйственных продуктов продовольствия (программы регулирования зернового рынка; рынка мясной продукции; рынка сахара); 3) государственной поддержки устойчивого развития сельских территорий (программ поддержки жилищного строительства, сети общеобразовательных учреждений, здравоохранения, физкультуры и спорта и др.). Проект закрепляет принцип обязательности государственных программ развития сельского хозяйства и агропродовольственных рынков для Правительства РФ и законодательных органов РФ. Для каждой программы определяются цели, объемы и источники финансирования с распределением по годам, закрепляются требования к участникам программ, механизмы распределения денежных средств между участниками программ. При подготовке, рассмотрении и утверждении ежегодного бюджета должны быть полностью покрыты расходы на реализацию каждой государственной программы. Уполномоченный орган исполнительной власти без согласования с иными органами исполнительной власти вправе перераспределять средства федерального бюджета между государственными программами регулирования сельского хозяйства и агропродовольственного рынка. Уменьшение финансирования каждой из государственных программ не должно составлять более десяти процентов от размера финансирования, предусмотренного для каждой из программ федеральным бюджетом на соответствующий год. При составлении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год суммы, предусмотренные на реализацию программы, могут быть изменены не более чем на 10 процентов. Имеются серьезные разногласия в концептуальных подходах к совершенствованию аграрного законодательства при подготовке Министерского проекта ФЗ "О развитии сельского хозяйства". Ученые экономисты, Министерство сельского хозяйства РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ исходят из того, что проектируемый закон должен закрепить гарантии исполнения финансовых обязательств государства перед сельскохозяйственными товаропроизводителями и другими субъектами агропродовольственного рынка. Надо признать вполне обоснованными их предложения принять и утвердить одновременно вместе с федеральным законом Государственную программу развития сельского хозяйства и агропродовольственных рынков, в которой должны быть обозначены необходимые объемы финансирования программы, их распределение по источникам и по годам. Министерство финансов РФ возражает против такой позиции и оставляет без ответа вопрос о том, готово ли государство взять на себя обязательства по финансированию поддержки кредитования сельскохозяйственных товаропроизводителей; кредитования граждан, занимающимся личным подсобным хозяйством; кредитования крестьянских (фермерских) хозяйств; сельскохозяйственных организаций с низким уровнем финансовой устойчивости; страхования урожая сельскохозяйственных культур; поддержки племенного животноводства; поддержки элитного семеноводства; поддержки развития садоводства, виноградарства, хмелеводства и чаеводства; поддержки приобретения сельскохозяйственной техники и племенного скота и обновления основных фондов; поддержки приобретения горюче-смазочных материалов; поддержки мероприятий по повышению плодородия земель; поддержки развития сельских территорий. Различные подходы к государственному регулированию продовольственного рынка проявляются в Министерском проекте по вопросу о компенсации финансовых потерь сельскохозяйственных товаропроизводителей от диспаритета цен на сельскохозяйственную продукцию. Один из вариантов ст. 35 проекта закона исходит из необходимости компенсации таких финансовых потерь в виде субсидий и субвенций федерального бюджета, дополнительных компенсаций части расходов на оплату электроэнергии, газа, минеральных удобрений, горюче-смазочных материалов и других материально-технических ресурсов. Министерство экономического развития и торговли предлагает исключить ст. 35 и освободить государство от финансово-экономических обязательств по возмещению компенсации потерь сельскохозяйственным товаропроизводителям в связи с нарушением паритета цен. Такой подход к государственному регулированию продовольственного рынка не является новшеством для российского законодателя. Ранее действовавший ФЗ от 14 июля 1997 г. "О государственном регулировании агропромышленного производства" уже в период его разработки многими депутатами и юристами признавался мертворожденным рамочным законом, так как он не давал ответа на многие конкретные вопросы предпринимательской деятельности участников гражданского оборота на продовольственном рынке. В ст. 1 Закона содержалось определение государственного регулирования агропромышленного производства как экономического воздействия государства на производство, переработку, реализацию сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а также на материально-техническое обеспечение и производственно-техническое обслуживание агропромышленного производства. В последнее время такой прием часто применяется в законотворческой практике, чтобы выдать желаемое за действительное и создать иллюзию решения правовой проблемы. Очевидно, однако, что государственная политика не может заменить правила поведения участников продовольственного рынка, да она на это и не рассчитана, поскольку обращена к государственным органам. Как в действовавшем ранее Законе о государственном регулировании агропромышленного производства, так и в предложениях Министерства финансов РФ к Министерскому законопроекту, который является предметом обсуждения на современном высоком научном форуме, отсутствуют нормы права и нормативы, они не касаются бюджета, хотя очевидно, вся государственная поддержка сельского хозяйства должна проводиться только в рамках бюджета. Все это затрудняет осуществление прав и законных интересов сельскохозяйственных товаропроизводителей и ослабляет экономические и социальные функции государственного регулирования при осуществлении крупных экономических и социальных программ на основе прямой государственной поддержки сельского хозяйства и использования финансово-кредитных рычагов. Принятие Федерального закона "О развитии сельского хозяйства", обеспечивающего целенаправленное воздействие государства на образование и деятельность сельскохозяйственных коммерческих организаций и иных сельскохозяйственных товаропроизводителей в сфере реализации государственной поддержки и регулирования агропродовольственных рынков, создаст предпосылки для ускоренной подготовки Аграрного кодекса Российской Федерации. Предметом регулирования такого головного кодифицированного закона должны быть признаны аграрные отношения как органический комплекс взаимосвязанных между собой земельных, имущественных, трудовых, организационно-управленческих отношений, складывающихся в сфере предпринимательской деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей. Главная задача Аграрного кодекса Российской Федерации состоит в том, чтобы урегулировать во взаимосвязи и единстве деятельность государства по формированию и развитию рыночного хозяйства, а также предпринимательскую деятельность самих сельскохозяйственных товаропроизводителей. При подготовке такого сводного нормативного правового акта аграрного законодательства в полной мере может быть использован правовой опыт развитых рыночных стран, в частности, Франции, в которой Аграрный кодекс был утвержден декретом от 16 апреля 1955 г. и Законом от 3 апреля 1958 г. Аграрный кодекс Франции делится на 8 книг и 1337 статей, устанавливающих правовой режим земель и вод; регулирующих: производство и сбыт сельскохозяйственной продукции; охоту и речную рыбную ловлю; деятельность профессиональных земледельческих учреждений и организаций, наделенных публично-правовыми функциями; сельскохозяйственный кредит; сельскохозяйственную аренду; режим труда и отдыха наемных работников сельского хозяйства; сельскохозяйственное образование и научную деятельность <*>. -------------------------------- <*> Дембо Л. И. Очерки современного аграрного законодательства капиталистических стран. М., 1962. С. 28 - 36.
И если ориентироваться на определенные правовые ценности, которые апробированы мировым правовым опытом, надо признать, что проектируемый Аграрный кодекс должен установить особый правовой режим предпринимательской деятельности в сельском хозяйстве, отличный от правового режима предпринимательской деятельности в промышленности. Речь идет, прежде всего, о таких принципах аграрного права как защита убыточных сельскохозяйственных коммерческих организаций, на которые нельзя автоматически распространять требования конкурентной борьбы; равенство участников рынка, которое исключает всякую дискриминацию производителей и потребителей; свободное движение сельскохозяйственных товаров. Относительно структуры предлагаемого проекта Аграрного кодекса можно сказать следующее. В нем должны быть выделены Общая и Особенная части. В Общей части, посвященной общим положениям, должны быть установлены задачи; принципы правового регулирования аграрных отношений в сфере предпринимательской деятельности в сельском хозяйстве; предмет правового регулирования аграрного кодекса; состав аграрного законодательства и его соотношение с гражданским законодательством; применение норм гражданского законодательства для регулирования аграрных отношений. В проектируемом кодексе должен быть выделен самостоятельный раздел об особенностях создания и правового положения: акционерных обществ в сельском хозяйстве; обществ с ограниченной ответственностью в сельском хозяйстве; сельскохозяйственных кооперативов как производственных в сфере производства сельскохозяйственной продукции, так и производственного обслуживания, реализации продукции, кредитования, страхования сельскохозяйственных товаропроизводителей; агропромышленных объединений; агропромышленных ассоциаций; агрокомбинатов; агрохолдингов в АПК; государственных и муниципальных сельскохозяйственных предприятий; личных подсобных хозяйств как хозяйств потребительского типа; крестьянских (фермерских) хозяйств как особой организационно-правовой формы предпринимательской деятельности граждан. Самостоятельным разделом Общей части Кодекса может быть раздел о государственном регулировании сельского хозяйства, в котором должны быть решены проблемы государственной поддержки сельскохозяйственного производства, форм и методов этой поддержки. Особо должны быть выделены проблемы системы органов государственного управления сельским хозяйством, их задачи и функции. В данном разделе особо должны быть выделены главы о государственных и региональных программах развития сельского хозяйства. Главный вопрос Общей части Кодекса - особенности права природопользования и охраны окружающей среды в сельском хозяйстве. Кодекс должен закрепить положение о том, что приобретение права собственности на земельный участок сельскохозяйственного назначения сельскохозяйственной организацией как юридическим лицом основывается на соглашении сторон, является производным и происходит только в результате волевых действий собственника земельной доли и сельскохозяйственной коммерческой организации. Причем неукоснительно должно соблюдаться требование о том, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Следующий коренной вопрос Общей части Кодекса - особенности правового регулирования трудовых отношений в сельском хозяйстве. В этом самостоятельном разделе должны быть решены вопросы о режиме рабочего времени и времени отдыха в сельском хозяйстве; охране труда и здоровья в сельском хозяйстве; видах, формах, системах оплаты труда в сельском хозяйстве. В кодифицированном аграрном законе особо должен быть выделен раздел о финансировании и кредитовании в сельскохозяйственном производстве, ценообразовании в агропромышленном комплексе, межотраслевых связях сельского хозяйства и обеспечении эквивалентного обмена в агропромышленном комплексе. Особо в самостоятельном разделе Общей части Кодекса должны быть выделены неизвестные ГК РФ договоры подрядного типа, обеспечивающие создание и использование продукции племенного животноводства и элитного семеноводства, поддержание сельскохозяйственной техники в исправном состоянии. Участниками договоров в сфере финансирования и материально-технического снабжения сельскохозяйственных товаропроизводителей, финансовой поддержки агропромышленного производства выступают министерства и иные органы исполнительной власти, с одной стороны, сельскохозяйственные коммерческие организации, с другой стороны. Речь идет о договорах и соглашениях с участием уполномоченных государством министерств и ведомств о предоставлении бюджетных ссуд, денежных и товарных кредитов администрациям субъектов РФ, банкам-агентам, лизинговым компаниям, государственным заказчикам, заводам-изготовителям сельскохозяйственной техники и другим уполномоченным государством органам. Самостоятельную группу договоров составляют договоры денежного кредита за счет специальных фондов льготного кредитования между банками-агентами и сельскохозяйственными товаропроизводителями, договоры финансового лизинга с участием уполномоченных государством лизинговых компаний. В систему договоров входят также традиционные договоры купли-продажи, поставки, смешанные договоры в сфере снабжения сельскохозяйственных товаропроизводителей материально-техническими ресурсами. Наконец, особо в Общей части Кодекса должны быть выделены разделы "О системе страхования в сельском хозяйстве", "Ответственность за нарушения аграрного законодательства", "Научное обеспечение сельского хозяйства", "Международное сотрудничество в области сельского хозяйства". В Особенную часть проектируемого Кодекса могут быть включены разделы: "Стимулирование биологического прогресса в растениеводстве (общие положения о селекции, исключительное право на сорт и патент, права создателей новых сортов, лицензии, регламентация оборота сортов, оплата за культивирование, защита растений)", "Животноводство и борьба с болезнями животных (в т. ч. торговля сырым мясом и мясными продуктами, контроль производства концентрированных кормов, ветеринарный контроль животных и мяса, импортируемого из третьих стран)". Для достижения полноты правового регулирования аграрных отношений помимо головного кодифицированного акта аграрного законодательства крайне необходима разработка и принятие новых нормативных правовых актов, отражающих современную аграрную политику государства; повышение уровня правового регулирования предпринимательской деятельности в сельском хозяйстве, которое должно сопровождаться более широким использованием законов, определяющих правовой статус различных сельскохозяйственных коммерческих организаций. Должна быть продолжена работа по укрупнению относящихся к сельскому хозяйству действующих нормативных правовых актов путем принятия объединенных (консолидированных) актов, отмене фактически устаревших, дублирующих, противоречивых актов и норм аграрного права, равно как и по внесению последующих изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты. Требуется полное обновление всего массива нормативных правовых актов, регулирующих участие государства в формировании и развитии системы ипотечного земельного кредитования. Для формирования современной ипотечной системы необходимы меры прямой государственной поддержки и регулирования с целью обеспечения доступности кредитов для сельскохозяйственных товаропроизводителей, стимулирования долгосрочного ипотечного кредитования, регулирования хозяйственной деятельности институтов финансово-кредитной системы и контроля за условиями кредитования, осуществляемого в рамках государственных программ развития ипотечного кредитования, содействия развитию фондового рынка через законодательство о ценных бумагах. Базовым законом, регулирующим формирование и развитие ипотечного земельного рынка в России, призван стать ФЗ "Об ипотеке (залоге) земель", который должен создать правовую основу для развития ипотечного кредитования, в том числе для привлечения финансовых средств для развития предпринимательства в сельском хозяйстве. Долгосрочные кредиты на срок до 15 лет должны предоставляться по залог земель сельскохозяйственного назначения: 1) для покупки и аренды сельскохозяйственных земель; 2) коренного улучшения сельскохозяйственных угодий; 3) создания производственной инфраструктуры сельскохозяйственных товаропроизводителей; 4) жилищного строительства. Необходимо выделить четыре ключевые проблемы формирования и развития ипотечного земельного рынка. Во-первых, необходимо определить свое отношение к понятию ипотеки земель, которое рассматривалось как вещное право на стоимость заложенной вещи, а с 1964 г. трактуется как обязательственное право. Во-вторых, особо должны быть выделены проблемы о том, каким должно быть регулирование ипотечных земельных отношений и кто должен выступать залогодержателем применительно к залогу сельскохозяйственных земель: должен ли здесь господствовать государственный тип земельного ипотечного кредитования или на ипотечном земельном рынке могут действовать также коммерческие банки? В-третьих, законодатель должен ответить на вопрос, какими должны быть защитные механизмы от спекуляции и других злоупотреблений на земельном рынке, получивших широкое распространение после принятия действующих Земельного кодекса РФ и ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"? Четвертая ключевая проблема формирования и развития ипотечного земельного рынка - вопрос о том, каким должен быть механизм передачи в залог земельных участков, находящихся в общей долевой собственности? Проблемам экономического и правового механизма формирования и развития ипотечного земельного рынка в России посвящен научный доклад доктора экономических наук, академика, экс-министра сельского хозяйства РФ вице-президента ОАО "Россельхозбанк" В. Н. Хлыстуна, с участием которого разработан проект ФЗ "Об особенностях залога (ипотеки) земель сельскохозяйственного назначения", переданный на рассмотрение Комитета по аграрным вопросам Государственной Думы РФ. Кафедра аграрного и экологического права МГЮА разработала также свою концепцию закона, регулирующего формирование и развитие ипотечного земельного рынка, и выражает готовность сотрудничать с Комитетом Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике Федерального Собрания Российской Федерации, ОАО "Россельхозбанком", учеными и практиками - специалистами по ипотечному земельному праву РАСХН, Академии народного хозяйства при Правительстве РФ, Государственным университетом землеустройства при подготовке модельного закона МПА стран СНГ "Об ипотеке (залоге) земель".
Название документа