Проблемы и перспективы подготовки (переподготовки) кадров для осуществления контрольно-надзорной деятельности за обеспечением транспортной (морской) безопасности
(Скрынник А. М.) ("Юридическое образование и наука", 2013, N 2) Текст документаПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ПОДГОТОВКИ (ПЕРЕПОДГОТОВКИ) КАДРОВ ДЛЯ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЗА ОБЕСПЕЧЕНИЕМ ТРАНСПОРТНОЙ (МОРСКОЙ) БЕЗОПАСНОСТИ <*>
А. М. СКРЫННИК
Скрынник Анатолий Михайлович, начальник отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности УГАН НОТБ ЮФО Ространснадзора, доцент кафедры теории и истории права и государства юридического института Северо-Кавказской академии государственной службы, кандидат экономических наук.
Проведен краткий анализ проблем и перспектив развития системы подготовки (переподготовки) кадров для осуществления административной контрольно-надзорной деятельности за обеспечением транспортной (морской) безопасности.
Ключевые слова: транспортная (морская) безопасность, морское право, правовое обеспечение национальной безопасности, правовое обеспечение транспортной безопасности.
The short analysis of problems and prospects of development of system of preparation (retraining) of shots for realization administrative kontrol-supervising activity behind maintenance of transport (sea) safety is carried out.
Key words: transport (sea) safety, a marine law, legal maintenance of national safety, legal maintenance of transport safety.
Одним из основных условий развития современной российской экономики является устойчивая работа транспортного комплекса, что, в свою очередь, выдвигает в разряд приоритетных задачу обеспечения транспортной безопасности, поскольку транспортная инфраструктура и транспортные средства являются наиболее уязвимыми от актов незаконного вмешательства, в т. ч. террористической направленности, в их деятельность. Это объясняется такими специфическими особенностями транспортного комплекса Российской Федерации (далее - Россия, РФ), как большая протяженность транспортных коммуникаций, значительное количество потенциально опасных объектов транспортной инфраструктуры, обслуживание большого потока пассажиров и нарастающий объем переработки грузов в морских портах, в т. ч. опасных, различные формы собственности на объекты транспортной инфраструктуры и транспортные средства. Транспортной стратегией Российской Федерации на период до 2030 г. определено, что одной из целей повышения уровня безопасности транспортной системы является повышение состояния защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от противоправных действий, в т. ч. террористической направленности, угрожающих безопасной деятельности транспортного комплекса <1>. -------------------------------- <1> Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года, утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 г. N 1734-р // URL: www. mintrans. ru.
Помимо средств и мероприятий прямого обеспечения безопасности на транспорте огромное значение в достижении данной цели играет развитие средств и эффективных систем надзора в сфере транспорта. Без их совершенствования управление в сфере обеспечения безопасности транспортной системы будет лишено эффективной обратной связи. Важную роль в достижении высокого уровня безопасности должно сыграть также обеспечение потребности транспортного комплекса в специалистах с высоким уровнем профессиональной подготовки, отвечающих требованиям обеспечения безопасности и устойчивости транспортной системы. Статьей 2 ФЗ N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" <2> определяется, что основными задачами (помимо других) обеспечения транспортной безопасности являются подготовка специалистов в области обеспечения транспортной безопасности, осуществление контроля и надзора в области обеспечения транспортной безопасности. -------------------------------- <2> Федеральный закон Российской Федерации от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" // URL: base. consultant. ru.
Комплексной программой обеспечения безопасности населения на транспорте, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.07.2010 N 1285-р <3>, предусмотрено создание системы профессиональной подготовки, обучения и аттестации специалистов и должностных лиц в области обеспечения транспортной безопасности. Приложением N 5 Программы определена задача по обучению и аттестации специалистов и должностных лиц в области обеспечения транспортной безопасности на морском и внутреннем водном транспорте, а также персонала, принимающего участие в обеспечении транспортной безопасности. Приложением N 6 Программы предусмотрены разработка и внесение изменений в программы высшего и среднего специального образования по специальностям транспортного комплекса с включением в них изучения дисциплины "Транспортная безопасность" в объеме не менее 48 часов. Предусмотрено также создание сети учебных центров профессиональной подготовки, обучения и аттестации специалистов и должностных лиц в области обеспечения транспортной безопасности, а также персонала, принимающего участие в обеспечении транспортной безопасности, разработка примерного курса повышения квалификации и переподготовки кадров в области транспортной безопасности в объеме не менее 72 часов, разработка предложений по образовательному стандарту в области специалистов по транспортной безопасности с учетом специфики отдельных видов транспорта. С этой целью для выполнения программы заложены солидные бюджетные средства. -------------------------------- <3> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30.07.2010 N 1285-р "Об утверждении Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте" // URL: base. consultant. ru.
Однако в мероприятиях Программы не определено, по каким критериям должна осуществляться подготовка специалистов для органов государственного контроля и надзора в сфере обеспечения транспортной безопасности. Ранее нами в средствах массовой информации поднималась проблема подготовки кадров для осуществления контрольно-надзорной и иной деятельности на морском и внутреннем водном транспорте, а также преподавания права в морских учебных заведениях <4>. -------------------------------- <4> Скрынник А. Совершенствование системы подготовки кадров для морского и речного транспорта в современных экономических и правовых условиях на Юге России. Проблемы и пути их решения // Транспорт Юга. 2004. N 2. С. 30 - 33; Он же. Проблемы обучения специалистов плавающего состава морских судов правовым знаниям по программе среднего профессионального образования на Юге России // Военно-юридический журнал. 2007. N 3. С. 16 - 18.
С учетом специфики осуществления контрольно-надзорной деятельности - за обеспечением транспортной безопасности, вида транспорта - морского, внутреннего водного и др., необходимо четко понять: кто в настоящее время должен и может заниматься данным видом государственной деятельности - инженер или юрист, экономист или управленец? Какой уровень высшего образования необходимо ему иметь - бакалавр, специалист или магистр? В каком направлении сотрудник должен быть переподготовлен, имея иное базовое образование? Данная проблема и предопределила проведение очень краткого исследования в рамках представленной статьи на примере морского транспорта. В соответствии с действующими нормативными правовыми актами России <5> каждый государственный гражданский служащий имеет право на профессиональную подготовку, переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном Федеральным законом N 79-ФЗ <6> и другими федеральными законами. В соответствии со статьей 21 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) <7> работники также имеют право на профессиональную подготовку, переподготовку и повышение своей квалификации в порядке, установленном ТК РФ, иными федеральными законами. -------------------------------- <5> Указ Президента Российской Федерации от 28 декабря 2006 г. N 1474 "О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации" // URL: base. consultant. ru. <6> Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // URL: base. consultant. ru. <7> Трудовой кодекс Российской Федерации. М.: ГроссМедиа, 2006. 192 с.
Распоряжением и. о. руководителя Ространснадзора от 27.04.2009 N НЛ-66-р(фс) <8> были разработаны образовательные программы профессиональной подготовки инспекторского состава по видам транспорта в рамках повышения квалификации и самостоятельной учебы. -------------------------------- <8> Распоряжение и. о. руководителя Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 27.04.2009 N НЛ-66-р(фс) "О подготовке государственных инспекторов контрольно-надзорных органов (по видам транспорта)" // URL: www. rostransnadzor. ru.
В результате проведенного нами в 2010 г. анкетирования по итогам краткосрочной переподготовки сотрудников отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности по ЮФО и СКФО было выявлено, что 85% респондентов считают, что основные знания, которые необходимы госинспектору органов транспортного контроля и надзора для качественного исполнения должностного регламента, - это правовые, на втором месте - экономические, далее - технические и др. Полученный результат закономерен, т. к. административная контрольно-надзорная деятельность является основной функцией государственного управления, регулируется в основном нормами административного права и смежных отраслей (в т. ч. комплексных) права, на морском транспорте - морским правом. Положением о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта <9> определено, что служба осуществляет контроль и надзор за исполнением субъектами транспортной инфраструктуры и транспортных средств российского законодательства и международных договоров в установленной сфере деятельности. Зададимся вопросом: а можно ли выполнять возложенные функции, не обладая глубокими познаниями в конкретной отрасли (институте) права? Конечно же нет. А на морском транспорте необходимо еще знание и применение норм международного морского права - международных договоров и соглашений в сфере обеспечения безопасности мореплавания и морской безопасности. -------------------------------- <9> Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 398 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта" // URL: www. rostransnadzor. ru.
Можно с горечью констатировать, что подготовка кадров для осуществления административной контрольно-надзорной деятельности на транспорте (и не только) до настоящего времени Россией не осуществляется. Следует заметить, что органы прокуратуры с 1997 г. готовят кадры для осуществления надзорной деятельности в специализированных институтах прокуратуры и созданной в 2007 г. Академии Генеральной прокуратуры России <10>. -------------------------------- <10> Постановление Правительства Российской Федерации от 8 июля 1996 г. N 787 "О создании институтов прокуратуры Российской Федерации в составе Московской государственной юридической академии, Саратовской государственной академии права и Уральской государственной юридической академии" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 29. Ст. 3505. URL: www. agprf. org.
В то же время подготовка инженерных, технических, экономических и управленческих кадров для российской и мировой (востребованы специалисты плавсостава судов морского флота) морехозяйственной деятельности в России осуществляется тремя высшими учебными заведениями, находящимися в ведении Федерального агентства морского и речного транспорта, - Морским государственным университетом имени адмирала Г. И. Невельского (далее - МГУ им. Г. И. Невельского) <11>, Государственной морской академией имени адмирала С. О. Макарова (далее - ГМА им. С. О. Макарова) <12>, Морской государственной академией имени адмирала Ф. Ф. Ушакова (далее - МГА им. Ф. Ф. Ушакова) <13> с входящими в них в качестве структурных подразделений филиалами и морскими колледжами. -------------------------------- <11> URL: www. msun. ru. <12> URL: www. gma. ru. <13> URL: www. gma. ru.
С 2003 г. в соответствии с требованиями главы XI-2 Международной конвенции СОЛАС-74 и Международного кодекса по охране судов и портовых средств подготовка (переподготовка) кадров (офицеров) по охране судов и портовых средств осуществляется в лицензированных учебно-тренажерных центрах морских и внутреннего водного транспорта учебных заведениях <14>. -------------------------------- <14> Сертифицированные учебно-тренажерные центры морских и внутреннего водного транспорта учебных заведений, в которых осуществляется подготовка (переподготовка) офицеров по охране судов и портовых средств // URL: www. msecurity. ru.
Система подготовки и переподготовки кадров по юридическому направлению (со специализациями: правовое обеспечение транспортной безопасности, морское право, международное морское право, транспортное право, правовое обеспечение профессиональной деятельности на морском транспорте) в России не имеет ярко выраженной тенденции по насыщенности рынка специалистами данной узкоспецифичной направленности. Это в первую очередь связано с тем, что транспортное право в целом и морское право в частности являются комплексной отраслью права. С нашей точки зрения, в настоящее время экономика России и ее составная часть - морехозяйственная деятельность нуждаются не только в специалистах технического, экономического или управленческого профиля, но и в юристах-транспортниках (по видам морской, внутренний водный и др.). Несмотря на обилие в России юридических вузов <15>, подготовка специалистов в области морского права (юристов-маринистов) до последнего времени также не осуществлялась. -------------------------------- <15> Проблемы качества юридического образования: Интервью с С. М. Шахраем // URL: www. garant. ru.
Первой ласточкой стало созданное в 1997 г. при ГМА имени С. О. Макарова Негосударственное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Институт морского права" <16>, которое имеет в своем составе дневное и заочное отделения. -------------------------------- <16> URL: www. lawportal. ru.
В 2005 г. приказом начальника МГА имени адмирала Ф. Ф. Ушакова был создан институт (факультет) международного и морского права, который начал осуществлять (в 2010 г. был сделан первый выпуск) подготовку юристов-маринистов на выпускающих кафедрах международного и гражданского права. С 2009 г. в ГМА имени С. О. Макарова параллельно с НОУ ВПО "Институт морского права" создан юридический факультет, который начал готовить юристов, в т. ч. со специализацией "морское право". В МГУ имени адмирала Г. И. Невельского, несмотря на открытие в 2009 г. юридического факультета, на кафедре морского права, входящей в состав судоводительского факультета, началась подготовка юристов со специализацией "международное и морское право". На кафедре международного, морского и речного права юридического факультета Московской государственной академии водного транспорта также осуществляется подготовка специалистов в сфере транспортного права, в т. ч. открыта аспирантура по международному и морскому праву <17>. -------------------------------- <17> URL: www. gma. ru.
В то же время, как видно из анализа, государственно-правовая специализация на юридических факультетах морских вузов отсутствует. Следует также отметить, что Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2009 N 1136 <18> введено новое направление подготовки специалистов по юриспруденции - 030901 "Правовое обеспечение национальной безопасности". -------------------------------- <18> Постановление Правительства Российской Федерации от 30.12.2009 N 1136 "Перечень направлений подготовки (специальностей) высшего профессионального образования, подтверждаемого присвоением лицу квалификации (степени) "специалист" // URL: base. consultant. ru.
Проведя краткое исследование, считаем, что подготовку кадров для выполнения контрольно-надзорных функций в сфере торгового мореплавания, в т. ч. за обеспечением безопасности мореплавания и обеспечением транспортной (морской) безопасности, целесообразно осуществлять в учебных заведениях Федерального агентства морского и речного транспорта на юридических факультетах (институтах) по государственно-правовой специализации с обязательным изучением национального и международного морского права. Эту задачу можно решить в три этапа. На первом этапе организовать переподготовку госслужащих и работников воднотранспортной отрасли России, участвующих в обеспечении транспортной (морской) безопасности, на краткосрочных курсах (в объеме 72 часов) с привлечением к чтению лекций и проведению практических занятий специалистов-практиков и юристов-маринистов. На втором этапе нужно создать межфакультетскую кафедру государственного управления и обеспечения транспортной безопасности в морских и внутреннего водного транспорта высших учебных заведениях и их филиалах. На третьем этапе обосновать, разработать и внести изменения в Федеральный государственный образовательный стандарт по направлению: 030901 "Правовое обеспечение национальной безопасности", специализация "Правовое обеспечение транспортной безопасности (по видам)". Данное направление и будет, с нашей точки зрения, главенствующим в подготовке и переподготовке кадров для контрольно-надзорных органов на транспорте.
Название документа