Антисадоводческая политика государства
(Молчанов А. В.)
("Жилищное право", 2006, N 7)
Текст документа
АНТИСАДОВОДЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА
А. В. МОЛЧАНОВ
Молчанов А. В., кандидат экономических наук.
Открытое письмо Московского союза садоводов, направленное во многие государственные инстанции и дошедшее до Президента страны, высветило множество проблем, сложившихся в ходе социально-экономического реформирования вокруг садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан.
По поручению Президента в Правительстве изучили вопрос. Ситуация оказалась такой, что премьер-министр не нашел других слов, кроме как назвать сложившееся положение "дачным кошмаром".
Миллионы российских семей являются или готовятся стать собственниками своих земельных наделов, полученных бесплатно от государства или приобретенных на коммерческой основе. По укрупненным расчетам, почти половина населения России в той или иной форме интересуется садоводчеством и огородничеством. Многие россияне на своих участках построили, строят или собираются построить дачное жилье, которое по размерам и комфорту не уступает городским квартирам.
В прошлые годы на своих земельных участках россияне производили около 90% картофеля и 80% плодово-ягодной продукции. А по мнению многих специалистов, в самые трудные годы социально-экономического реформирования это спасло от голодной смерти значительную часть социально незащищенных граждан нашей страны.
Глубокие социально-экономические преобразования в нашей стране не могут быть оценены только позитивно, пока многие происходящие процессы в новых условиях дают отрицательный результат.
Так, в общественном мнении складывается негативная оценка деятельности государства по развитию садоводчества, огородничества и дачного хозяйства. Почему-то руководители государства, законодательная и исполнительная власть закрывают глаза на то, что в России существуют десятки миллионов земельных участков фактически в личной собственности, на которых миллионы россиян в той или иной форме проводят свое время.
Какой же главный вывод хотелось бы сделать из всех этих общеизвестных истин? А он напрашивается сразу, если вспомнить обещания, даваемые русскому человеку в недалеком прошлом.
Обещанного к 1980 г. большевиками коммунизма мы так и не дождались, от социализма с человеческим лицом мы отказались, отдав власть демократам, пообещавшим каждому россиянину по автомашине "Волга".
Однозначно высказался и первый российский Президент о необходимости государственной поддержки садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств. В своем Указе от 7 июня 1996 г. он, с одной стороны, признал большую социальную значимость проблемы в создании условий для здорового образа жизни, а с другой - недостаточную государственную поддержку садоводов, огородников и граждан, ведущих личное подсобное хозяйство. Приоритетной задачей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления признавалась всемерная поддержка этих категорий россиян. Указом Президента были сделаны первые шаги по практическому исполнению этой важной задачи.
В 1998 г., впервые за полувековую историю садово-огородно-дачного движения, появился Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", в котором была сделана попытка ответить на многочисленные вопросы коллективного и индивидуального садоводчества, причем некоторые моменты специалистами расценивались как принципиальные юридические новеллы.
К сожалению, последующий период невозможно признать позитивным и благоприятным для дальнейшего развития этого важного российского явления.
За последние пять лет законодатель внес принципиальные поправки в этот Закон, многие из которых вызвали определенные сомнения. Например, в Законе явно просматривается цель федеральных органов исполнительной власти делегировать свои полномочия органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления.
В принципе правильная политика на разграничение государственной, региональной и местной власти должна сопровождаться большой организационной работой, и в первую очередь - решением финансовых и кадровых вопросов.
Но в реальной жизни почему-то все получается наоборот. Вместо обещаний улучшения, упрощения, облегчения жизни садоводам, огородникам и дачникам создаются новые трудности, растет недовольство политикой государства, которую все больше и больше считают антисадоводческой.
Примером пренебрежительного отношения государства к проблемам садоводчества является новая редакция единого социального налога (ЕСН), под действия которого подпали и садоводческие и дачные кооперативы. Так, Федеральным законом N 70-ФЗ от 20 июля 2004 г. отменена льгота по уплате единого социального налога с садоводческих некоммерческих объединений. А ведь бюджет товарищества складывается из взносов садоводов, из зарплат и пенсий, с которых уже один раз был взят налог. Отмена льготы приведет к значительному увеличению и без того неподъемных для большинства членов товариществ взносов.
Это вызвало столько замечаний и обращений граждан в разные государственные инстанции, что даже Конституционный Суд Российской Федерации вынужден был высказать свое крайне негативное отношение по поводу этого непродуманного решения и всей государственной политики в этом направлении. Суд признал, по существу, лишение кооперативов (товариществ) государственной поддержки, что ставит под угрозу правовую определенность и связанную с ней предсказуемость законодательной политики в этой сфере (см. Постановление Конституционного Суда от 23 декабря 2004 г. N 19-П).
Затем последовали другие шаги исполнительной и законодательной ветвей власти, некоторые из которых вызвали январский социальный кризис 2005 г., когда ввод монетизации льгот и перспектива платить за проезд на дачу по полной стоимости заставили серьезно понервничать пенсионеров.
Оппоненты дальнейшего улучшения и развития садоводчества и дачного хозяйства в основном оперируют их недостаточной экономической эффективностью, хотя такие утверждения требуют научных доказательств и более точных расчетов.
Но даже если экономическая составляющая со временем может потерять свою целесообразность, то остается социальная - по мнению автора, являющаяся более значимой и важной для миллионов россиян.
Вспомним хотя бы только о тех российских гражданах, которые после окончания трудовой деятельности посвящают себя посильному труду на свежем воздухе, активному отдыху со своими внуками.
Не надо забывать, что немаловажное значение и положительную роль играет затронутая проблема в обеспечении здоровья нации. Увеличение пребывания на свежем воздухе, совмещенное с физическим трудом, только благоприятно скажется на здоровье россиян и в конечном итоге должно привести к увеличению продолжительности их жизни. В садоводствах решается огромное число социально важных задач: это и жилищная проблема, и проблема летнего отдыха, и трудовое воспитание подрастающего поколения, и оздоровление населения.
Все это вместе взятое должно заставить не принижать роль и значение садоводства и огородничества, а продумать долговременную государственную политику по их сохранению и дальнейшему развитию с пользой для последующих поколений российских граждан.
К сожалению, складывающаяся ситуация вокруг садоводов, огородников и дачников, как результат происходящих социально-экономических преобразований в стране, кажется, еще больше усугубляет их положение, что начинает тревожить и будоражить общественное мнение.
Садоводы и огородники - самая беззащитная и при этом особенно трудолюбивая часть населения. Многие годы они осваивали свои земельные участки, превращая "неудобья" в цветущие сады, обеспечивая себя и своих близких овощами и фруктами, причем использовали исключительно личные средства и свой труд.
Значительная часть садоводов - пенсионеры и ветераны. Дачные сотки - это единственное, что у них осталось. Парадоксальная ситуация: возделывать свой участок земли многим уже не по карману. В результате десятилетиями возделываемые сотки многим приходится попросту бросать. Уже имеются садоводческие товарищества, где количество заброшенных участков доходит до 40%. При этом складывается патовая ситуация: оставшиеся вынуждены платить за отсутствующих, а вот выкупить и ввести землю в оборот из-за неотрегулированности законодательства и бюрократических препон практически невозможно. На 2006 г. намечено значительное увеличение земельного налога и налога на недвижимость. Скорее всего, это станет последней каплей, которая уничтожит дачные хозяйства.
В качестве доказательств приведем некоторые оценочные рассуждения по поводу роста расходов на транспорт, большого количества всевозможных налогов и чиновничьих поборов, которые, может быть, уже превысили затраты на производимую продукцию.
Региональные власти пытаются обложить садоводов всевозможными поборами. Любые согласования (противопожарное, экологическое, СЭС) проводятся исключительно за деньги. При местных администрациях на "предоставлении услуг" садоводам паразитирует множество коммерческих фирм, монопольно назначающих цены на свои "добровольно-принудительные" услуги. Крайне дорого обходятся "бесплатная" приватизация земли и любые сделки с ней: только составление кадастрового плана стоит до 10 тыс. рублей!
А еще требуется множество справок и согласований, на получение которых приходится тратить массу времени и денег. Много нареканий вызывает ситуация с землями общего пользования. Чиновники вынуждают садовые товарищества выкупать их по рыночной стоимости, тогда как эти земли были выделены в постоянное (бессрочное) или иное пользование и служат для жизнеобеспечения членов товарищества.
Сложившаяся обстановка с садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениями граждан во многом определяется неразберихой с терминологией и понятийным аппаратом. В частности, требуется уточнение таких понятий, как "жилище", "дача", "коттедж", "поселение".
Оставим на откуп решение этих вопросов научным работникам и законодателям, но сохраним за собой право высказаться по одной проблеме, волнующей сегодня многих дачников и совершенно очевидно вызывающей головную боль у исполнительной и законодательной ветвей власти.
Центральным вопросом, от решения которого пока законодатель уходит, является статус места проживания граждан, имеющих земельные наделы для садоводчества и дачного хозяйства и построивших комфортабельное жилье, вполне пригодное для постоянного, круглогодичного проживания. Чтобы разобраться в сплетении сложнейших проблем, автор предлагает проанализировать некоторые тенденции.
Еще совсем недавно, в середине прошлого века, понятие "дача" трактовалось как "расположенное в окрестностях больших городов жилище легкой постройки, приспособленное к проживанию в нем городских обитателей в течение летних месяцев" (БСЭ. Т. 21. М., 1930).
Вполне естественно, что вся законодательная деятельность в советские времена была направлена на поддержание такого процесса, который бы не выходил за рамки традиционного представления о втором временном жилье граждан государства.
Сегодня же, в условиях либерализации отношений между государством и его гражданами, ликвидации многих ограничений по использованию земельных участков, в частности по строительству жилья, наметились новые тенденции, ранее имевшие крайне ограниченный характер.
Если раньше, согласно законодательству о садовых товариществах и кооперативах, можно было иметь на своих сотках четко сформулированное по критериям оценки жилье, ограниченное по видам отопления, количеству хозяйственных построек и т. д., то сейчас на своих шести сотках, если у вас больше нет, вы можете строить "небоскреб" со всеми необходимыми новейшими атрибутами для постоянного длительного проживания своих домочадцев при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о назначении земельного участка (см. Гражданский кодекс Российской Федерации, статью 263).
Немаловажное значение для более продолжительного проживания в новых комфортабельных домах в сельской местности имеет проблема транспортного обслуживания. Появление большего количества автомобилей повышенной проходимости практически снимает вопросы транспортного обслуживания в весенний и осенний период и даже зимой.
Таким образом, при большом желании многим россиянам можно было бы постоянно проживать на свежем воздухе, освободив свои городские квартиры на более продолжительный период времени, чем это делают многие семьи в настоящее время. А пошатнувшееся здоровье россиян можно было бы значительно улучшить, что, несомненно, повлияло бы на продолжительность жизни в России, по показателям которой мы занимаем далеко не лучшую позицию в мировом сообществе.
Необходимо отметить, что для нашего государства проблема второго жилья на садовом или дачном участке имеет несколько существенных отличий от других, в том числе европейских, государств, которые можно сформулировать следующим образом.
Во-первых, в отличие от европейских государств Россия обладает значительными площадями свободных земель, расположенных в климатических условиях, мало пригодных для ведения эффективного конкурентного сельского хозяйства.
Во-вторых, рыночная экономика России на начальном этапе выживает за счет нескольких отраслей народного хозяйства, главные из которых: добыча и экспорт сырья, металлургия и строительство.
В-третьих, крайне низок уровень удовлетворенности российских граждан размерами постоянного жилья.
В-четвертых, отмечается значительное ухудшение всего комплекса жизнеобеспечения российских граждан, проживающих в крупных промышленных центрах.
Все это вместе взятое в условиях формирования социального государства позволило пересмотреть многие ограничения, действовавшие в условиях плановой социалистической экономики.
И городской житель потянулся за город, на природу, подальше от промышленных центров с их все возрастающими транспортными и экологическими проблемами.
Строительство всех видов жилья, от самого элитного до простых вагончиков, практически охватило большинство жителей крупных городов. Как грибы после дождя здесь и там возникают различные поселения российских граждан: садовые товарищества, кооперативы, комфортабельные коттеджные городки со всеми необходимыми атрибутами для постоянного проживания, как правило, соседствующие с местными сельскими поселениями - поселками и деревнями.
Таким образом, в последние годы наметилась новая тенденция в расселении российских граждан, которая ведет к появлению смешанных поселений граждан.
Ну а законодатель - как он откликнулся на происходящие процессы? Для этого проанализируем только два закона:
- Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ (далее - ФЗ N 66);
- Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (далее - ФЗ N 131).
Понятие "поселение" городское и сельское рассматривается в статье 2 ФЗ N 131, причем оно касается только мест с постоянным проживанием граждан, поэтому к дачникам, имеющим постоянную городскую прописку, никакого отношения не имеет.
В ФЗ N 66 отсутствует упоминание о поселении, а в качестве основных понятий используются только те, которые относятся к земельным отношениям:
- садовый земельный участок;
- огородный земельный участок;
- дачный земельный участок.
Причем если на садовом участке предоставляется право возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем, то на дачном участке законодатель допускает строительство жилого дома с правом регистрации проживания в нем. Ни в упомянутых выше, ни в других законодательных актах не удалось найти упоминания о смешанных поселениях. Больше того, создается впечатление, что законодатель не заинтересован в рассмотрении проблемы смешанных поселений российских граждан.
Не вносят ясности, а если говорить мягко - запутывают вопрос, и другие законодательные акты. Обратимся снова к Гражданскому кодексу Российской Федерации, в котором "местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает" (см. статью 20).
Казалось, что ответы даст Жилищный кодекс Российской Федерации, но и к нему возникают замечания. Почему-то законодатель зациклился в основном на городском, многоквартирном жилье. Рассмотрим подробно только две статьи. В одной из них - "Товарищество собственников жилья" - рассматривается только понятие многоквартирного жилья (см. статью 135), хотя уже в следующей статье "Создание и государственная регистрация товариществ собственников жилья" допускается их создание при объединении дачных домов с приусадебными участками (см. статью 136). Логичнее было бы сделать наоборот: вначале сформулировать общее понятие, а затем уже дать возможные варианты его практического применения.
Но это замечание не самое главное, удивляет другое: почему законодатель не спешит вновь построенные комфортабельные дома на садовых участках классифицировать как полноценное жилье?
Финансовые возможности российских граждан, изменившаяся транспортная доступность в связи с большей проходимостью новых отечественных и зарубежных марок автомобилей, новые строительные технологии автономного жилья усилили явный процесс размывания понятия "поселение" и способствовали появлению смешанных поселений, где наблюдается соседство жилья самого современного вида на садовых участках без права регистрации проживания в нем, жилья на дачных участках с правом регистрации проживания в нем, жилья в сельских поселениях с правом регистрации и без регистрации проживания в нем.
В настоящее время в некоторых районах страны в смешанных населенных пунктах могут проживать тысячи граждан на постоянной основе круглый год, хотя юридических оснований на постоянное проживание у них нет. Таким образом, можно утверждать с большой долей вероятности о значительном росте численности российских граждан, стремящихся выехать за пределы городов на постоянное жительство.
Вопрос о статусе дачного и смешанного поселений должен быть рассмотрен одновременно и с реорганизацией всей системы управления садоводчеством, огородничеством и дачным хозяйством.
Для того чтобы оценить сложившийся уровень управления, необходимо вернуться на несколько десятилетий назад, к самому начальному этапу становления и развития садоводчества, огородничества и дачного хозяйства.
Принципиальную модель управления садоводчеством и дачным хозяйством ушедших времен можно представить в следующем виде. Государство осуществляло управление по двум основным направлениям. С одной стороны, через предприятия и организации, которые были учредителями кооперативов садоводов, огородников и дачников практически исключительно только для своих сотрудников, с другой стороны - через органы местной власти, на территории которых располагались сады, огороды и дачи.
Управленческое регулирование государства по этим направлениям имело принципиальное различие. По первому направлению государство делегировало свои организационно-экономические полномочия, по второму направлению осуществлялись контрольные функции. Обратная связь кооперативов с государством также происходила по этим же направлениям, причем важной составляющей всей управленческой структуры была возможность при необходимости делегирования отдельных полномочий или управленческого воздействия через партийные органы. В целом система была достаточно устойчивой и работоспособной даже в условиях финансовых ограничений.
Следовательно, можно говорить о роли государства, так как его главная стратегия в садоводчестве и дачном строительстве базировалась на производственном принципе, который предполагал самое активное участие администрации, партийных и профсоюзных органов государственных предприятий и организаций в организации и управлении этими структурами. Естественно, администрация и общественные организации государственных предприятий и организаций несли часть государственной ответственности за их деятельность, оказывая всемерную организационную и финансовую помощь.
Особо важное значение имело прямое финансирование со стороны предприятий и организаций, позволившее на первых этапах начать обустраивать новые места: строить дороги, централизованное водоснабжение, обеспечение электроэнергией и т. д.
Кадровая политика и практическая деятельность руководителей садовых и дачных кооперативов всегда находились под постоянным контролем конкретных предприятий и организаций их общественных структур.
Фактически садоводческие и дачные кооперативы были структурными подразделениями государственных предприятий и организаций.
Местные органы власти, на территории которых размещались садовые и дачные кооперативы, также оказывались в более благоприятных условиях и шли на активное сотрудничество с руководством предприятий и организаций, осуществляющих финансовую помощь и контроль над своими садоводами и дачниками.
Все это вместе взятое благоприятно сказывалось на темпах освоения новых мест, способствовало укреплению взаимоотношений между членами кооперативов и в конечном итоге обеспечивало решение важнейшей социальной задачи - поддержание более высокого уровня здоровья нации.
Что же произошло в этой системе за прошедшие годы социально-экономического реформирования и где мы находимся сегодня?
Связь государства с садовыми и дачными кооперативами в большинстве случаев практически утрачена ввиду имущественных преобразований в отраслях народного хозяйства, то есть изменения собственника и его нежелания иметь отношения с этими структурами.
Производственный принцип построения садовых и дачных организаций стал постепенно самоликвидироваться или растворяться в условиях либерализации общественных отношений и коммерциализации земли.
В результате такой политики садоводчество все больше и больше скатывается в жесткий режим самовыживания, которым воспользовались многочисленные практически монопольные коммерческие фирмы, в чьих услугах нуждаются садоводческие и дачные кооперативы или граждане, ведущие хозяйство на индивидуальной основе.
Поэтому садоводческая и дачная деятельность стала как бы выпадать из обоймы государственного регулирования и "вариться в собственном соку".
Итак, потеряв контроль над садовыми и дачными кооперативами через собственные производственные структуры, государство, по всей видимости, большие надежды возложило на органы местного самоуправления.
Так, законодатель обещал поддержку садоводов, огородников, дачников и их садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений органами государственной власти и органами местного самоуправления и организациями (см. статьи 35 - 38 ФЗ N 66).
Большие надежды садоводы и дачники возлагали на подготовленный и одобренный Федеральный закон, регулирующий деятельность органов местной власти (см. ФЗ N 131).
К сожалению, в этом важнейшем законодательном документе по вопросам самоуправления не нашлось ни одной строчки о взаимоотношениях органов местной власти и садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих общественных объединений граждан.
Вызывает большие сомнения возможность эффективно строить территориальное общественное самоуправление (см. ФЗ N 131, статью 27) без привлечения всех живущих на конкретной территории как постоянно, так и временно.
И на самом деле, все дачники и оставшиеся жители деревни Куминово Дмитровского района Московской области пользуются единственной дорогой, которую с точки зрения современных требований можно отнести к самой низкой категории, какая только может существовать, общей высоковольтной линией электроснабжения и т. д.
Наконец, чистота окружающей территории, сохранение уникального соснового бора на берегах канала Москва - Волга могут быть решены только совместными усилиями всех живущих людей как постоянно, так и временно.
И еще одно немаловажное обстоятельство. Хотя рождаемость в России не отвечает современным потребностям, число детей, родившихся в последние годы, значительно увеличилось. А это означает, что детишкам, выезжающим со своими родителями или дедушкой и бабушкой, необходимо как-то организовать свой досуг. А, как известно, свободной земли у садоводов и дачников нет, следовательно, местным органам власти рано или поздно придется продумывать и этот вопрос, не разделяя детей на своих и чужих.
Сразу напрашивается простое и недорогое решение: необходимо обустроить спортивные площадки, сначала волейбольную и футбольную (можно компактных размеров), а затем теннисную и т. д. на общественных землях, передав их в управление территориальным органам самоуправления.
Затронутые вопросы позволяют утверждать, что они являются достаточно сложными с точки зрения правового регулирования. Их главная специфика заключается в том, что отношения, складывающиеся здесь, регулируются сразу несколькими отраслями права, и в первую очередь гражданским, земельным, налоговым, трудовым, семейным, лесным, водным, административным, жилищным, законодательством о некоммерческих и общественных организациях и объединениях.
Какие же выводы можно сделать из вышеизложенного?
Территориальное самоуправление на местах должно объединять всех без исключения жителей - как постоянных, так и временных.
Необходимо привлечение денежных средств граждан для решения различных вопросов обустройства и поддержания территории, дорог, электросетей в рабочем состоянии, охраны участков и т. д.
Взносы граждан должны быть дифференцированы с учетом различных факторов, нужно учитывать финансовые возможности различных категорий граждан.
Территориальным органам управления необходимо принять активное участие в разъяснительной работе среди местного населения по реализации Федерального закона о самоуправлении.
Главам местных администраций нужно взять под личный контроль начальный этап работы по созданию укрупненных поселений совместно проживающих граждан.
Мы глубоко убеждены, что только общими усилиями местной власти и всех проживающих граждан, с привлечением собственных необходимых и достаточных финансовых средств, можно поддержать и сохранить для будущих поколений самые лучшие, привлекательные и уникальные уголки нашей страны.
Сегодня много говорится о социальном партнерстве как о некоем всеобщем элементе механизма построения взаимоотношений между государством, организацией или группами людей.
К сожалению, о социальном партнерстве государства, местной власти и садоводческих и дачных некоммерческих объединений граждан говорить не приходится.
Государство не спешит вырабатывать условия для создания в стране единой системы управления садоводчеством и дачным строительством, передав эту функцию на региональный уровень. В результате началась борьба между региональными объединениями за право выступать от имени всех российских садоводов и дачников. Это легко обнаруживается уже при первом знакомстве с целями, задачами, конкретной работой двух самых крупнейших региональных объединений: Союза садоводов России, представляющего интересы садоводов Санкт-Петербурга и Ленинградской области, и Московского регионального союза садоводов, представляющего интересы садоводов Москвы и Московской области.
Подход региональных властей к рассматриваемой проблеме наглядно виден на примере этих двух объединений садоводов: если один из них добился целевой программы развития садоводчества в своем регионе и существенного бюджетного финансирования, то другой продолжает жестокую борьбу за выживание.
Таким образом, сложившаяся ситуация с садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениями граждан, совершенно справедливо беспокоящая миллионы россиян, требует научно обоснованной оценки дальнейшего своего развития.
Название документа