Правовое регулирование естественных монополий в сфере электроэнергетики

(Воробьев О. В.) ("Предпринимательское право", 2006, N 3) Текст документа

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ В СФЕРЕ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ

О. В. ВОРОБЬЕВ

Воробьев О. В., юрист ОАО РАО ЕС России.

Конкурс на лучшую студенческую работу студентов ВУЗов по интересной и актуальной теме "Развитие электроэнергетики РФ в XXI веке" - это уникальный шанс для студентов внести инициативные предложения, направленные на совершенствование правового регулирования электроэнергетики. Законодательство в указанной области необходимо совершенствовать, т. к. в настоящее время его недостатки сказываются на деятельности хозяйствующих субъектов. Усугубляет сложность совершенствования правового регулирования отрасли текущая реформа электроэнергетики. Вместе с тем для оценки текущего состояния законодательства, а также правовых аспектов реформы электроэнергетики, требуется разбор целой группы экономических, технологических и политических моментов. В связи с вышесказанным предложенная тематика особенно интересна для студентов, начинающих углубленно изучать законодательство об электроэнергетике. Необходимо высказать благодарность компании "Евросибэнерго" за организацию конкурса по столь интересной тематике. Также персонально хочу поблагодарить преподавательский состав кафедры предпринимательского права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова за предоставленную возможность принять участие в конкурсе. Хочется верить, что следующие поколения студентов будут добиваться еще более значимых достижений под умелым руководством преподавателей кафедры предпринимательского права МГУ. Естественная монополия - состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров <*>. -------------------------------- <*> Федеральный закон от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях".

В российской электроэнергетике существует ряд организаций, наделенных статусом субъекта естественных монополий и занесенных в соответствующий реестр. Возникает вопрос: чем вызвано существование монополизированных отраслей, специально созданных государством и обеспеченных специальным правовым регулированием? Дело в том, что организация конкурирующей компанией однопланового производства на рынке оказания услуг естественным монополистом нерентабельна. Так, магистральная линия ЛЭП, проведенная параллельно уже существующей, окажется невостребованной в связи с достаточной пропускной способностью ранее построенной линии. Во всяком случае, очевидно, что планируемая прибыль от оказания услуг по передаче энергии не сможет покрыть стоимость обслуживания. Вместе с тем субъект естественной монополии имеет возможность осуществлять организованное управление подведомственным производством, масштабы которого зачастую соответствуют области экономики. Конкуренция на рынке естественной монополии может быть экономически не желательной. В качестве примера можно рассмотреть ситуацию, сложившуюся в Новой Зеландии в 90-х гг. XX в. В ходе приватизации энергетической отрасли отдельные собственники получили возможность распоряжаться участками электрической сети. Без единого центра управления передачей электроэнергии частные собственники начали диктовать свои условия, в результате чего было нарушено обеспечение электроэнергией столицы государства - Веллингтона. Наличие естественных монополий может оправдываться тем, что они дают экономический выигрыш от больших масштабов производства. Масштабы могут быть настолько велики, что один хозяйствующий субъект может снабжать весь рынок, имея более низкие издержки, чем были бы издержки у ряда конкурирующих с ним хозяйствующих субъектов. Такие условия характерны, например, для так называемых предприятий общественного пользования, к которым относятся, в частности, предприятия электро-, водо - и газоснабжения, телефонная служба и т. д. Наряду с отмеченными положительными качествами у естественных монополий есть и крайне опасная оборотная сторона, являющаяся продолжением их позитивного влияния на экономику, - возможность господствовать в соответствующих рыночных отношениях, устанавливать свою безраздельную диктатуру рыночной власти. Ограничение произвола субъектов естественных монополий достигается в основном двумя путями: установлением в сферах естественных монополий государственной собственности и государственным регулированием. Как правило, применяются оба пути ограничения естественных монополий. Опыт свидетельствует, что в отношении естественных монополий недостаточно использовать лишь общее антимонопольное законодательство и контроль за его исполнением. В связи с этим в российском законодательстве сформирована система специальных нормативных актов по определенным сферам товарного рынка. Особенность нормативно-правовой основы естественных монополий состоит в том, что в ее состав входят законы и иные нормативные акты, принимаемые не только федеральными органами государственной власти, но и субъектами Российской Федерации по вопросам, которые находятся в их исключительном ведении или в совместном ведении с Российской Федерацией. Такое право субъектов Российской Федерации зафиксировано в ст. 76 Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов Федерации. Отдельные полномочия по регулированию деятельности субъектов естественных монополий осуществляют органы местного самоуправления. Текущее законодательство о естественных монополиях в электроэнергетике обусловлено реформированием отрасли. Цели и задачи реформы электроэнергетики были сформулированы в "Основных направлениях реформирования электроэнергетики Российской Федерации", одобренных Постановлением Правительства от 11 июля 2001 г. N 526. Вскоре был подготовлен "План мероприятий первого этапа реформирования электроэнергетики РФ", принятый Распоряжением Правительства от 3 августа 2001 г. N 1040-р. Большинство реформаторских положений правительственных документов были законодательно закреплены и дополнены с принятием пакета законов, подписанных Президентом России 26 марта 2003 г. <*>. -------------------------------- <*> В этот пакет вошли следующие законодательные акты: - "Об электроэнергетике"; - "Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об электроэнергетике"; - "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации"; - "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О естественных монополиях"; - "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Гражданского кодекса Российской Федерации".

Направления дальнейшего развития нормативной базы отражены в "Плане мероприятий по реформированию электроэнергетики на 2004 - 2005 годы", утвержденном Распоряжением Правительства РФ от 17 июля 2004 г. N 966-р. В соответствии с действующим законодательством естественные монополии могут возникнуть в сферах передачи энергии по магистральным, распределительным сетям и диспетчеризации энергопотоков. Обеспечение доступа к услугам естественных монополий в электроэнергетике регулируется Правилами недискриминационного доступа. Правила недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, Правила недискриминационного доступа к услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и оказания этих услуг, Правила технологического присоединения энергопринимающих устройств (энергетических установок) юридических и физических лиц к электрическим сетям утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. N 861. Оперативно-диспетчерское управление в электроэнергетике осуществляется в соответствии с Правилами, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. N 854. В настоящее время электроэнергетика РФ переживает процесс реформирования. Реформа вызвана необходимостью привлечения частных инвестиций в отрасль, которая в настоящий момент находится в состоянии упадка в связи с недостаточностью государственного финансирования. Разгосударствление электроэнергетики будет осуществляться не полностью. Генерация и сбыт энергии будут отданы в руки частным лицам, в то время как естественно-монопольные области - передача и диспетчеризация - останутся под контролем государства. Последнее обусловлено несколькими факторами. Во-первых, учитываются все вышеуказанные положительные стороны естественных монополий. Во-вторых, государство оставляет за собой рычаги влияния на отрасль. Следует отметить, что по итогам текущей реформы электроэнергетики субъекты естественных монополий будут иметь исключительное право на осуществление предусмотренной для них деятельности. Их прибыль будет формироваться за счет взимаемой по тарифной ставке плате за оказание услуг. Вместе с тем в ряде случаев совмещение видов деятельности в электроэнергетике будет необходимо. В связи с этим право на совмещение естественно-монопольных и конкурентных видов деятельности будут иметь хозяйствующие субъекты, которые функционируют в рамках изолированных энергосистем при условии отсутствия или ограничения конкуренции; осуществляют деятельность по оперативно-диспетчерскому управлению и деятельность по передаче электроэнергии исключительно в целях удовлетворения собственных производственных нужд; территориальные сетевые компании, которые получили статус гарантирующего поставщика <*>. -------------------------------- <*> Гарантирующий поставщик электрической энергии - коммерческая организация, обязанная в соответствии с Федеральным законом "Об электроэнергетике" или добровольно принятыми обязательствами заключить договор купли-продажи электрической энергии с любым обратившимся к нему потребителем либо с лицом, действующим от имени и в интересах потребителя и желающим приобрести электрическую энергию. Принципиальным в создании института гарантирующих поставщиков является обеспечение конкуренции на розничном рынке. И хотя в течение деятельности в качестве гарантирующего поставщика организация является своего рода монополией (для тех потребителей, которым отказали энергосбытовые организации), этот статус должен присваиваться на конкурсной основе, что создает конкуренцию за этот сегмент рынка. Тем не менее, поскольку гарантирующий поставщик нужен в каждом регионе, для любого потребителя в первый раз этот статус не может присваиваться на конкурсе. Это обеспечивается путем прямого указания Правительства РФ.

Основными субъектами естественных монополий в электроэнергетике РФ являются ОАО "Федеральная сетевая компания единой энергетической системы" (ОАО "ФСК ЕЭС"), ОАО "Системный оператор - Центральное диспетчерское управление единой энергетической системы" (ОАО "СО ЦДУ ЕЭС"). Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2001 г. N 526 "О реформировании электроэнергетики Российской Федерации" Единая энергетическая система России (далее - ЕНЭС) была признана "общенациональным достоянием и гарантией энергетической безопасности" государства. ОАО "ФСК ЕЭС" осуществляет управление ЕНЭС, является уникальной и единственной организацией, наделенной указанной функцией в соответствии с законодательством. В настоящее время 100% акций ОАО "ФСК ЕЭС" принадлежит ОАО РАО "ЕЭС России". В ходе текущей реформы электроэнергетики эти акции будут пропорционально разделены между акционерами РАО "ЕЭС России", в дальнейшем согласно Федеральному закону "Об электроэнергетике" доля государства в уставном капитале компании должна быть увеличена до 75% плюс одна акция. ОАО "ФСК ЕЭС" - это организация, осуществляющая свои функции в общероссийском масштабе через свои филиалы, сформированные по региональному принципу. Согласно нормам Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг <*>, сетевые организации оказывают услуги по передаче электрической энергии: лицам, имеющим на праве собственности или на ином законном основании объекты электроэнергетики, технологически присоединенные к электрической сети сетевой организации, в том числе сетевым организациям; энергосбытовым компаниям (гарантирующим поставщикам), действующим в интересах потребителей электроэнергии, имеющих на праве собственности или на ином законном основании объекты электроэнергетики, технологически присоединенные к электрической сети сетевой организации; экспортерам/импортерам (присоединенным к электрическим сетям сетевой организации). -------------------------------- <*> Утверждены Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2004 г. N 861.

Договор оказания услуг по передаче электрической энергии является публичным, и сетевая организация не вправе отказать в заключении данного договора присоединенным лицам, в том числе иной сетевой организации. Договор не может быть заключен ранее заключения договора об осуществлении технологического присоединения энергопринимающих устройств (энергетических установок) юридических и физических лиц к электрическим сетям, за исключением случаев, когда потребителем <*> услуг выступает: лицо, чье энергопринимающее устройство было технологически присоединено к электрической сети до вступления в силу настоящих Правил; лицо, осуществляющее экспорт (импорт) электрической энергии и не имеющее во владении, пользовании и распоряжении объектов электроэнергетики, присоединенных к электрической сети; энергосбытовая организация (гарантирующий поставщик), заключающая договор в интересах обслуживаемых ею потребителей электрической энергии. -------------------------------- <*> Потребитель услуг субъектов естественных монополий - это особая категория лиц. В частном праве понятие "потребитель" может возникнуть как минимум в трех аспектах: приведенное в Федеральном законе "О естественных монополиях" понятие "потребитель", "потребитель" как чрезвычайно распространенное понятие, давшее название Закону РФ "О защите прав потребителей", а также "потребитель" в гражданском законодательстве, в рамках регулирования договора энергоснабжения. В правовом значении они различны. По Закону РФ "О защите прав потребителей" потребитель - это физическое лицо, приобретающее товар не в предпринимательских целях. Потребитель-абонент по договору энергоснабжения может быть юридическим лицом, однако в рамках названного договора может быть лишь приобретателем товара. Вместе с тем по Федеральному закону "О естественных монополиях" потребителем может быть и юридическое, и физическое лицо, которое приобретает услуги субъекта естественной монополии по передаче (транспортировке) товара, в том числе в целях дальнейшей реализации товара приобретателю.

Существенными условиями договора об оказании услуг по передаче электроэнергии являются: величина максимальной мощности энергопринимающего устройства, присоединенного к электрической сети, с распределением указанной величины по каждой точке присоединения электрической сети, в отношении которой было осуществлено технологическое присоединение в установленном законодательством Российской Федерации порядке; величина мощности (генерирующей или потребляемой), в пределах которой сетевая организация принимает на себя обязательства обеспечить передачу электрической энергии в указанных в договоре точках присоединения; ответственность потребителя услуг и сетевой организации за состояние и обслуживание объектов электросетевого хозяйства, которая определяется их балансовой принадлежностью и фиксируется в прилагаемом к договору акте разграничения балансовой принадлежности электросетей и эксплуатационной ответственности сторон; величина технологической и аварийной брони (для потребителей - юридических лиц либо предпринимателей без образования юридического лица, удовлетворяющих соответствующим требованиям, установленным законодательством Российской Федерации в области электроэнергетики), которая должна быть учтена при определении порядка ограничения режима электропотребления. Для указанных лиц акт согласования аварийной <*> и технологической брони является обязательным приложением к договору; обязательства сторон по оборудованию точек присоединения средствами измерения электрической энергии, в том числе измерительными приборами, соответствующими установленным законодательством Российской Федерации требованиям, а также обеспечению их работоспособности и соблюдению в течение всего срока действия договора эксплуатационных требований к ним, установленных уполномоченным органом по техническому регулированию и метрологии и изготовителем. -------------------------------- <*> Под "аварийной броней" при упрощенном подходе можно понимать максимально предельную мощность на случай чрезвычайной ситуации, на которую рассчитано соответствующее электрическое оборудование. В обычном режиме оборудование используется с ограниченным уровнем мощности.

Следует отметить, что в настоящее время процедура заключения договора с сетевой организацией в достаточной степени не регламентирована и требует доработки. При передаче электроэнергии сетевые компании будут использовать объекты электросетевого хозяйства, находящиеся в их собственности или полученные на ином праве у их собственников или владельцев <*>. Во втором случае речь идет главным образом о договорах аренды. При вступлении в силу запрета на одновременное ведение естественно-монопольной и иной деятельности обратит на себя внимание положение Закона "Об электроэнергетике", ограничивающее право собственника и иного владельца использовать линии ЛЭП для передачи или распределения энергии. Эти функции будут целиком и полностью возложены на субъектов естественных монополий, так же как и возложено на них ведение дел, связанных с заключением договоров на передачу электроэнергии. Владельцам и собственникам сетей должна выплачиваться справедливая компенсация. Не допускается иное ограничение прав названных лиц. Однако в связи с применением соответствующих положений возникает вопрос: кто и в каком порядке будет определять размер компенсаций, не является ли это положение лазейкой для злоупотребления правом, притом что порядок наложения ограничений носит "административный" характер. Очевидно, что данные нормы требуют дальнейшего раскрытия в законодательстве. -------------------------------- <*> См.: ст. 7 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике".

Следует обратить внимание на то, что организации, занятые в процессе передачи и распределения электроэнергии, составляют масштабную, отчасти вертикально-интегрированную структуру. Представляется, что большинство из указанных организаций будут реорганизованы в ходе реформы, иначе будет вызывать вопросы необходимость существования многочисленного субъектного состава разноуровневых компаний в процессе передачи и распределения энергии, так как каждое лишнее звено на пути от генерирующей компании к конечному покупателю предполагает увеличение стоимости электроэнергии. ОАО "СО ЦДУ ЕЭС" - это специализированная организация, которая централизованно управляет технологическими режимами работы объектов электроэнергетики и чьи диспетчерские команды и распоряжения обязательны для всех субъектов отрасли и потребителей электроэнергии с управляемой нагрузкой. Системный оператор осуществляет единоличное управление технологическими режимами работы Единой энергетической системы России и уполномочен на выдачу обязательных для всех субъектов оперативно-диспетчерского управления команд <*>. -------------------------------- <*> Согласно ст. 19 Федерального закона "Об электроэнергетике" в технологически изолированных территориальных электроэнергетических системах функции системного оператора будет нести независимый субъект оперативно-диспетчерского управления, определяемый Правительством Российской Федерации.

Доля государства в уставном капитале ОАО "СО ЦДУ ЕЭС" составит не менее 52%. Так же как и в ОАО "ФСК ЕЭС", в дальнейшем государство будет увеличивать свою долю в ОАО "СО ЦДУ ЕЭС" до уровня 75% плюс одна акция всеми законными способами, в том числе за счет продажи или обмена доли государства в генерирующих компаниях (ОГК, ТГК) <*>. -------------------------------- <*> См.: ст. 8 Федерального закона "Об электроэнергетике".

Заключение договоров оказания услуг по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике между субъектами электроэнергетики и системным оператором является обязательным для обеих сторон, при этом системный оператор не вправе отказать в заключении такого договора. Договор оказания данных услуг заключается субъектами оптового рынка до заключения ими договора оказания услуг по передаче электрической энергии с организацией по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью. Системный оператор существует в различных национальных энергосистемах (независимо от модели электроэнергетики), а также в некоторых международных (межгосударственных энергообъединениях). В большинстве стран системный оператор, будучи естественной монополией, так или иначе контролируется государством. Межрегиональные распределительные сетевые компании (МРСК) объединяют функции по управлению распределительными сетями. Существующие на настоящий момент МРСК созданы на базе имущественного комплекса ОАО РАО "ЕЭС России". Текущая тенденция свидетельствует об укрупнении этих компаний за счет реорганизации ДЗО РАО ЕЭС и внесения их имущества в уставный капитал МРСК. Интеграция распределительных сетевых компаний, направлена на создание крупных и как следствие - более устойчивых компаний с высокой капитализацией, привлекательных как для стратегических, так и для портфельных инвесторов. Целесообразность укрупнения распределительных сетевых компаний определяется также возможностью получения дополнительной прибыли за счет эффекта масштаба. В соответствии со стратегией развития отрасли доля государства в МРСК должна составить не менее 52%. После завершения всех основных мероприятий по реформированию электроэнергетики и формирования целевой структуры отрасли предполагается, что государство может принять стратегическое решение о распоряжении пакетами акций распределительных сетевых компаний, исходя из целей государственной экономической политики, предусмотрев, в том числе возможность приватизации принадлежащих государству пакетов акций. В последнем случае должен быть разработан комплекс законодательных мер по установлению режима, обеспечивающего недискриминационный доступ к распределительным сетям. Таким образом, естественные монополии являются сегментом рынка электроэнергетики. Естественно-монопольными отраслями в электроэнергетике считаются передача электроэнергии и диспетчерское управление энергопотоками. И в настоящее время по результатам реформы электроэнергетики хозяйствующие субъекты в указанных сферах продолжат функционирование в условиях естественной монополии. Управление естественными монополиями в электроэнергетике будет осуществляться при помощи государственного регулирования и государственного участия в основном капитале. В связи с текущими недостатками правового регулирования отрасли, а также потенциальными проблемами, вызванными реформированием электроэнергетики, совершенствование правового регулирования отрасли будет продолжено.

Название документа