Государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации
(Изотова А. В.) ("Энергетическое право", 2006, N 2) Текст документаГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТАРИФОВ НА ЭЛЕКТРИЧЕСКУЮ И ТЕПЛОВУЮ ЭНЕРГИЮ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А. В. ИЗОТОВА
Изотова А. В., заместитель начальника Контрольно-правового управления Федеральной службы по тарифам (ФСТ России).
1. Система нормативных правовых актов, направленных на государственное регулирование тарифов на электрическую (тепловую) энергию 1.1. Правовым основанием для регулирования цен в Российской Федерации является Конституция Российской Федерации. Согласно статье 71 Конституции РФ вопросы ценовой политики отнесены к исключительному ведению Российской Федерации. В законодательстве Российской Федерации отсутствует определение основ ценовой политики, но на практике сложилось следующее: все нормативно-правовое регулирование отношений в области установления цен отнесено на федеральный уровень. Субъекты Российской Федерации не имеют права принимать акты, касающиеся регулирования цен. Это относится и к государственному регулированию тарифов на электрическую и тепловую энергию. 1.2. Государственное регулирование цен на электрическую (тепловую) энергию осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" <1>. -------------------------------- <1> Закон утратит силу после окончания переходного периода реформирования электроэнергетики.
Закон закрепляет принципы ценового регулирования в электроэнергетике, механизмы установления цен и полномочия регулирующих органов в области установления цен (тарифов). Одним из основных компонентов проводимой в России реформы электроэнергетики является прежде всего реформирование правовой базы. В 2003 г. принят пакет федеральных законов, направленных на реформирование энергетики. Базовым отраслевым законом является Федеральный закон от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ "Об электроэнергетике", в котором глава 5 посвящена государственному регулированию и контролю в электроэнергетике. Нормы названного Закона применяются к отношениям по государственному регулированию цен (тарифов) на электрическую и тепловую энергию в той части, в которой они не урегулированы законодательством о государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию. Еще одним законодательным актом, относящимся к государственному регулированию тарифов в электроэнергетике, является Федеральный закон от 3 апреля 1996 г. N 28-ФЗ "Об энергосбережении", допускающий установление льготных тарифов на электрическую и тепловую энергию потребителям и производителям энергетических ресурсов, осуществляющим мероприятия по энергосбережению. 1.3. Указы Президента Российской Федерации, направленные на регулирование тарифов, носят в основном организационно-распорядительный характер (так, например, Указ Президента РФ от 28 февраля 1995 г. N 221 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)", Указ Президента РФ от 17 октября 1996 г. N 1451 "О дополнительных мерах по ограничению роста цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий и созданию условий для стабилизации работы промышленности"). 1.4. Принято около 10 постановлений Правительства Российской Федерации по государственному регулированию тарифов на электрическую (тепловую) энергию. Основным из них является Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2004 года N 109 "О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации", которое закрепляет не только методы формирования тарифов, но и порядок принятия регулирующими органами решений по установлению тарифов. Также приняты постановления Правительства Российской Федерации, связанные с осуществлением контроля за выполнением полномочий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования тарифов. 1.5. На ведомственном уровне принимаются в основном методические документы, содержащие механизм расчета тарифов, а также нормативные правовые акты, связанные с осуществлением контрольных функций, регулирующих органов. Такие акты согласно требованиям Федерального закона "О государственном регулировании тарифов" имеет право принимать только Федеральная служба по тарифам. ФСТ России принимает также индивидуальные акты регулирования (ценовые решения). 2. Органы власти, уполномоченные осуществлять государственное регулирование тарифов 2.1. Правительство Российской Федерации разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен. В целях реализации этих полномочий Правительство Российской Федерации утверждает Основы ценообразования и устанавливает порядок регулирования тарифов. 2.2. Федеральная служба по тарифам как федеральный орган исполнительной власти в области регулирования тарифов кроме установления тарифов обладает полномочиями на принятие обязательных к применению субъектами регулирования методических указаний (п. 5.2.1 Положения о Федеральной службе по тарифам, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 332). 2.3. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования тарифов наделены полномочиями по регулированию тарифов на розничном рынке электрической (тепловой) энергии. 2.4. Органы местного самоуправления не имеют права регулировать тарифы на электрическую энергию, но могут наделяться полномочиями по регулированию тарифов на тепловую энергию (за исключением производимой электростанциями, осуществляющими производство в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), отпускаемую непосредственно источниками тепловой энергии, обеспечивающими снабжение тепловой энергией потребителей, расположенных на территории одного муниципального образования. 3. Взаимодействие органов регулирования Взаимодействие федерального органа исполнительной власти в области регулирования тарифов и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования тарифов урегулировано законодательством о государственном регулировании тарифов. Так, например, Федеральным законом "О государственном регулировании тарифов", Постановлениями Правительства Российской Федерации "О рассмотрении разногласий", "Об отмене решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" <2>. -------------------------------- <2> Постановление Правительства РФ от 5 ноября 2003 г. N 674 "О порядке рассмотрения разногласий, возникающих между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, и потребителями"; Постановление Правительства РФ от 3 марта 2004 г. N 123 "Об утверждении Правил отмены решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, а также решений органов местного самоуправления, принятых во исполнение переданных им полномочий по государственному регулированию тарифов на тепловую энергию".
3.1. Федеральный орган исполнительной власти в области регулирования тарифов (в настоящее время - Федеральная служба по тарифам) имеет действенный механизм контроля за решениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования тарифов. В этой связи он наделен полномочиями по: отмене решений об утверждении тарифов на электрическую и тепловую энергию органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, принятых ими с превышением полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации об электроэнергетике; рассмотрению разногласий, возникающих между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, и потребителями, и принятию решений, обязательных для исполнения; направлению органам исполнительной власти и органам местного самоуправления обязательных для исполнения предписаний в соответствии с требованиями законодательства об электроэнергетике и о естественных монополиях в части определения (установления) цен (тарифов) и осуществления контроля по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов). 3.2. Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области регулирования тарифов обязан: руководствоваться нормативными правовыми актами, принимаемыми на федеральном уровне; согласовывать с федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов свои решения в случае превышения предельного уровня тарифов, установленного на федеральном уровне; согласовывать с федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов назначение на должность и освобождение от должности руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов. 4. Механизм и порядок установления тарифов на электрическую (тепловую) энергию Проводимая реформа электроэнергетики в России предполагает отказ от государственного регулирования цен на электрическую энергию. Однако в настоящее время государственная политика в отношении ценообразования на электрическую энергию стала более жесткой. 4.1. Установление тарифов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования тарифов (далее - регулирующие органы в субъектах РФ) происходит в рамках предельных уровней, установленных Федеральной службой по тарифам. Регулирующие органы в субъектах РФ имеют право принять решение об утверждении тарифов, устанавливаемых на уровне выше максимального или ниже минимального уровня, утвержденного федеральным органом, но только после согласования проекта такого решения с федеральным регулирующим органом. 4.2. Особо необходимо отметить, что все тарифы вводятся в действие с начала финансового года и регулирование тарифов привязано к бюджетному процессу как в Российской Федерации, так и в субъектах Российской Федерации. 4.3. Изменение тарифа в течение финансового года возможно только после внесения изменений в соответствующий бюджет (федеральный или региональный). 4.4. Сроки для установления тарифов и подачи материалов закреплены в Основах ценообразования. Если организации, осуществляющие регулируемую деятельность, в течение расчетного периода регулирования понесли экономически обоснованные расходы, не учтенные при установлении тарифов (цен), в том числе расходы, связанные с объективным и незапланированным ростом цен на продукцию, потребляемую в течение расчетного периода регулирования, эти расходы учитываются регулирующими органами при установлении тарифов (цен) на последующий расчетный период регулирования (включая расходы, связанные с обслуживанием заемных средств, привлекаемых для покрытия недостатка средств). 5. Ценообразование на электрическую (тепловую) энергию схематично можно разбить на три рынка: 5.1. Ценообразование на розничном рынке. 5.2. Ценообразование на оптовом рынке. К деятельности субъектов ценового регулирования в электроэнергетике применяются следующие методы: - метод экономически обоснованных расходов (затрат); - метод экономически обоснованной доходности инвестированного капитала; - метод индексации тарифов. В настоящее время основным методом ценового регулирования является метод экономически обоснованных расходов (затрат). 5.3. Естественно-монопольные услуги. Еще в 1995 году Указ Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 года N 221 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" признал необходимым осуществление государственного регулирования цен (тарифов) в основном только на продукцию естественных монополий. В настоящее время перечень регулируемых товаров и услуг в сфере электроэнергетики в несколько раз больше, чем перечень на услуги естественных монополий. Сферы деятельности субъектов естественных монополий подвижны. Они могут меняться в зависимости от состояния рынка (ст. 4 ФЗ "О естественных монополиях"). Необходимо отметить, что в 1995 году, до вступления в силу Федерального закона "О естественных монополиях", Указ Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 года N 220 производство электрической и тепловой энергии также выделял в качестве сферы деятельности субъектов естественных монополий. Однако в Федеральный закон "О естественных монополиях" эта деятельность включена не была. В настоящее время к сферам деятельности субъектов естественных монополий относятся услуги по передаче электрической энергии, тепловой энергии, услуги по оперативно-диспетчерскому управлению. Согласно действующему законодательству деятельность субъектов естественных монополий регулируется посредством двух методов: 1. Ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня. 2. Определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения. До настоящего времени этот метод определения потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, на практике не применялся. К числу методов нетарифного регулирования, применяемых в настоящее время в сфере естественных монополий, следует отнести: - регулирование доступа к товарам (услугам) естественно-монопольного характера; - контроль сделок, совершаемых с основными фондами; - регулирование (согласование) инвестиционных программ; - раскрытие информации; - отчетность перед регулятором. 6. После окончания переходного периода реформирования электроэнергетики Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов" утратит силу и перечень регулируемых тарифов значительно сузится. Так, ценовому регулированию в электроэнергетике будут подлежать: - услуги субъектов естественных монополий; - услуги по обеспечению системной надежности; - тепловая энергия; - технологическое присоединение к электрическим сетям; - сбытовые надбавки гарантирующих поставщиков. 6.1. Также государственное регулирование тарифов может вводиться на: - предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни цен на электрическую энергию; - цены (тарифы) на максимально доступную генерирующую мощность. Такое регулирование может вводиться только в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; - цены (тарифы) на электрическую и тепловую энергию, поставляемую в условиях отсутствия или ограничения конкуренции. Порядок такого регулирования устанавливается Правительством Российской Федерации: - в случаях злоупотреблений производителями и поставщиками электрической энергии своим монопольным положением; - в чрезвычайных случаях. Критерии и порядок такого регулирования также будут определяться Правительством РФ. 7. Контроль за порядком ценообразования в Российской Федерации Правовые нормы, как известно, призваны выполнять не только регулятивную, но и охранительную функцию. Охранительная функция проявляется в установлении запретов и в определении неблагоприятных правовых последствий их нарушения. 7.1. В соответствии со ст. 5 Федерального закона N 41-ФЗ Федеральная служба по тарифам имеет право осуществлять контроль за применением государственных регулируемых цен (тарифов) и проводит проверки хозяйственной деятельности организаций, осуществляющих деятельность в сфере регулируемого ценообразования, в части обоснованности величины и правильности применения указанных цен (тарифов). 7.2. Лица, виновные в нарушении норм законодательства о государственном регулировании цен (тарифов), привлекаются к административной ответственности. Статья 14.6 АПК РФ предусматривает ответственность за завышение или занижение регулируемых государством цен и иное нарушение установленного порядка ценообразования. 7.3. Ответственность за свои действия несет и Федеральная служба по тарифам, которая тоже обязана отвечать перед регулируемыми организациями за свою деятельность. Ответственность органов власти закреплена в Гражданском кодексе РФ (ст. 16 и 1069). Статья 16 ГК РФ устанавливает, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.
Название документа