Теоретические аспекты формирования сырьевой безопасности как базовой составляющей энергетической безопасности
(Перчик А. И.)
("Энергетическое право", 2006, N 2)
Текст документа
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ СЫРЬЕВОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
КАК БАЗОВОЙ СОСТАВЛЯЮЩЕЙ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
А. И. ПЕРЧИК
Перчик А. И., заведующий кафедрой горного права РГУ нефти и газа им. И. М. Губкина, доктор экономических наук, профессор.
Рассматривая проблемы формирования правового поля регулирования сырьевой безопасности как базовой составляющей энергетической безопасности, следует уделить внимание следующим вопросам:
- понятие "сырьевая безопасность";
- место сырьевой безопасности в системе энергетической безопасности;
- условия обеспечения сырьевой безопасности;
- правовые механизмы регулирования сырьевой безопасности;
- современная ситуация в сфере сырьевой безопасности;
- источники регулирования сырьевой безопасности.
Источником всех традиционных видов энергетических ресурсов являются природные ресурсы. Для превращения их в энергию применяются различные технологии: от самых простых (очистка и осушка газа и т. д.) до самых сложных (производство атомной энергии). Организационно-правовая природа отношений, присущих реализации каждого из видов энергии, чрезвычайно разнообразна. Не случайно по каждому виду полезных ископаемых имеются свои системы законодательства, включая законы и пакеты нормативных правовых актов.
Природные энергетические ресурсы (недр, поверхности земли, атмосферы, Мирового океана) подразделяются на два принципиально различных вида: возобновляемые и невозобновляемые.
Возобновляемыми видами энергии являются: солнечная, водная, геотермальная, растительная, энергия ветра.
Невозобновляемые виды энергии связаны с недрами, точнее - содержащимися в них полезными ископаемыми. В первую очередь это нефть, газ, уголь, радиоактивные полезные ископаемые, так называемые минерально-сырьевые ресурсы.
Масштабы и возможности использования возобновляемых видов энергии теоретически безграничны. В реальности все определяет экономическая эффективность. С невозобновляемыми дело обстоит иначе. Масштабы и возможности их использования объективно ограничены. В недрах земли их имеется какое-то определенное количество, и после исчерпания того или иного вида полезного ископаемого его просто вообще не будет. Даже из такой упрощенной схемы следует, что человечеству рано или поздно придется решать проблему, чем заменить энергию того или иного вида минерально-сырьевых ресурсов. Отдалить этот момент можно двумя путями. Первое - рационально использовать полезные ископаемые, сокращать их потери, повышать коэффициент полезного использования. Второе - возможно полнее оценить содержащееся в недрах количество тех или иных полезных ископаемых. Регулировать этот процесс должна система специальных мероприятий. Их общую задачу можно назвать обеспечением минерально-сырьевой или просто сырьевой безопасности.
Задачи сырьевой безопасности связаны не только с энергетической безопасностью, но это направление, безусловно, является главным. В свою очередь, энергетическая безопасность, особенно в современный период, будет определяться состоянием сырьевой базы.
В ст. 35 Закона "О недрах" сформулировано концептуальное требование недропользования: "рациональное использование и охрана недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации". Эта норма, по существу, и обусловливает требование обеспечения сырьевой безопасности страны.
Впервые понятие "сырьевая безопасность" было сформулировано в докладе, по существу, на рассматриваемую тему, сделанном на заседании Совета по проблемам нефти и газа при Президиуме РАЕН в 1998 г. [1]. Позднее этот термин стал достаточно распространенным.
Он вошел в лексикон горного права [2], использовался в качестве названия форумов, посвященных проблемам состояния развития минерально-сырьевой базы.
Обеспечение суверенитета и независимости страны, устойчивого и эффективного развития ее экономики - главная задача любого государства. Для ее обеспечения разрабатывается и реализуется система национальной безопасности, представляющая собой комплекс различных специфических подсистем, объединенных единой задачей.
Среди этих подсистем обычно выделяются системы мер военной и экономической безопасности, экологической безопасности, в последние годы все большую актуальность приобретает информационная безопасность.
Эффективность экономики любого современного государства в значительной мере определяется качеством и степенью ее обеспеченности минерально-сырьевыми ресурсами. В зависимости от того, используются собственные ресурсы или они привлекаются со стороны, меняются содержание и характер мер, которые должно осуществлять государство, чтобы удовлетворить соответствующие потребности. Сама же принципиальная задача - удовлетворение потребности в сырье - остается неизменной.
Занималась этими проблемами рабочая группа по минеральному сырью и недропользованию при Президиуме Государственного совета Российской Федерации. Она готовила доклад "Основы государственной политики в области минерального сырья и недропользования". На заседании межведомственной комиссии Совета безопасности Российской Федерации в марте 2001 г. обсуждался вопрос "О сырьевой безопасности России в XXI веке".
Развернутое научное определение понятия "сырьевая безопасность" впервые было дано в [3]:
Сырьевая безопасность определяется как состояние сырьевой базы, при которой отсутствуют какие-либо серьезные проблемы реализации установленных исходя из потребностей народного хозяйства и требований экономической независимости страны объемов и темпов наращивания запасов всего комплекса полезных ископаемых, добыча которых необходима для нормального поступательного развития экономики государства. Приоритеты сырьевой безопасности применительно к отдельным видам полезных ископаемых, различным периодам развития страны не являются раз и навсегда заданными. Они меняются под воздействием как внутренних, так и внешнеэкономических факторов.
Сырьевая безопасность должна предусматривать комплексное изучение состояния всех основных видов сырьевых природных ресурсов, поскольку для объективно нормального развития народного хозяйства любой страны в принципе требуется обеспечение его самыми разнообразными полезными ископаемыми.
Это определение было первой попыткой введения нового института в экономическую, юридическую и в немалой степени пропагандистскую литературу. Сырьевая безопасность рассматривалась тогда как элемент национальной экономической безопасности. При этом не делалось акцента на ряд специфических особенностей и возможностей использования полезных ископаемых. А они чрезвычайно разнообразны: от сырья для металлургии до сырья для ювелирных изделий. Однако, пожалуй, главное в настоящее время - это использование полезных ископаемых в качестве сырья для выработки энергии.
Общие проблемы сырьевой безопасности правомерно рассмотреть на примере какого-либо достаточно важного вида ресурсов, в частности такого, как углеводороды (нефть и газ).
Одним из аспектов сырьевой безопасности является требование использования полезных ископаемых с учетом интересов будущих поколений. Это требование прямо содержится в преамбуле Конституции РФ и законодательстве России о недрах. Трактовать его можно по-разному, поскольку сама проблема во многом носит не только чисто экономический, но и социальный и даже философский характер.
Содержание сырьевой безопасности в различных государствах определяется значимостью сырьевого потенциала для национальной экономики.
Экономический потенциал любого государства определяется в конечном итоге соотношением его двух основных составляющих: научно-технического и сырьевого потенциалов. Это соотношение, в свою очередь, определяет характер внешнеэкономической деятельности, и в частности структуру внешней торговли, т. е. соотношение экспорта и импорта продукции добывающих отраслей (как результат освоения сырьевых ресурсов и продукции высоких технологий, как результат воздействия научно-технического потенциала). Объективно это подтверждает мировая история. Развитие экономического потенциала любой страны во времени теоретически идет от преобладающей роли сырьевой базы к усилению, а в конечном счете - определяющему воздействию научно-технического потенциала.
В России в настоящее время сырьевой потенциал используется весьма интенсивно, тогда как научно-технический, по существу, не наращивается. В лучшем случае можно считать, что он "топчется на месте".
Понятие "сырьевая безопасность" значительно шире понятия "рациональное недропользование". Оно включает в себя помимо освоения тех или иных месторождений широкий круг вопросов использования добытых полезных ископаемых, в частности их транспортировки, переработки, использования в народном хозяйстве и, наконец, их экспорта.
Важная самостоятельная задача, которая должна ставиться и решаться посредством обеспечения сырьевой безопасности, - это структурная перестройка промышленности; постепенное дополнение добывающей составляющей продукцией глубокой переработки сырья, расширением выпуска современной высокотехнологичной продукции. Переход этот занимает длительный период, требует крупных первоначальных инвестиций, создания развитой инфраструктуры, квалифицированных кадров. Сырьевая безопасность должна быть экономической основой и гарантией успешной реализации такой перестройки.
Материальной основой обеспечения сырьевой безопасности является реализация процесса воспроизводства расходуемых природных ресурсов, в частности запасов нефти и газа.
В практическом плане воспроизводство природных ресурсов рассматривается как поиск, разведка и подготовка новых запасов полезных ископаемых в качестве компенсации их добычи. Главная проблема, которую необходимо решать, состоит в установлении рациональных пропорций между добычей и приростом запасов, а также в определении источников финансирования этого процесса. Этим обосновывается целесообразность выделения в экономической системе недропользования специального блока - "воспроизводство минеральных сырьевых ресурсов".
Функционирование его объективно требует крупных инвестиций, которые могут быть получены различными путями - установлением целевых налоговых отчислений, бюджетным финансированием целевых программ, созданием особых режимов льготного налогообложения с целью привлечения частных капиталов и т. п.
Размер средств на освоение и воспроизводство природных ресурсов не является произвольным. Он определяется темпами, пропорциями и объемами воспроизводственного процесса в целом, а также отдельных видов природных ресурсов и требует для своей реализации создания эффективных нормативно-правовых механизмов финансового, организационного и технического обеспечения. Из совокупного общественного продукта приходится авансировать все возрастающую его долю на освоение и воспроизводство природных ресурсов. Величина этих затрат определяет, таким образом, меру обратного воздействия состояния природных ресурсов на параметры расширенного воспроизводства.
В современной экономике такое обратное воздействие пока не учитывается, следовательно, не сбалансированы в должной мере расширенное воспроизводство средств производства, предметов потребления и состояние природных ресурсов. В силу этого рост стоимостной оценки природных ресурсов представляется неизбежным. Учет обратного воздействия состояния природных ресурсов на параметры экономического роста и связанной с этим сбалансированности всех производственных ресурсов в процессе воспроизводства совокупного общественного продукта позволит привести экономическую систему в состояние, обеспечивающее определенное сдерживание роста нагрузки на природу.
Учет природных ресурсов в цикле расширенного воспроизводства позволяет сделать показатель, характеризующий нагрузку на природу, эндогенным параметром моделей развития экономики. Это даст возможность увязать его со всеми остальными параметрами экономического роста, в частности с нормой и массой производственного накопления, т. е. в итоге превратить нагрузку на природу в управляемый фактор расширенного воспроизводства.
Количественным измерителем сырьевой безопасности являются запасы того или иного полезного ископаемого. Однако понятие "запасы" при кажущейся простоте и однозначности является чрезвычайно сложным и неопределенным. Достаточно сказать, что в мире известно и применяется более сотни методик подсчета количества нефти и газа в недрах. Практически в каждой нефтедобывающей стране есть своя методика. На практике возникает необходимость потенциальной оценки запасов в регионах, где ожидается, но не открыто месторождений. Такие оценки называются ресурсами. Но и ресурсы, в зависимости от детальности геологической изученности, подразделяются на несколько категорий. То же касается и уже открытых месторождений, запасы которых также подразделяются на категории.
Под запасами полезного ископаемого в соответствии с законодательством о недрах понимается количество находящегося в недрах полезного ископаемого, наличие и вид которого подтверждены результатами испытаний и извлеченных образцов.
Различают классификационные требования к запасам нефти, газа и конденсата; твердым полезным ископаемым, подземным водам.
Применительно к нефти и газу запасы по степени изученности,
достоверности и подтвержденности подразделяются на разведанные
категории А, В и С и предварительно оцененные - С .
1 2
Запасы полезных ископаемых всех разновидностей и содержащиеся в них полезные компоненты по их народно-хозяйственному значению подразделяются на две группы, подлежащие раздельному подсчету и учету:
- балансовые, использование которых в настоящее время экономически целесообразно при существующей либо осваиваемой промышленностью прогрессивной технике и технологии добычи, обработки или переработки вод с соблюдением требований по рациональному использованию недр и охране окружающей среды;
- забалансовые, использование которых в настоящее время невозможно, но которые могут быть в дальнейшем переведены в балансовые.
Забалансовые запасы полезных ископаемых подсчитываются и учитываются в том случае, если доказана возможность их последующего извлечения и использования. При подсчете забалансовых запасов производится их подразделение в зависимости от причин отнесения к забалансовым (экономических, технологических, технических и др.).
Под ресурсами полезного ископаемого понимается в соответствии с законодательством о недрах количество находящегося в недрах полезного ископаемого, наличие и вид которого подтверждены косвенными аналоговыми методами геологического изучения.
Различают классификационные требования к ресурсам твердых полезных ископаемых, нефти, газа и газового конденсата, а также подземных вод. По степени изученности и обоснованности ресурсы полезного ископаемого подразделяются на:
- твердые полезные ископаемые: прогнозные категории Р , Р и
1 2
Р ;
3
- нефть, газ и газовый конденсат: перспективные категории С и
3
прогнозные категории Д и Д ;
1 2
- подземных вод: прогнозные категории Р.
Для получения оценки ресурсного потенциала того или иного региона, зоны, района оценки запасов и ресурсов складываются. При этом к каждой категории по мере возрастания неопределенности оценки применяются понижающие коэффициенты. Их значения официально не установлены и являются экспертной оценкой того или иного авторитетного специалиста.
Рассматривая проблему сырьевой безопасности, следует иметь в виду теоретическую, методологическую и практическую невозможность получить однозначную единицу количества минерального сырья, которое может быть извлечено из недр и направлено на реализацию. Объясняется это невозможностью точно установить условия залегания и параметры вмещающих пород, которые распространяются на многие десятки и сотни квадратных километров, а оценка их качественного состояния производится либо по косвенным аналоговым данным геофизических исследований, либо по нескольким точечным отборам проб из пласта. Колебания при этом неизбежны. Не зря геологи шутят, что реальное содержание полезного ископаемого в пласте можно узнать только после окончания его разработки.
В советский период проблема сырьевой безопасности, по существу, не возникала. Она в полной мере решалась в рамках плановой системы развития национальной экономики. Методические указания к разработке государственных планов экономического и социального развития СССР (далее - Методические указания) [4] включали в себя самостоятельный блок - "Планирование геолого-разведочных работ". В нем устанавливалось, что основной задачей планирования геолого-разведочных работ является наиболее полное обеспечение возрастающей потребности народного хозяйства в разведанных запасах полезных ископаемых для комплексного решения экономических и социальных проблем развития страны.
Планы должны были предусматривать:
- расширение геолого-разведочных работ в целях дальнейшего увеличения минерально-сырьевых ресурсов, в первую очередь в районах действующих горнодобывающих предприятий и во вновь осваиваемых районах страны;
- опережающий рост разведанных запасов минерального сырья по сравнению с темпами развития добывающих отраслей промышленности, с тем чтобы заблаговременно обеспечить подготовку минеральных ресурсов и предоставить промышленности возможность выбора освоения наиболее экономически эффективных месторождений полезных ископаемых;
- концентрацию сил и ресурсов на выполнение важнейших государственных программ и задач по развитию минерально-сырьевой базы страны, ускорение внедрения прогрессивных методов поисков и разведки, научно-технических открытий и разработок в целях повышения эффективности геолого-разведочных работ;
- выбор наиболее эффективных направлений геолого-разведочных работ для достижения высоких конечных результатов по разведке и подготовке к промышленному освоению месторождений полезных ископаемых.
При планировании геолого-разведочных работ кроме дальнейшего количественного должна была учитываться необходимость качественного улучшения минерально-сырьевой базы страны за счет выявления и разведки новых месторождений, характеризующихся благоприятными технико-экономическими показателями.
Конечным результатом геолого-разведочных работ являлись выявленные, разведанные и подготовленные в соответствии с установленными требованиями для промышленного освоения месторождения полезных ископаемых. В качестве основных показателей в пятилетних и годовых государственных планах предусматривалось количество разведанных запасов по конкретным месторождениям, утверждаемых в Государственной комиссии по запасам полезных ископаемых при Совете Министров СССР (ГКЗ СССР), а также приросты разведанных запасов.
Особое внимание при планировании обращалось на соблюдение рациональной последовательности в проведении различных стадий геолого-разведочных работ (региональные геологические и геофизические исследования, поисковые работы, предварительная разведка, детальная разведка).
Все эти мероприятия сейчас, по существу, вновь "открываются" в "Программах...", "Стратегиях...", "Концепциях...", периодически разрабатываемых соответствующими министерствами и ведомствами и утверждаемых Правительством РФ. Разница состоит только в том, что в советский период они были методическим и организационным руководством к действию, основанием для определения необходимых капитальных вложений, которые выделялись Госпланом СССР и реализовывались министерствами, а сейчас это красивые декларации, не обеспеченные ни организационно-правовыми мерами, ни государственным финансированием.
Методические указания устанавливали жесткие нормативы обеспеченности добычи разведанными запасами.
Прирост запасов по всем полезным ископаемым планировался по
сумме каждой категории А + В + С или В + С . По отдельным
1 1
полезным ископаемым, месторождения которых характеризуются очень
сложным геологическим строением (ртуть, слюда-мусковит и др.),
устанавливались задания по приросту запасов С + С .
1 2
Для оценки перспектив глубоких горизонтов эксплуатируемых или
намечаемых в ближайшие годы к промышленному освоению
месторождений, а также резервных месторождений или перспективных
районов и в других случаях, если это вызывается целесообразностью,
в годовых и пятилетних планах могли устанавливаться задания по
приросту запасов категории С .
2
При определении количества разведываемых запасов минерального сырья надлежало руководствоваться следующими примерными сроками минеральной обеспеченности разведанными запасами отдельных предприятий, рудников, карьеров, промыслов или районов (при соблюдении необходимых соотношений разведанных запасов различных категорий):
рудники и карьеры черной металлургии должны обеспечиваться разведанными запасами железных руд и других видов сырья на 20 - 25 лет, а крупные горнодобывающие комбинаты - не более чем на 40 лет;
по предприятиям цветной металлургии сроки обеспеченности разведанными запасами руд цветных, редких и благородных металлов могут колебаться в значительных пределах в зависимости от масштабов и характера этих предприятий:
крупные предприятия алюминиевой, медной, свинцово-цинковой и никелевой промышленности должны быть обеспечены разведанными запасами руд на 30 - 40 лет;
крупные предприятия по добыче и производству вольфрама, молибдена, олова и др. - на 20 - 30 лет;
золоторудные предприятия - на 15 - 20 лет;
небольшие предприятия, эксплуатирующие богатые месторождения цветных металлов, золота и ценных видов неметаллического сырья, а также россыпные месторождения благородных и редких металлов, - на 5 - 10 лет;
предприятия угольной и сланцевой промышленности должны были быть обеспечены разведанными запасами угля и горючих сланцев при мощности шахт 0,6 - 0,9 млн. т и карьеров мощностью 3 млн. т и более - на 40 - 50 лет, шахт мощностью 1 млн. т и более - на 50 - 60 лет;
по нефтяной промышленности обеспеченность намечаемых уровней
добычи разведанными запасами нефти по СССР в целом и отдельным
районам должна была составлять по категории А + В + С - 35 - 40
1
лет, а по газовой промышленности - 25 - 30 лет;
крупные горнодобывающие предприятия химической промышленности и промышленности строительных материалов должны были быть обеспечены разведанными запасами сырья на 40 - 50 лет, предприятия средних масштабов - на 20 - 30 лет и сравнительно небольшие рудники и карьеры - на 10 - 15 лет.
Конкретные сроки минимальной обеспеченности разведанными запасами горнодобывающих предприятий обосновывались технико-экономическими докладами (обоснованиями).
В настоящее время фактические показатели обеспеченности ниже приведенных нормативов в 2 - 3 раза. Вместе с тем теоретически они должны были бы быть если не больше, то уж никак не ниже. При плановой системе, как уже указывалось, проблема финансового обеспечения нормативов решалась надежно. Теперь государство берет на себя лишь 10 - 15% необходимого объема финансирования, возлагая оставшуюся часть на нефтяные компании. При такой системе государство упускает из своих рук рычаги регулирования. Следовательно, для обеспечения гарантированного достижения намечаемых уровней добычи рассмотренные нормативы должны жестко контролироваться. По ним должна оцениваться эффективность деятельности Минприроды и МЭРТ.
В заключение следует еще раз отметить, что институт сырьевой безопасности как научное направление и область исследования находится пока на начальной стадии. Дискуссионными являются ее место в системе как национальной, так и энергетической безопасности страны и взаимосвязь с другими системами безопасности, структура и формы проявления. Требуется целенаправленная разработка пакета законодательных и нормативных правовых актов, регулирующих формирование сырьевой безопасности. Все эти проблемы необходимо решать уже в ближайшем будущем.
Литература
1. Перчик А. И. Организационно-правовой механизм освоения месторождений нефти и газа // Наука и технология углеводородов. 1999. N 1.
2. Перчик А. И. Горное право: термины, понятия, институты: Словарь. М.: Квадратум, 2000.
3. Перчик А. И. Правовое обеспечение сырьевой безопасности (Академические чтения). Вып. 26. М.: ГУП изд. "Нефть и газ" HUE нефти и газа им. И. М. Губкина, 2003.
4. Методические указания к разработке государственных запасов экономического и социального развития СССР. М.: Экономика, 1980.
Название документа