Энергетическое право Украины и России: сравнительно-правовой аспект

(Шемшученко Ю. С.) ("Энергетическое право", 2006, N 2) Текст документа

ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ ПРАВО УКРАИНЫ И РОССИИ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ

Ю. С. ШЕМШУЧЕНКО

Шемшученко Ю. С., директор Института государства и права им. В. М. Корецкого НАН Украины, академик НАН Украины.

Известно, что энергетика является двигателем научно-технического прогресса и предпосылкой экономического развития практически всех стран мира. Но далеко не каждая страна обладает для этого достаточным количеством энергетических ресурсов - нефти, газа, угля, электрической и других видов энергии. Этим обусловлена необходимость сотрудничества государств в энергетической сфере на основе норм международного энергетического права. Энергетическое право является новой отраслью как международного, так и национального права. Последнее сейчас развивается с учетом национальных особенностей той или иной страны. Уже накоплен определенный национальный опыт правового регулирования энергетических отношений. Это касается, в частности, Украины и России. Сравнительно-правовой аспект этого опыта имеет не только взаимный, но и более широкий интерес. Россия обладает огромным природным потенциалом топливно-энергетических ресурсов, они составляют примерно 1/3 мировых запасов, в то время как население России не превышает 3% населения Земли. В российских недрах сосредоточено 35% разведанных мировых запасов газа, 13% - нефти и 12% - угля. В стоимостном выражении топливно-энергетические ресурсы России оцениваются специалистами почти в 270 трлн. долларов <1>. -------------------------------- <1> См.: Моисеев Н. Н., Львов Д. С., Петров Л. А., Питерский В. М. Укрепление российской государственности: экономика, ресурсы, геополитика. М., 2000. С. 74 - 75.

Россия является самым большим экспортером энергоресурсов в мире. При этом в самой России эти ресурсы в силу устаревшего уклада ее экономики используются нерационально. На единицу внутреннего валового продукта здесь расходуется этих ресурсов в 5 - 6 раз больше, чем в странах Западной Европы, и в 12 - 16 раз больше, чем в США и Японии. По имеющимся оценкам, около 40% текущего потребления энергии в России расходуется нерационально или вообще теряется впустую <2>. -------------------------------- <2> См.: Курдюмов П. Энергетическая политика России в XXI веке // Финансовый контроль. 2005. N 7. С. 33 - 38.

Украина имеет значительно меньшие запасы топливно-энергетических ресурсов, чем Россия. Особенно это касается нефти и газа. В силу этого монопольная зависимость Украины от России составляет от импорта нефти около 70%, газа - 71%, а ядерного топлива - 100%. При этом энергоемкость валового внутреннего продукта в Украине в 3 - 5 раз выше, чем в странах Европы и США. Как видим, в Украине и России имеются как общие, так и специфические проблемы энергетического характера. Этим обусловлена выработка как в той, так и в другой стране новой энергетической политики. В 2003 г. Правительство Российской Федерации утвердило Энергетическую стратегию России на период до 2020 года. А в 2006 г. была утверждена Энергетическая стратегия Украины на период до 2030 года и дальнейшую перспективу. К приоритетам украинской Стратегии отнесены: надежное энергообеспечение; повышение энергоэффективности; модернизация и реконструкция энергетической инфраструктуры; внедрение источников энергии и технологий, уменьшающих влияние на окружающую природную среду; реформирование энергетической сферы применительно к рыночной экономике; диверсификация источников топливно-энергетического комплекса; повышение энергетической безопасности государства; развитие международного сотрудничества в энергетической сфере. Примечательно, что и российская, и украинская Стратегии в числе основных инструментов, способствующих их реализации, называют правовое обеспечение отношений в сфере топливно-энергетического комплекса, создание развитого и стабильного законодательства, учитывающего в полной мере специфику функционирования предприятий топливно-энергетического комплекса. Следует отметить, что и в Российской Федерации, и в Украине энергетическое законодательство развивается по общей схеме - не от общего к частному, а от частного к общему. В обоих государствах пока нет основополагающего и системообразующего закона или кодекса об энергетике. Зато принято уже немало законов и других нормативно-правовых актов, регулирующих использование отдельных топливно-энергетических ресурсов. В России, например, это Федеральные законы "Об электроэнергетике", "О газоснабжении в Российской Федерации", "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности" и др. Был также принят Закон "О нефти и газе", но его не подписал Президент Российской Федерации. В Украине в сфере энергетики действуют Законы "Об электроэнергетике", "О нефти и газе", "Об использовании ядерной энергетики и радиационной безопасности", Горный закон Украины и др. Украина обошла Россию и в вопросах правового регулирования энергосбережения. С 1994 г. в Украине (с 1996 г. в России) действует Закон "Об энергосбережении". Он касается практически всех используемых сейчас энергетических ресурсов, предусматривает меры по использованию альтернативных видов энергии. Но в Законе не был закреплен эффективный организационный механизм его реализации. В этих условиях данный Закон фактически повис в воздухе. На это обстоятельство обратил внимание Президент Украины. В декабре 2005 г. он подписал Указ "О создании Национального агентства по энергосбережению", которое обязано контролировать выполнение Закона "Об энергосбережении". Но у этого агентства с начала его деятельности возникли проблемы в отношениях с Министерством топлива и энергетики Украины, которое также выполняет соответствующие контрольные функции. Энергосбережение - это важная, но только одна часть проблемы. Вторая связана с обеспечением энергетической и экологической безопасности. Главные цели энергетической безопасности Украины сейчас сводятся к следующему: а) надежное и экономно-эффективное обеспечение энергетическими ресурсами потребителей национальной экономики и населения, а также содействие стабильному социально-экономическому развитию страны; б) снижение уровня как внешней, так и внутренней энергетической зависимости страны; в) государственное обеспечение на государственном уровне социальной защиты работников топливно-энергетического комплекса с целью предотвращения социальных конфликтов; г) социальная направленность энергетической политики в отношении энергообеспечения населения; д) максимально возможное уменьшение вредного влияния объектов топливно-энергетического комплекса на окружающую природную среду и население, проживающее в зонах их размещения. Последнее требование фактически направлено на обеспечение безопасной окружающей природной среды. Ведь энергетика как в России, так и в Украине является одним из главных факторов, дестабилизирующих экологическую ситуацию. Лидирует здесь тепловая энергетика. В Украине она дает 29% всех вредных выбросов и более 70% выбросов топливно-энергетического комплекса. На единицу произведенной продукции выбросы предприятий тепловой энергетики увеличились по сравнению с 1990-м годом почти в 1,5 раза. К сожалению, как в Украине, так и в России нет специального закона, регулирующего вопросы экологической безопасности в энергетике. В Украине на эту сферу распространяются общие нормы Закона "Об охране окружающей природной среды", а в России - Закона "Об охране окружающей среды". При этом первый из этих Законов защищает право человека "на безопасную окружающую природную среду", а второй - "на благоприятную окружающую среду". Таким образом, энергетическому законодательству и Украины, и России присущи сходные недостатки: оно является неполным, декларативным и противоречивым. Устранение этих недостатков связано с процессом систематизации и кодификации этого законодательства. Речь в данном случае идет о принятии основополагающего для данной отрасли кодификационного акта - закона об энергетике или энергетического кодекса. По этому пути уже пошли некоторые европейские страны. В Германии, например, в 2005 г. был принят "Закон об энергетическом хозяйстве". Его целью является "создание ориентированного на конкуренцию, устойчивого и в соответствии с экологическими аспектами продолжительно действующего энергетического рынка" (ст. 3). Идея разработки проекта и принятия энергетического кодекса Российской Федерации обсуждалась нашими российскими коллегами. Об этом, в частности, шла речь на международной научной конференции "Энергетика и право", проходившей в Москве в ноябре 1994 г. <3> Но дальше пока дело не пошло. -------------------------------- <3> См.: Хрилев Л. С., Давыдов Б. А., Орлов Р. В. Актуальность создания системы энергетического законодательства в России // Энергетическая политика. 1999. Вып. 4 - 5. С. 71 - 80; Быков А. Н., Шалманов Г. Г., Толченков Н. И. Нормативно-правовое обеспечение энергетической стратегии России // Энергетическая политика. 1995. Вып. 1. С. 5 - 12.

Принятие энергетического кодекса Украины предусмотрено Энергетической стратегией Украины. Правда, это намечается сделать на втором этапе совершенствования энергетического законодательства - после 2030 г. Думается, что такая оттяжка во времени не является обоснованной. При анализе современных украинско-российских энергетических отношений и соответствующих правовых систем нельзя не учитывать общеевропейскую энергетическую политику. Украина ратифицировала Европейскую энергетическую хартию, Россия этого пока не сделала. Но Россия, безусловно, является ключевым партнером для Европейского Союза в энергетической сфере. Она занимает первое место по экспорту природного газа в Европу (около 40%) и второе по экспорту сырой нефти (16%). Украине в этой системе на сегодня отведена роль главного транзитера российского газа и нефти в Европу. При разности исходных условий и Россия, и Украина заинтересованы в оптимальном решении своих энергетических задач. В этом заинтересованы и все другие европейские государства. Следует в этой связи поддержать выдвинутое недавно предложение о целесообразности заключения Европейского договора об обеспечении экономической безопасности, что способствовало бы усилению международного сотрудничества на европейском континенте в одной из жизненно важных для всех сфер деятельности. В заключение несколько слов об опыте России и Украины в части проведения научных исследований проблем энергетического права. Интерес к этим исследованиям проявился относительно недавно. Монографические работы по соответствующей проблематике в России увидели свет на рубеже XX и XXI столетий <4>. -------------------------------- <4> См.: Клеандрова М. И. Нефтегазовое законодательство в системе российского права. Новосибирск, 1999; Салиева Р. Н. Правовое обеспечение развития предпринимательской деятельности в нефтегазовом секторе экономики. Новосибирск, 2001; Курбанов Р. А. Правовое регулирование иностранных инвестиций нефтяной и газовой промышленности. М., 2005; Захаров Ю. Ю. Правовые аспекты реформирования электроэнергетики. М., 2001, и др.

В настоящее время проблемы энергетического права исследуются на юридических факультетах МГУ им. М. В. Ломоносова и Российского государственного университета нефти и газа им. И. М. Губкина, в Институте государства и права РАН, Московской государственной юридической академии, Международном институте энергетической политики и дипломатии МГИМО(У) МИД РФ и некоторых других юридических научных учреждениях и высших учебных заведениях. В Украине ведущим по данной проблематике является Институт государства и права им. В. М. Корецкого НАН Украины. Здесь уже несколько лет действует специализированный Центр энергетического права под руководством члена-корреспондента НАН Украины В. И. Семчика. Центр успешно выполнил ряд проектов по адаптации украинского энергетического законодательства к соответствующему законодательству Европейского Союза (по заказу Европейской комиссии, Министерства юстиции Украины и Министерства топлива и энергетики Украины), провел несколько научных конференций. Появились научные публикации по вопросам энергетического права. При всем том следует отметить, что уровень теоретической разработки проблем энергетического права как в России, так и в Украине не отвечает потребностям практики. Очевидно, что нам нужно объединить усилия правоведов и на основе изучения взаимного опыта пойти дальше в теоретическом обосновании правовых путей решения энергетических проблем.

Название документа