Энергетическая безопасность России: правовые вопросы

(Занковский С. С.)

("Энергетическое право", 2006, N 2)

Текст документа

ЭНЕРГЕТИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ РОССИИ: ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ

С. С. ЗАНКОВСКИЙ

Занковский С. С., руководитель Центра предпринимательского права Института государства и права Российской академии наук, доктор юридических наук.

В качестве общего подхода к теме следует исходить из того, что в современных условиях говорить об энергетической безопасности России как состоянии защищенности ее топливно-энергетического комплекса, потребителей энергоресурсов и экономики в целом от неблагоприятного развития событий невозможно вне проблематики глобальной энергетической безопасности. По этой причине здесь нельзя обойтись без изучения нормативного материала, как международно-правового, так и национального, регламентирующего вопросы такой безопасности в ряде иностранных государств.

Круг вопросов, требующих изучения применительно к названной теме, начинается с установления границ правового понятия энергетической безопасности. Последняя является составной частью национальной безопасности России, и уже это обстоятельство способно сообщить ее содержанию самый обширный характер, тем более что энергетическая безопасность возникает как продукт взаимодействия политики, права и экономики. Однако в интересах исследования целесообразно ограничить его предмет правовыми факторами, которые, во-первых, имеют прямое отношение к энергетической безопасности и, во-вторых, представляются сегодня наиболее актуальными.

В связи с этим необходимо подчеркнуть, что правовое регулирование, направленное на поддержание необходимого уровня энергетической безопасности, должно сочетать публично - и частноправовые подходы. Иными словами, безопасность может быть лишь плодом совместных усилий государства и частного сектора экономики. В связи с этим целесообразно обратить внимание на следующие аспекты:

1. Оптимальность и четкость в разграничении правомочий по нормативному регулированию энергетики между федеральным центром и регионами с учетом конституционного требования об отнесении к ведению РФ федеральных энергетических систем, ядерной энергетики и расщепляющихся материалов (п. "и" ст. 71 Конституции РФ).

2. Правовые формы и средства контроля государства за деятельностью топливно-энергетического комплекса, включая добычу природных ресурсов, их переработку и транспортировку; правомочия государственной власти по определению характера и содержания этой деятельности, в т. ч. в условиях наступления чрезвычайных ситуаций.

3. Нормативные возможности государства по регулированию уровня цен на энергоносители прямым или косвенным образом; правовые последствия несоблюдения коммерческими организациями требований государственной политики цен; ответственность государства за убытки, причиненные в результате регулирования цен.

4. Правовое обеспечение диверсификации энергоресурсов как важнейшей предпосылки энергетической безопасности.

5. Состояние и уровень правовой регламентации создания и поддержания в рабочем режиме резервных возможностей энергетической системы России, включая дублирующие мощности, стратегические запасы и т. п.

6. Правовые аспекты энергосбережения и роли государства в экономии энергоресурсов; правовые средства стимулирования энергосбережения.

7. Правовое регулирование мониторинга ситуации в энергетическом секторе РФ; правовое обеспечение открытости и распространения информации о состоянии дел в данном секторе; юридическая ответственность за нарушение правил о движении информации.

8. Обновление российского законодательства об инвестициях. Инвестиционная привлекательность энергетической сферы прямо связана с состоянием законодательства об инвестициях, и прежде всего с его определенностью. Необходимо отметить, что в этом смысле положение не может быть признано удовлетворительным. В настоящее время одновременно действуют два акта: Закон РСФСР "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" от 26 июня 1991 г. и Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений", причем первый применяется лишь в той мере, в которой он не противоречит второму. Понятно, что такая ситуация не служит делу привлечения инвестиций, поэтому гораздо предпочтительнее выглядело бы принятие единого закона.

Другой, еще более важный, фактор состоит в характере государственных гарантий прав субъектов инвестиционной деятельности. Основная проблема заключается в стабильности правового режима инвестиций. И если этот режим допускает изменения законодательства, ухудшающие положение инвестора, то так называемые законодательные риски оказываются чрезмерно велики.

В связи с этим необходимо изучить резервы совершенствования инвестиционного законодательства. Они могут быть связаны, во-первых, с минимизацией исключений из общего правила о стабильности инвестиционного режима; во-вторых, с расширением круга проектов, на которые такой режим распространяется; в-третьих, с увеличением сроков неприменения к инвестициям неблагоприятных для них изменений законодательной ситуации; в-четвертых, с устранением исполнительной власти от нормотворчества в этой сфере, с принятием соответствующих правил на уровне закона.

Необходимо также исследовать вопрос о защите капитальных вложений, которая в настоящее время сведена к правилам о том, что национализация вложений возможна только при условии предварительного и равноценного возмещения государством убытков, причиненных субъектам инвестиционной деятельности, а реквизиция допустима по решению государственных органов в случаях, порядке и на условиях, которые определены ГК РФ.

Уязвимость приведенных правил состоит в том, что ответственность государства в данном случае ограничена объемом предусмотренных в бюджете на подобные расходы средств.

Применительно к Федеральному закону от 9 июля 1999 г. "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" необходимо подчеркнуть, что его основной недостаток заключается в том, что содержание этого Закона ограничено установлением льгот и гарантий для иностранных инвесторов. Между тем инвесторы, независимо от того, являются ли они отечественными или иностранными, должны быть по общему правилу поставлены в равные условия, а процесс формирования и реализации инвестиционных проектов, находящийся в настоящее время вне четкого законодательного воздействия, должен быть урегулирован в едином законе, распространяющем свое действие на всех инвесторов.

9. Реформа электроэнергетики, которая сама по себе не прибавит России и ее иностранным партнерам электричества, но имеет целью ограничение в этой сфере монополизма, развитие конкурентных начал и в результате - привлечение инвестиционных ресурсов для модернизации изношенных основных фондов энергетического хозяйства.

Предпосылкой реформы послужила приватизация названного хозяйства, на которой в связи с возникшими проблемами следует кратко остановиться.

Общий порядок приватизации государственного имущества, отраженный в нормативных актах начала 1990-х годов, не мог быть распространен на предприятия единой системы электроэнергетики России ввиду особых условий их эксплуатации и исключительной значимости для жизнедеятельности населения и народного хозяйства. Поэтому Указом Президента РФ от 14 августа 1992 г. N 922 "Об особенностях преобразования государственных предприятий, объединений, организаций топливно-энергетического комплекса в акционерные общества" было установлено, что процесс приватизации хозяйствующих субъектов ТЭК должен подчиняться особому правовому режиму, определяемому специальными указами Президента РФ.

Ключевая роль в приватизации электроэнергетики в РФ принадлежала Указам Президента РФ от 15 августа 1992 г. N 923 "Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации" и от 5 ноября 1992 г. N 1334 "О реализации в электроэнергетической промышленности Указа Президента Российской Федерации от 14 августа 1992 г. N 922 "Об особенностях преобразования государственных предприятий, организаций топливно-энергетического комплекса в акционерные общества". Предусмотренный ими правовой механизм в своих главных чертах сводился к следующему:

- Госкомимущество РФ учреждает государственное Российское акционерное общество энергетики и электрификации с внесением в его уставный фонд не менее 49 процентов акций, принадлежащих РФ в уставном капитале акционерных обществ, учреждаемых на базе сотен предприятий и объединений, включавших электростанции, магистральные линии электропередачи, строительные и иные организации сопутствующего профиля;

- по общему правилу все акции РАО "ЕЭС России" (в дальнейшем - РАО) относятся к категории обыкновенных, причем в течение трех лет с момента учреждения РАО доля государства составляет не менее 50 процентов его уставного капитала. Участие субъектов РФ в управлении РАО обеспечивается путем передачи им 30 процентов голосов (но не акций) по принадлежащим государству акциям, пропорционально объемам потребляемой каждым из них электроэнергии;

- не менее 20 процентов акций РАО продается гражданам РФ за приватизационные чеки; кроме того, РАО вправе в порядке и на условиях, определяемых Правительством РФ, распоряжаться принадлежащими ему акциями дочерних обществ (электростанций) и акциями, внесенными Госкомимуществом РФ в его уставный капитал;

- представители государства в Совете директоров РАО и его генеральный директор (президент) назначаются Правительством РФ.

Дальнейшее развитие правового регулирования отношений с участием РАО связано с принятием Постановления Правительства РФ от 17 июля 1998 г. N 784, которым РАО отнесено к числу акционерных обществ, производящих продукцию, имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства, а потому его акции, закрепленные в федеральной собственности (51 процент уставного капитала), не подлежали досрочной продаже.

В соответствии с Федеральным законом от 17 августа 1995 г. "О естественных монополиях" РАО подпало под действие названного Закона в части оказания услуг по передаче электрической энергии. В той же части на него распространен порядок, установленный Федеральным законом от 24 июня 1999 г. "Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса".

В результате приватизации электроэнергетики ясно обозначился ряд правовых проблем, имеющих прямое отношение к энергетической безопасности России.

Первая из них состоит в развенчании мифа о приватизации как стимуле к притоку инвестиций. Сам по себе переход электроэнергетического хозяйства из государственной в частную собственность не означал автоматического обновления основных фондов, свидетельством чему послужило отключение 25 июня 2005 г. электроэнергии в Москве в результате аварии на одной из энергетических установок. Подобные отключения по России не являлись редкостью и позже, несмотря на то, что в 2005 г. инвестиционная составляющая в абонентной плате за услуги РАО составила 17380 млн. рублей, а реализация проекта "Поддержка реформы в электроэнергетическом секторе" обошлась в 24 млн. долларов.

Отсюда можно сделать вывод, что приватизация таких систем, как электроэнергетика, требует не только создания правового механизма приватизации, но и определения правовых критериев готовности отрасли к переходу в частную собственность.

Вторая проблема связана с правовым положением РАО как центральным элементом единой энергетической системы, не урегулированным в нормативном материале с необходимой степенью четкости. Изучение деятельности РАО показывает, что оно, по существу, представляет собой подобие министерства, осуществляющего руководство подведомственной отраслью с использованием административных рычагов, не имея при этом должной опоры в законодательстве.

И хотя по имеющимся прогнозам реформа РАО состоится не позже 2008 г., электроэнергетика и тогда не станет "зоной, свободной от холдингов", что сохранит актуальность вопроса о правовом регулировании отношений внутри этих хозяйственных систем.

В связи с этим следует отметить, что с позиций науки предпринимательского права так называемые вертикальные отношения в настоящее время складываются как между государственными органами и коммерческими структурами, так и в рамках хозяйственных систем.

Но применительно к последним роль системообразующего фактора должны играть не административные способы руководства, а предпринимательский договор. Это положение может быть конкретизировано на следующем примере, характерном для современной практики.

Акционерное общество, перед которым стоит задача расширения сферы деятельности в условиях интенсивной конкуренции, образует ряд дочерних обществ. Его интерес в данном случае заключается в получении возможно более полного контроля за их работой с одновременным использованием правомочий по руководству хозяйственной деятельностью этих обществ. В этих целях и заключается договор, который предоставляет основному обществу самый широкий набор прав. В соответствии с таким договором оно принимает участие в формировании и утверждает бизнес-планы дочерних структур; в ходе их выполнения дает обязательные, относящиеся к хозяйственной деятельности указания, в том числе о перераспределении временно свободных финансовых ресурсов внутри системы, заключении с теми или иными партнерами договоров; осуществляет повседневный оперативный контроль за работой обществ; рассматривает и утверждает их отчеты и т. п.

Все это далеко выходит за пределы договорных отношений между основным и дочерним обществами, предусмотренных в ч. 1 ст. 105 ГК РФ, где дело ограничивается рамками цивилистики и сводится к обязанности общества принимать решения, имеющие существенное значение, по указаниям другой стороны. Основное общество, по существу, принимает на себя функции органа хозяйственного руководства, причем их управленческая составляющая выражена настолько рельефно, что не укладывается в рамки действующего законодательства.

В связи с этим и возникает вопрос общей правовой оценки подобных договоров. Обращение к Федеральным законам от 26 декабря 1995 г. "Об акционерных обществах" и от 8 февраля 1998 г. "Об обществах с ограниченной ответственностью" не дает ответа на поставленный вопрос уже по той причине, что оба названных акта не рассчитаны на регулирование договоров, о которых идет речь. В таком же положении применительно к ним находится ГК РФ, для которого статус дочернего общества является, скорее, исключением из общих правил о равенстве субъектов гражданского права, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства в частные дела (п. 1 ст. 1 ГК РФ). Кроме того, с позиций ГК действия основного общества по договору в силу ст. 10 вообще могут быть квалифицированы как злоупотребление правом.

Что касается судебной практики, то она по поводу данных договоров пока не сложилась, возможно, потому, что в отношениях между "руководящим" и "подчиненным" обществами отсутствует почва для споров. В них, как правило, не включены и какие-либо санкции на случай нарушения, т. к. неисполнение дочерним обществом обязанностей по договору влечет не применение к нему невыгодных имущественных последствий, а кадровые замены по линии исполнительного органа. Тем не менее, ряд пунктов этих договоров вряд ли встретил бы поддержку в суде за отсутствием законодательной опоры. В то же время отказ от них означал бы проигрыш с точки зрения практической выгоды во имя традиционных цивилистических представлений, не допускающих варианта, когда одна частная структура осуществляет масштабное руководство деятельностью другой.

Но если такие договоры оказались бы основаны на законе, то, понятно, почва для их квалификации в качестве злоупотреблений отпала бы. В российской правовой системе, однако, отсутствует федеральный закон типа Предпринимательского кодекса или однопорядкового ему акта, концепция которого допускала бы возникновение между коммерческими организациями отношений хозяйственного подчинения. Принятие подобного законодательного акта, в котором оказались бы объединены частные и публично-правовые начала регулирования предпринимательской деятельности, позволило бы регламентировать в нем рассматриваемые договоры под условным наименованием договоров о хозяйственном управлении.

При этом, на наш взгляд, не имеет принципиального значения то обстоятельство, что регулирующее воздействие в этих договорах исходит не от государственного органа, а от коммерческой структуры. Данное воздействие, строго говоря, не является публично-правовым, а его характер и содержание говорят о новом для российской практики явлении, построенном по схеме публичных правоотношений, но отражающем не государственные, а частные интересы среднего звена экономики - хозяйственной системы на фоне ограничения самостоятельности входящих в нее обществ.

Данный подход мог бы найти применение в правовом регулировании внутренней организации РАО и аналогичных ему структур, которые должны быть сформированы в ходе реформы.

Третья проблема состоит в законодательном обеспечении реформы электроэнергетики. Понятно, что правовое регулирование РАО, а в более широком смысле - электроэнергетики в целом, не могло опираться на общие нормы ГК РФ и Закона об акционерных обществах. Значение энергоснабжения таково, что его правовая организация не должна развиваться спонтанно; из этого и исходил российский законодатель, когда положил конец периоду "проб и ошибок", приняв ряд специальных законодательных актов, смысл которых состоял в нахождении баланса интересов государства, энергоснабжающих организаций и потребителей электроэнергии в условиях рыночной экономики.

Однако и в этом смысле все оказалось не так хорошо, как планировалось. Центральный акт - Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ - оказался сформулирован таким образом, что труден для понимания. Его нельзя отнести к числу законов, которые "юристы пишут для юристов"; его текст доступен в лучшем случае для опытных специалистов - экономистов, технологов в области электроэнергетики.

Изложенное показывает, что разработка правовой проблематики энергетической безопасности распадается на две составные части: формирование предложений по подготовке нового нормативного материала и по устранению недостатков действующего.

Название документа