Структура и функции государственных органов в сфере промышленного производства Российской империи во второй половине XIX - начале XX века
(Ковалева Н. В.) ("История государства и права", 2007, N 2) Текст документаСТРУКТУРА И ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ В СФЕРЕ ПРОМЫШЛЕННОГО ПРОИЗВОДСТВА РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX - НАЧАЛЕ XX ВЕКА
Н. В. КОВАЛЕВА
Ковалева Н. В., генеральный директор ЗАО "Костромская хлопкопрядильная мануфактура", начальник юридического отдела группы компаний "КОХЛОМА", доцент кафедры гражданского права и процесса Костромского государственного технологического университета.
Вступление России на путь капиталистического развития требовало усиления государственных органов по руководству промышленностью и торговлей. Возникшая необходимость поощрять развитие частного капитала, инвестиционную направленность в различных формах диктовала необходимость новых форм деятельности государственных структур. Управление промышленным производством Российской империи второй половины XIX - начала XX в. было сосредоточено прежде всего в рамках Министерства финансов и Министерства государственных имуществ (см. таблицу 1). Частная горнопромышленность и казенные горные заводы в большинстве своем находились в ведении Министерства государственных имуществ. Министр государственных имуществ, как Главнокомандующий горной частью, осуществлял свои функции посредством Горного департамента, Горного совета, Горного ученого комитета и местных горных установлений <1>. Расширенные функции данного Министерства включали в себя заведывание как горными и золотыми промыслами и заводами, так и соляным производством. -------------------------------- <1> Устав Горный. СЗРИ. Т. VII. Ст. 15. СПб., 1893.
Деятельность министра государственных имуществ по горным заводам частных людей имела целью "попечение о снабжении заводчиков всеми законными пособиями, нужными для действия заводов", наблюдение за заводами со стороны министра в основе своей служило увеличению их количества, а также повышению показателей "выплавки и выделки металлов, и особенно изделий, нужных для Государства и для внешней торговли" <2>. -------------------------------- <2> Устав Горный. Там же. Ст. 27, 28.
Для местного управления горной частью были образованы восемь горных областей с делением каждой области на округа по надзору за частной горнопромышленностью (всего 34 округа): Уральская (включала 8 округов), Западно-Сибирская (6), Восточно-Сибирская (6), Кавказская (4), область южной России (4), область губерний Царства Польского (3), Замосковная (2), Северная (1) <3>. Разветвленная структура государственных органов включала местные горные управления по заведыванию частными и казенными горными заводами и промыслами в горных областях; должности окружного инженера, помощника окружного инженера, маркшейдера и горного надсмотрщика по надзору за частной горнопромышленностью в пределах горного округа. Заведывание некоторыми округами казенных горных заводов входило в ведение окружного управления, заводские управления казенных горных заводов были созданы для заведывания заводами, должность смотрителя казенных соляных промыслов была учреждена для заведывания казенными соляными источниками, отданными в частное содержание <4>. -------------------------------- <3> Устав Горный. Там же. Ст. 16 - 18. <4> Устав Горный. Там же. VII. Ст. 20.
Горные управления заведовали всеми частными и казенными горными заводами и промыслами, из широкого круга обязанностей которых выделялось наблюдение за точным исполнением законов и распоряжений Правительства по всем частям горного управления, попечение о развитии горной промышленности, оказание возможного покровительства частной горной и горнозаводской промышленности, надзор за соблюдением правил о безопасности горных и заводских работ, общее наблюдение в указываемых законом случаях за правильностью горных работ в техническом отношении, а также разрешение постройки новых заводов <5>. -------------------------------- <5> Устав Горный. Там же. Ст. 62.
Основными функциями Министерства финансов, и прежде всего Департамента торговли и мануфактур и состоящего при нем Совета торговли и мануфактур, было содействие развитию обрабатывающей промышленности, внутренней и внешней торговли, взимание различных внутренних торгово-промышленных пошлин. Глава вторая книги первой Устава о промышленности так и называлась "Об учреждении управления заводами, фабриками и мануфактурами" и определяла, что казенные заводы, фабрики и мануфактуры должны состоять в ведении того министерства, которому они подчинялись на основании своего устава или "особого Высочайшего повеления". В большинстве случаев дела, относящиеся к заводским, фабричным и мануфактурным заведениям, были в ведении Департамента торговли и мануфактур Министерства финансов <6>. -------------------------------- <6> Устав о промышленности. СЗРИ. Т. XI. Ч. II. Ст. 9, 10. СПб., 1887.
Структура органов управления заводами, фабриками и мануфактурами строилась в рамках Министерства финансов. В Министерстве финансов существовал Департамент торговли и мануфактур, а в целях "содействия правительству в изыскании мер в пользу торговой и мануфактурной промышленности", отвечая общим и местным "условия и потребностям", а также для разъяснения вопросов, возникающих по делам управления промышленностью, был организован Совет торговли и мануфактур в городе С.-Петербурге с отделением в городе Москве. Организация соответствующих комитетов торговли и мануфактур в других городах не являлась обязательным условием <7>. -------------------------------- <7> Устав о промышленности. Там же. Ст. 11.
Обязанности комитетов торговли и мануфактур заключались в обсуждении по предложениям Министерства финансов, Совета торговли и мануфактур и губернского начальства общих вопросов торговли и промышленности, вопросов устройства и содержания торговых и мануфактурных заведений, местной торговли и промышленности с представлением в дальнейшем принятых по ним предложений в Министерство финансов. В обязанность комитетов входило представление в Министерство финансов ежегодно в январе обзора о положении и ходе торговли и промышленности в местности, на которую распространялось действие Комитета <8>. Совет торговли и мануфактур был наделен в большинстве своем совещательными функциями. Состав, устройство и предметы ведения Департамента торговли и мануфактур, Совета торговли и мануфактур и его отделения в городе Москве определялись в Учреждении Министерства финансов <9>. -------------------------------- <8> Устав о промышленности. Там же. Ст. 23. <9> Устав о промышленности. Там же. Прим. к ст. 11.
Структура государственных органов в сфере контроля производства, испытания, перевозки и хранения минеральных масел, нефти и продуктов ее перегонки представляла собой разветвленную сеть чиновников, прежде всего в Бакинском и Батумской районах Российской империи. Управление акцизными сборами также находилось в структуре Министерства финансов. Определение температуры вспышки и других качеств осветительных минеральных масел, вывозимых с заводов Бакинского района, возлагалось на Управление акцизными сборами Закавказского края и производилось под руководством его управляющего старшими и младшими техниками по освидетельствованию минеральных масел <10>. Для разрешения различных сложных ситуаций, которые могли возникнуть при испытании минеральных масел между техниками, заводчиками и отправителями нефтяных продуктов, а также для разработки статистических данных по нефтеобрабатывающей промышленности был учрежден Технический комитет в городе Баку в ведении Отдела промышленности. Председатель этого Комитета назначался министром торговли и промышленности, его состав был сформирован из нижеозначенных лиц и был достаточного представителен. В Технический комитет входили: один представитель от местного горного управления, по назначению данного управления, один из старших техников по освидетельствованию минеральных масел, по назначению управляющего акцизными сборами Закавказского края, местный окружной надзиратель акцизных сборов, техник Комитета и три представителя от местных нефтепромышленников, при этом техник Комитета и окружной надзиратель акцизных сборов были "Непременные Члены Комитета" <11>. -------------------------------- <10> Устав о промышленности фабрично-заводской и ремесленной. СЗРИ. Т. XI. Ч. 2. Ст. 172. СПб., 1913. <11> Устав о промышленности фабрично-заводской и ремесленной. Там же. Ст. 177.
В компетенцию Бакинского технического комитета входило обсуждение вопросов об основаниях и условиях испытаний осветительных минеральных масел и представление министру торговли и промышленности предложений по этим вопросам. Рассмотрение разногласий между техниками по освидетельствованию минеральных масел и нефтепромышленниками и отправителями означенных продуктов по поводу испытания минеральных масел также возлагалось на Технический комитет. Заведывание лабораторией, входившей в состав Комитета, возлагалось на техника Комитета, в подчинение которого был назначен лаборант. Разработка статистических данных о нефтеобрабатывающей промышленности являлась непосредственной обязанностью техника Комитета, она осуществлялась под руководством Председателя Комитета. Технический комитет предоставлял ежегодные финансовые отчеты о своей деятельности в Отдел промышленности Министерства торговли и промышленности, а также в Отдел неокладных сборов Главного управления неокладных сборов и казенной продажи питей Министерства финансов <12>. -------------------------------- <12> Устав о промышленности фабрично-заводской и ремесленной. Там же. Ст. 178, 181.
Таблица 1
Органы управления промышленностью Российской империи второй половины XIX - начала XX века
ИМПЕРАТОР
Министерство финансов Министерство государственных имуществ
Департамент торговли Совет торговли Комитеты Горный департамент и мануфактур и мануфактур
Горный совет Горный ученый Фабричная инспекция совет Главное по фабричным и горнозаводским делам присутствие Местные горные установления
Деление на Деление на 9 округов 6 округов Губернские по Местное горное управление фабричным делам Главный присутствия инспектор Горные Окружной инженер управления Помощник окружного Окружной Окружной в 8 областях инженера инспектор фабричный Маркшейдер инспектор Горный надсмотрщик Присутствие по в 34 округах горнозаводским Помощник Старший делам окружного фабричный Местное заводское инспектора инспектор управление
Участковый Заводские управления фабричный Окружные управления инспектор
Кандидаты
Надзор за производством мастерства и торговли золотыми и серебряными изделиями осуществлял Департамент Государственного казначейства посредством направления своих чиновников для осмотра фабрик, мастерских и торговых помещений, в которых производились изделия из золота, серебра, накладного серебра или их сплавов. Депутаты, назначаемые для содействия такому контролю, должны были быть избираемы с участием одного или нескольких лиц из среды мастеров, фабрикантов или торговцев золотыми и серебряными изделиями <13>. -------------------------------- <13> Устав Пробирный. СЗРИ. Т. XI. Ч. II. Ст. 519, 520. СПб., 1887.
Институт фабричных инспекторов обозначил совершенно новый этап развития правового регулирования в сфере промышленных отношений в Российской империи. В соответствии с положениями Закона от 1 июля 1882 г. Фабричная инспекция была определена как особая Инспекция, образованная для надзора за исполнением постановлений о работе и обучении малолетних рабочих. На инспекторов было возложено наблюдение за исполнением постановлений о занятиях малолетних рабочих и посещении ими начальных училищ, составлении при участии чинов местной полиции протоколов о нарушениях упомянутых постановлений и передача этих протоколов в надлежащие судебные установления, а также обвинение на суде виновных в совершении означенных проступков. Подробные указания относительно обязанностей и порядка действия инспекторов устанавливались в особой инструкции, утверждаемой Министерством финансов по соглашению с Министерством внутренних дел и народного просвещения <14>. -------------------------------- <14> Собрание узаконений. 1882. 29 июня. Ст. 426. СПб., 1882.
Структура органов Инспекции первоначально выглядела следующим образом: Инспекция находилась в ведении Министерства финансов по Департаменту торговли и мануфактур, окружные инспектора подчинялись непосредственно Главному инспектору, количественный состав окружных инспекторов определялся "по надобности" и состоял из одного или нескольких инспекторов <15>. -------------------------------- <15> Собрание узаконений. Там же. Ст. 426.
Особой комиссией, образованной при Министерстве внутренних дел, под председательствам В. К. Плеве, были разработаны положения, Высочайше утвержденные впоследствии 3 июня 1886 г., которые были названы "По проекту Правил о надзоре за заведениями фабричной промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих и об увеличении числа чинов фабричной инспекции" <16>. В соответствии с этим документом произошло увеличение числа чинов фабричной инспекции. -------------------------------- <16> Полное собрание законов Российской империи. Собрание третье. Т. VI. 1886. Ст. 3769. СПб., 1888.
Закон 3 июня 1886 г. содержал в себе "двоякаго рода постановленiя" <17>, одни касались общих условий найма рабочих: определялся порядок заключения, исполнения, прекращения и расторжения договоров и обеспечивались общими средствами судебной защиты; другие постановления преследовали цель соблюдения на фабриках и заводах необходимого порядка и назывались "Правила о надзоре за заведениями фабричной промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих" <18>. -------------------------------- <17> Литвинов-Фалинский В. П. Фабричное законодательство и фабричная инспекция. Изд. 2-е. СПб., 1904. С. 17. <18> Собрание узаконений. 1886. 15 июля. Ст. 639. СПб., 1886.
Законоположениями начиная с 1882 и по 1892 гг. были определены и доработаны нормы, регулирующие правовой статус, права и обязанности института фабричных инспекторов. Система фабричного надзора все так же строилась по принципу, где губернии были объединены в округа, в которых существовала фабричная, заводская и мануфактурная промышленность. В каждом округе состояло по одному инспектору и по одному помощнику, а общий надзор за всеми округами вверялся Главному инспектору. В этот период существовало 9 округов: С.-Петербургский, Московский, Владимирский, Казанский, Воронежский, Харьковский, Киевский, Виленский и Варшавский <19>. -------------------------------- <19> Устав о промышленности. СЗРИ. Т. XI. Ч. II. Ст. 35, 36, 37. СПб., 1887.
Закон от 14 марта 1894 г. упразднил должность Главного инспектора и отменил деление на округа. Обязанности Главного фабричного инспектора в связи с упразднением этой должности были возложены непосредственно на Департамент торговли и мануфактур. В дальнейшем должность окружного фабричного инспектора была переименована в должность старшего фабричного инспектора, а должность помощника окружного инспектора - в должность фабричного инспектора <20>. Губерния делилась на промышленные участки, во главе участка стоял участковый фабричный инспектор. -------------------------------- <20> Устав о промышленности. СЗРИ. Т. XI. Ч. II. Ст. 44. СПб., 1893.
7 июля 1899 г. был учрежден институт окружных фабричных инспекторов с делением на 6 округов, во главе которых были поставлены окружные инспектора. Статистические сведения о количестве инспекторов, исходя из свода отчетов фабричных инспекторов за вторую половину 1900 г., указывали, что штатная численность фабричных инспекторов в 1900 г. достигала 6 окружных, 61 старшего (по одному в каждой губернии или области), 190 участковых, а также 10 кандидатов <21>. -------------------------------- <21> Свод отчетов фабричных инспекторов за вторую половину 1900 года. СПб., 1902. С. I.
Начиная с 1886 г. надзор за соблюдением на фабриках и заводах должного благоустройства и порядка возлагался на местное губернское начальство и осуществлялся им при содействии губернских по фабричным делам присутствий, чинов фабричной инспекции и полиции <22>. Со стороны государства тем самым начали создаваться дополнительные органы по укреплению системы надзора в сфере промышленного производства. -------------------------------- <22> Устав о промышленности. СЗРИ. Т. XI. Ч. II. Ст. 48. СПб., 1887.
Губернские по фабричным дела присутствия образовывались под председательством губернатора, из вице-губернатора, прокурора окружного суда или его товарища, начальника губернского жандармского управления, окружного фабричного инспектора или его помощника, председателя или члена губернской земской управы, по выбору этой управы, и городского головы губернского города или члена местной городской управы по выбору самой управы <23>. -------------------------------- <23> Устав о промышленности. Там же. Ст. 49.
Некоторые особенности при формировании присутствий имели С.-Петербург и Москва. Состав С.-Петербургского и Московского губернских по фабричным делам присутствий при рассмотрении дел, относящихся к городским фабриками и заводам, строился по принципу, где председательство в присутствии возлагалось в С.-Петербурге на градоначальника, а в Москве на обер-полицмейстера. В С.-Петербурге вице-губернатор заменял помощника градоначальника, при этом в Москве данная должность была отдана одному из полицеймейстеров. Общим правилом было установлено, что в обеих столицах и городах, где существовали совещательные учреждения по части торговли и мануфактурной промышленности, члены присутствий от земского и городского управления заменялись двумя членами: в С.-Петербурге - Совета торговли и мануфактур, в Москве - членами его отделения, а в прочих местностях - комитетов торговли и мануфактур <24>. -------------------------------- <24> Устав о промышленности. Там же. Примечание 1, 2 к ст. 49.
Кроме обязательных условий по формированию губернских по фабричным делам присутствий, законодатель предусматривал некоторые рекомендательные меры по формированию присутствий. С целью более компетентного решения тех или иных вопросов в промышленной сфере в заседания губернских по фабричным делам присутствий с правом совещательного голоса приглашались губернский врачебный инспектор, губернский инженер или архитектор и механик, а также иные лица, от которых ожидали полезные сведения и объяснения по обсуждаемым вопросам <25>. -------------------------------- <25> Устав о промышленности. Там же. Ст. 50.
Законом на губернские по фабричным делам присутствия возлагались функции по изданию обязательных постановлений о мерах по охране жизни, здоровья и нравственности рабочих на предприятии, оказании им врачебной помощи; разрешение дел о нарушениях со стороны заведующих промышленными заведениями; разрешение сомнений чинов фабричной инспекции о применении действующего законодательства и некоторые иные функции <26>. Обязательные постановления губернского по фабричным делам присутствия публиковались в местных ведомостях и выставлялись в полицейских управления, волостных правлениях и на тех фабриках и заводах, для которых они были изданы. -------------------------------- <26> Устав о промышленности. Там же. Ст. 52.
В соответствии с Уставом горным присутствия по горнозаводским делам были учреждены "для надзора за соблюдением должного благоустройства и порядка на частных горных заводах и промыслах, за исключением промыслов золотых" и имели незначительные отличия от губернских по фабричным делам присутствий <27>. -------------------------------- <27> Устав Горный. СЗРИ. Т. VII. Ст. 23, 93, 160 - 168. СПб., 1893.
Со временем структура института присутствий была изменена. Устав о промышленном труде в разделе "О надзоре за промышленными предприятиями" содержал положение о нахождении при Министерстве торговли и промышленности главного по фабричным и горнозаводским делам присутствия <28>. Надзор за соблюдением на фабриках, заводах и горных промыслах "должного благоустройства, порядка и безопасности" по-прежнему возлагался на местное губернское начальство, осуществлению такого надзора должны были содействовать: губернские или областные по фабричным и горнозаводским делам присутствия, присутствия по горнозаводским делам, присутствия по нефтяным делам при Бакинском градоначальнике, фабричные инспектора, окружные инспектора и их помощники, горные исправники и горнополицейская стража, а также чины общей полиции. В округах казенных горных заводов такого рода надзор возлагался на местное заводское начальство и чинов общей полиции <29>. -------------------------------- <28> Устав о промышленном труде. СЗРИ. Т. XI. Ч. 2. Ст. 1. СПб., 1913. <29> Устав о промышленном труде. Там же. Ст. 2, 3.
На основании Устава горного функции губернских или областных по фабричным и горнозаводским делам присутствий были расширены функциями присутствий по горнозаводским делам. Издание подробных правил о порядке делопроизводства в присутствиях, о порядке действия чинов фабричной инспекции по надзору за фабриками и заводами и об отношении их к губернскому начальству и полиции, а также об обязанностях полиции по надзору за благоустройством на фабриках и заводах перешло из ведения министра внутренних дел и финансов в ведение главного по фабричным и горнозаводским делам присутствия <30>. -------------------------------- <30> Устав о промышленном труде. Там же. Ст. 26, 29, 60.
Особенностью города Москвы в рассматриваемый период было создание особого Комитета для наблюдения за устранением на фабриках и заводах опасности пожара и порчи воды "и вообще для надзора за всеми предметами полицейского их устройства". Состав особого Комитета был достаточно представителен, а курировал его Московский генерал-губернатор. Комитет был обязан наблюдать за тем, чтобы на фабриках и заводах в городе Москве и уезде "были принимаемы все необходимые меры к отвращению пожаров, чтобы заведения, расположенные при истоках и реках, не производили смрада и порчи воды; чтобы рабочие не были стеснены в размещении; чтобы фабрики и заводы были вновь устраиваемы с соблюдением всех предосторожностей от пожаров, и чтобы вообще на фабриках и заводах были исполняемы в точности правила, требуемые в полицейском отношении". В связи с этим Московскому генерал-губернатору предоставлялось право вместе с министром финансов снабдить Комитет особой инструкцией с подробным указанием возложенных на Комитет обязанностей <31>. -------------------------------- <31> Устав о промышленности. СЗРИ. Т. XI. Ч. II. Примечание к ст. 60, 61. СПб., 1887.
При всем разнообразии государственных структур по управлению и контролю промышленной сферой их можно было условно разделить на структуры общегосударственного уровня и местные органы. Функции данных структур делились по объему полномочий относительно казенных предприятий, где кроме стандартных функций контроля и надзора за промышленными заведениями к ним относились и функции управления казенными предприятиями и распоряжения имуществом этих же предприятий. В отношении частных промышленных заведений государственные органы в большинстве своем осуществляли контрольные и надзорные функции. Во второй половине XIX - начале XX в. государство выступало в качестве основного субъекта правового регулирования промышленного производства Российской империи, являлось обязывающей стороной в лице уполномоченных на то и иерархически выстроенных государственных органов.
Название документа