Законодательное обеспечение транспортной безопасности
(Степаненко Ю. В., Басыров Л. А.) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2007) Текст документаПодготовлен для системы КонсультантПлюс
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ТРАНСПОРТНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 12 февраля 2007 года
Ю. В. СТЕПАНЕНКО, Л. А. БАСЫРОВ
Степаненко Ю. В., главный научный сотрудник ВНИИ МВД России, доктор юридических наук, доцент, профессор РАЕН, заслуженный юрист Российской Федерации, почетный работник транспорта России.
Басыров Л. А., аспирант Московского нового юридического института.
До настоящего времени советскому и российскому законодательству не был известен термин "транспортная безопасность". Однако после принятия 9 февраля 2007 года Федерального закона N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" он неожиданно стал законодательной новеллой. Попытаемся выяснить, что способствовало этому знаменательному событию и насколько адекватно законодателю удалось урегулировать основные общественные отношения, возникающие в области транспорта и влияющие на безопасность его деятельности. Слово "безопасность" в русском языке означает "состояние, при котором не угрожает опасность, есть защита от опасности" <1>. Указанное значение в полной мере воспринято российским законодателем, а сам термин "безопасность" адаптирован многими нормативными правовыми актами Российской Федерации <2>. Например, в Законе РФ от 5 марта 1992 г. (ред. от 25 июля 2006 г.) "О безопасности" под безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз <3>. Как "состояние защищенности тех или иных объектов от чего-либо" характеризуется в текущем законодательстве промышленная безопасность <4>, радиационная <5>, экологическая <6>, пожарная <7> и другие виды безопасности. Когда речь идет о предметах, явлениях и процессах, под безопасностью нередко понимается их способность сохранять свою сущность, основные признаки и качества при разрушающих воздействиях со стороны других предметов, явлений или процессов <8>. В целом действующим федеральным законодательством предусматривается достаточно много видов безопасности. Например, только в Федеральном законе от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" содержатся правовые нормы об одиннадцати видах безопасности <9>. -------------------------------- <1> Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М.: Азъ, 1995. С. 38. <2> Данная работа выполнена при информационной поддержке компании "КонсультантПлюс". <3> См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 15. Ст. 769; 1993. N 2. Ст. 77; САПП РФ. 1993. N 52. Ст. 5086; СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3033; 2005. N 10. Ст. 763; 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3427. <4> См.: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ (ред. от 18 декабря 2006 г.) "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588; 2000. N 33. Ст. 3348; 2003. N 2. Ст. 167; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498. <5> См.: Федеральный закон от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ (ред. от 22 августа 2004 г.) "О радиационной безопасности населения" // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 141; 2004. N 35. Ст. 3607. <6> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ (ред. от 18 декабря 2006 г.) "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25; N 19. Ст. 1752; 2006. N 1. Ст. 10; N 52 (1 ч.). Ст. 5498. <7> См.: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ (ред. от 18 декабря 2006 г.) "О пожарной безопасности" // СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3649 (с послед. изм. и доп.); 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498. <8> См.: МВД России: Энциклопедия / Под ред. В. Ф. Некрасова. М.: Издательский дом "ОЛМА-ПРЕСС", 2002. С. 44. <9> См.: СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140; 2005. N 19. Ст. 1752.
Виды безопасности можно классифицировать по различным основаниям. Одна их группа может быть объединена в зависимости от масштаба, объема безопасности (коллективная, международная, глобальная, региональная, собственная, территориальная и др.). Другие виды безопасности содержат в своем названии общее указание на защищаемый объект или сферу (национальная, государственная, общественная, личная, экологическая, информационная, экономическая безопасность). В третью группу входят виды безопасности, отражающие степень защищенности конкретных объектов и предметов и (или) их способность противостоять внешним и внутренним разрушающим воздействиям (безопасность гидротехнических сооружений, аэродромов и аэропортов, пищевых продуктов, лекарственных средств, зданий, строений, жилища, музейных предметов и коллекций и т. д.). Отдельную группу составляют виды безопасности, характеризующие состояние защищенности определенных технологических процессов и видов деятельности (безопасность судоходства, мореплавания, полетов воздушных судов, дорожного движения, перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа, эксплуатации транспорта и др.). Такая классификация необходима постольку, поскольку категория "безопасность" не абсолютна, а относительна и приобретает смысловое значение только в связи с конкретными объектами или сферой жизнедеятельности человека и окружающего мира <10>. Виды безопасности также можно подразделить в зависимости от источников опасности, характера угроз (безопасность от угроз природного, антропогенного, техногенного, социального характера). -------------------------------- <10> См.: Гущина С. Н. Безопасность личности как составляющая национальной безопасности // Проблемы внутренней безопасности России в XX веке. М.: Фонд "Отечество", 2001. С. 45.
Необходимо отметить, что понятие "транспортная безопасность" как правовая категория является юридической новеллой. Впервые указанный термин получил нормативное закрепление 11 июня 2004 г., когда Постановлением Правительства РФ N 274 "Вопросы Министерства транспорта Российской Федерации" транспортная безопасность была определена одним из основных вопросов, по которым Минтранс России самостоятельно осуществляет нормативно-правовое регулирование, а также разрабатывает и вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, актов Президента и Правительства Российской Федерации <11>. -------------------------------- <11> См.: СЗ РФ. 2004. N 24. Ст. 2429.
Принятие мер по реализации этого направления деятельности Минтранса России сопровождалось определенными трудностями, что, как следствие, привело к осознанию многогранности и многозначительности анализируемого понятия. Не случайно в научных публикациях подчеркивается, что термин "транспортная безопасность" имеет собирательное значение <12>. В этой связи отметим, что терминология является основой любой профессиональной информации <13>. Только определенность смыслового значения употребляемых терминов позволяет избежать неясности доказываемого тезиса и его подмены в ходе дискуссии <14>. Как говорили римские юристы, "absoluta sententia expositore non indigent" ("ясное значение не требует объяснений") <15>. -------------------------------- <12> См.: Кокорев И. Г. Система транспортной безопасности - составная часть Транспортной стратегии России // Транспортная безопасность и технологии: Национальный журнал-каталог. 2004. N 1. С. 16. <13> См.: Канделаки Т. Л. Семантика и мотивированность термина. М., 1977. С. 3. <14> См.: Белкин Р. С. Курс криминалистики: В 3-х т. Т. 2: Частные криминалистические теории. М., 1997. С. 257. <15> Латинская юридическая фразеология / Составитель проф. Б. С. Никифоров. М.: Юрид. лит., 1979. С. 6.
Сущность и содержание понятия "транспортная безопасность", его теоретическое и прикладное значение как юридической конструкции сразу привлекли к себе внимание исследователей. В научных изданиях появились интересные публикации, посвященные выяснению этих вопросов. Показательна в этом отношении статья С. С. Сулакшина, М. В. Вилисова, А. В. Жуковой, А. Н. Тимченко, А. С. Сулакшиной и Е. А. Хрусталевой о нормативных правовых проблемах обеспечения транспортной безопасности <16>. В ней обосновывается необходимость междисциплинарного подхода к нормативно-правовому регулированию в сфере обеспечения транспортной безопасности, делается вывод о том, что объем правового регулирования соответствующих отношений должен быть определен политическим решением. Раскрывается понятие транспортной безопасности в гражданско-правовом и конституционном аспектах, рассматриваются ее виды, формулируется цель обеспечения транспортной безопасности, приводятся действующие в этой области нормативные правовые акты, исследуются другие актуальные вопросы. -------------------------------- <16> См.: Сулакшин С. С., Вилисов М. В., Жукова А. В. и др. Нормативные правовые проблемы обеспечения транспортной безопасности Российской Федерации // Проблемы нормативно-правового регулирования транспортной безопасности. М.: Научный эксперт, 2004. С. 3 - 20.
В статье И. Г. Кокорева формулируются определения понятий транспортной безопасности, системы транспортной безопасности, показывается структура и раскрывается содержание каждого из элементов этой системы, делается вывод о необходимости отхода от отраслевого, несистемного подхода к вопросам обеспечения транспортной безопасности. Особо подчеркивается, что в условиях интеграции всех видов транспорта в единую систему, преобразования органов управления транспортом должны интегрироваться и унифицироваться требования к обеспечению транспортной безопасности, приводиться к единому пониманию соответствующая терминология и понятийный аппарат <17>. -------------------------------- <17> См.: Кокорев И. Г. Указ. соч. С. 16 - 19.
В. Н. Салеев рассматривает транспортную безопасность прежде всего как экономическую категорию. По его мнению, "высокий уровень безопасности транспорта - это его высокая привлекательность и, как следствие, высокая экономическая эффективность. И, соответственно, - наоборот". Развивая эту мысль, автор формирует систему транспортной безопасности из трех функциональных блоков. Первый блок - информационный, основной задачей которого является добывание упреждающей информации о планируемых и готовящихся террористических акциях. Эту задачу призваны решать субъекты оперативно-розыскной деятельности. Второй блок - превентивные меры безопасности, которые должен осуществлять Минтранс России и подведомственные ему транспортные организации и предприятия. Третий блок - ответные действия на конкретные террористические проявления в рамках спецопераций. Это направление является прерогативой силовых ведомств <18>. -------------------------------- <18> См.: Малеев В. Н. Транспортная безопасность - категория экономическая // Транспортная безопасность и технологии: Национальный журнал-каталог. 2004. N 1. С. 106 - 107.
Заслуживает внимания статья Ю. П. Козлова, посвященная актуальным задачам создания системы транспортной безопасности, а также статья В. И. Красновского, в которой раскрываются некоторые проблемы, влияющие на обеспечение транспортной безопасности РФ <19>. -------------------------------- <19> См.: Козлов Ю. П. Создание системы транспортной безопасности // Транспортная безопасность и технологии: Национальный журнал-каталог. 2005. N 4 (5). С. 22 - 23; Красновский В. И. О некоторых проблемах, влияющих на обеспечение транспортной безопасности РФ // Транспортная безопасность и технологии: Национальный журнал-каталог. 2006. N 2 (7). С. 13 - 15.
Различным теоретическим аспектам понятия "транспортная безопасность" посвящены статьи А. Левенчука, П. Серебрянникова и А. Каптерева <20>. Попытка проникнуть в суть исследуемого понятия в контексте рассмотрения транспортного комплекса как высокорискового объекта предпринята М. В. Назаркиным <21>. Имеют теоретическое и практическое значение суждения Б. Н. Дудышкина о понятии термина "правовое обеспечение безопасности на транспорте" <22>. Бесспорно, эти и другие научные изыскания заложили теоретическую основу для всестороннего исследования понятия "транспортная безопасность". -------------------------------- <20> См.: Горизонты транспорта: Эффективная транспортная политика // Экспертный совет Комитета Совета Федерации по промышленной политике. Челябинск: Социум, 2004. <21> См.: Назаркин М. В. Безопасность высокорисковых объектов как составляющая национальной безопасности Российской Федерации // Место и роль МВД России в обеспечении специальных правовых режимов: Сб. научн. тр. М.: ВНИИ МВД России, 2004. С. 138 - 153. <22> См.: Дудышкин Б. Н. Правовое регулирование обеспечения безопасности на транспорте // Терроризм и безопасность на транспорте: Сб. материалов III международной научно-практической конференции / Под ред. В. Н. Лопатина. М.: НИИ ГП РФ, 2004. С. 126 - 137.
Примечательно, что, несмотря на непродолжительное время оборота в правовом поле, понятие транспортной безопасности очень скоро стало претендовать на законодательное закрепление. Свидетельством этому является тот факт, что проект Федерального закона "О транспортной безопасности", инициированный Правительством РФ, 9 ноября 2005 года был принят Государственной Думой в первом чтении. Транспортная безопасность в нем понималась как "состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса, потребителей транспортных услуг, объектов и субъектов транспортной инфраструктуры от актов незаконного вмешательства, в том числе от актов терроризма во всех его формах". В принципе, данное определение охватывает многие разновидности безопасности, поскольку понятие "акты незаконного вмешательства" можно трактовать в широком смысле. В то же время нетрудно заметить, что, во-первых, понятие транспортной безопасности во многом связывается, как и прежде, с мерами противодействия терроризму. Во-вторых, предлагается отделить транспортную безопасность как антитеррористическую составляющую от иных аспектов обеспечения транспортной деятельности, связанных со словом "безопасность" (безопасности движения, полетов и т. д. как технико-технологической составляющей, защищенности от общекриминальных действий, природных катаклизмов и пр.) <23>. -------------------------------- <23> См.: Кокорев И. Г. О Законе "О транспортной безопасности" // Транспортная безопасность и технологии. 2006. N 1. С. 13.
После доработки законопроект был рассмотрен Государственной Думой во втором чтении. Понятие транспортной безопасности в нем претерпело некоторые изменения и сформулировано следующим образом: "транспортная безопасность - состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства". Девятнадцатого января 2007 года Федеральный закон был принят Государственной Думой, 2 февраля одобрен Советом Федерации, а 9 февраля подписан Президентом Российской Федерации. Поскольку Закон вступит в силу по истечении ста восьмидесяти дней после дня его официального опубликования, обратим внимание на его некоторые положения, которые, на наш взгляд, представляются весьма спорными и оставляют место для научной полемики. Представляется не вполне отработанным понятийный аппарат Закона. Так, в ст. 1 под компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности понимаются федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные Правительством РФ осуществлять функции по оказанию государственных услуг в области обеспечения транспортной безопасности. По замыслу законодателя, такими органами, по всей вероятности, видятся федеральные агентства, находящиеся в ведении Минтранса России, других федеральных министерств или непосредственно Правительства РФ. Однако решение некоторых из задач, предусмотренных ст. 2 Закона, вполне может быть отнесено к компетенции ФСБ России или МВД России как субъектов обеспечения транспортной безопасности. Но, как известно, руководство деятельностью указанных федеральных органов исполнительной власти осуществляется Президентом РФ. Известно также, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются указом Президента Российской Федерации <24>. -------------------------------- <24> См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
Среди объектов транспортной инфраструктуры, перечисленных в ст. 1 Закона, отсутствует трубопроводный транспорт, который также, на наш взгляд, является элементом транспортного комплекса страны. В этой связи необходимо отметить, что понятие транспортного комплекса дано в Законе слишком абстрактно, без указания на его составные компоненты. Понимание законодателем транспортного комплекса как объектов и субъектов транспортной инфраструктуры, транспортных средств неизбежно вызовет трудности при использовании этого понятия и повлечет его произвольное расширительное или ограничительное толкование. Что касается задач по обеспечению транспортной безопасности, то представляется, что задача разработки требований по обеспечению транспортной безопасности поглощается задачей нормативного правового регулирования в области обеспечения транспортной безопасности. Роль прикладной науки ограничивается в Законе только научно-техническим обеспечением транспортной безопасности. Вместе с тем в этой области возможны и необходимы научно-гуманитарные исследования. Представляется не вполне оправданным рассматривать интеграцию в международные системы безопасности как принцип обеспечения транспортной безопасности. Скорее всего, это одна из задач субъектов этой деятельности. В ч. 3 ст. 4 Закона говорится о государственном контроле и надзоре в области обеспечения транспортной безопасности, субъектами которого указываются "уполномоченные федеральные органы исполнительной власти". Вместе с тем необоснованно, на наш взгляд, обойдены вниманием прокурорский надзор и общественный контроль. Полагаем, что в оценке уязвимости и определении степени защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от угроз совершения актов незаконного вмешательства, в том числе актов терроризма во всех его формах, должно принимать участие МЧС России. На самом деле, кому как не его сотрудникам, неоднократно принимавшим участие в ликвидации последствий стихийных бедствий и террористических актов, знать уязвимые места таких объектов и средств? В ч. 3 ст. 6 Закона сказано, что "категорированные объекты включаются в реестр объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, ведение которого осуществляют компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности в порядке, устанавливаемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта". По нашему мнению, было бы целесообразнее назвать указанный реестр реестром объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, подверженных угрозам транспортной безопасности. Статья 7 посвящена уровням безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. По замыслу законодателя, "перечень уровней безопасности и порядок их объявления при изменении степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса устанавливаются Правительством Российской Федерации". На наш взгляд, указанные перечень и порядок должны быть закреплены в самом Законе "О транспортной безопасности". Коль скоро отдельная статья Закона посвящена планированию и реализации мер по обеспечению транспортной безопасности (ст. 9), целесообразно законодательно определить и период планирования. Статьей 10 предусматриваются ограничения при приеме на работу, непосредственно связанную с обеспечением транспортной безопасности. В частности, на такую работу не принимаются лица, имеющие непогашенную или неснятую судимость за совершение умышленного преступления. Вместе с тем известно, например, что многие преступления, посягающие на безопасность движения и эксплуатации транспорта, совершаются с неосторожной формой вины. Это такие составы преступлений, как "Нарушение правил безопасности движения и эксплуатации железнодорожного, воздушного или водного транспорта" (ст. 263 УК РФ), "Нарушение правил дорожного движения и эксплуатации транспортных средств" (ст. 264), "Недоброкачественный ремонт транспортных средств и выпуск их в эксплуатацию с техническими неисправностями" (ст. 266), "Приведение в негодность транспортных средств или путей сообщения" (ст. 267), "Нарушение правил, обеспечивающих безопасную работу транспорта" (ст. 268) и др. Исходя из смысла анализируемой нормы Закона, лица, отбывшие наказание за совершение таких преступлений, могут быть приняты на работу, непосредственно связанную с обеспечением транспортной безопасности. Это представляется не вполне нормальным. Наконец, в Законе не совсем четко разграничивается компетенция между федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области транспорта, компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности, специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, а также субъектами транспортной инфраструктуры. Подводя итог сказанному, необходимо отметить, что четкое осмысление сущности и содержания законодательного обеспечения транспортной безопасности представляется на сегодняшний день актуальной задачей. Только надлежащая научная проработка и правовое осознание элементов этой новой юридической конструкции позволят выработать юридически взвешенный механизм реализации соответствующего Закона и разработать необходимые подзаконные акты.
Название документа Интервью: Изменения корпоративного законодательства ("ЭЖ-Юрист", 2007, N 5) Текст документа
ИЗМЕНЕНИЯ КОРПОРАТИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Л. В. ПЕПЕЛЯЕВА
В настоящее время в Государственной Думе РФ рассматривается целый ряд законопроектов, направленных на дальнейшее совершенствование правового регулирования корпоративных отношений. О них специально для "ЭЖ-Юрист" рассказывает депутат Госдумы, член Комитета по собственности Лиана Витальевна Пепеляева.
Уважаемая Лиана Витальевна, в какие законы предполагается внести изменения, связанные с совершенствованием корпоративного законодательства?
- В настоящее время Комитетом Государственной Думы по собственности рассматривается ряд законопроектов, касающихся совершенствования корпоративного законодательства. Среди них законопроекты "О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации, в Федеральный закон "Об обществах с ограниченной ответственностью" и Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", а также "О внесении изменений в Основы законодательства Российской Федерации о нотариате и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации". Последним предлагается установить порядок совершения такого нотариального действия, как удостоверение фактов достоверности протоколов органов управления организаций. Идет работа и над проектом Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об акционерных обществах" и в отдельные законодательные акты Российской Федерации", обусловленная тем, что с 1 июля 2006 г. вступили в силу изменения в Закон об АО, внесенные Федеральным законом от 05.01.2006 N 7-ФЗ. Новой главой Закона определен порядок приобретения более 30% акций в открытых акционерных обществах, а также порядок выкупа ценных бумаг лицом, которое самостоятельно или совместно с аффилированными лицами стало владельцем более 95% голосующих акций. Отдельной статьей предусмотрен порядок выкупа ценных бумаг лицом, которое являлось владельцем более чем 95% голосующих акций общества по состоянию на 1 июля 2006 г. Данная статья вступила в силу одновременно с Федеральным законом от 27.07.2006 N 157-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации".
Возникают какие-либо коллизии при реализации процедуры выкупа ценных бумаг?
- При реализации процедуры выкупа была выявлена следующая коллизия. Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", вступивший в силу в начале августа прошлого года, существенно изменил правовое положение саморегулируемых организаций оценщиков (СРОО). Государственное регулирование деятельности оценщиков посредством лицензирования заменено механизмами саморегулирования. Как следствие, введены повышенные требования к саморегулируемым организациям, поскольку именно членство в СРОО должно стать одним из критериев, позволяющих эксперту заниматься оценочной деятельностью. Законом установлен ряд требований: к численности членов СРОО, к размеру компенсационного фонда и др. В конечном итоге некоммерческая организация будет приобретать статус саморегулируемой организации только с даты включения ее в единый государственный реестр саморегулируемых организаций. Соответствующий реестр должен вести государственный орган, уполномоченный на осуществление надзора за деятельностью СРОО. Законом предусмотрен достаточный срок для формирования новой системы саморегулирования, для приведения деятельности оценщиков и их СРОО в соответствие с новыми критериями: до 1 июля 2007 г. оценщики могут осуществлять свою деятельность не на основе членства в СРОО, а на основании ранее выданных лицензий. За это время должен быть определен орган, уполномоченный на ведение реестра, приняты подзаконные акты, определяющие вопросы технического характера. Между тем в течение указанного периода необходимо осуществить выкуп акций согласно Федеральному закону N 7-ФЗ, что возможно только при условии проведения СРОО экспертизы отчета об оценке ценных бумаг. До конца октября 2006 г. отсутствовал акт, определяющий порядок проведения экспертизы отчетов об оценке акций и порядок отбора СРОО. В связи с этим ФСФР России по мере поступления к ней уведомлений от компаний, намеренных осуществить выкуп акций, указывала, что до установления порядка выбора саморегулируемой организации выкуп не может считаться проведенным с соблюдением законных требований и может быть оспорен в судебном порядке.
Существует ли какая-либо неопределенность в правомочности самих саморегулируемых организаций оценщиков?
- Действовавший до внесения изменений Закон об оценочной деятельности практически не предъявлял каких-либо квалифицирующих требований к деятельности СРОО, ограничиваясь понятием "некоммерческая организация, объединяющая на основе членства оценщиков". Новой редакцией Закона было определено, что некоммерческая организация приобретает соответствующий статус СРОО с момента ее включения в Единый государственный реестр. Поскольку на момент вступления Закона в силу соответствующий реестр не велся и государственный орган, уполномоченный на его ведение, не был определен, то ни одна из ранее действовавших организаций не могла быть признана соответствующей требованиям закона. В этой связи группой депутатов, в том числе и мной, в Государственную Думу был внесен законопроект, направленный на разрешение, в частности, и описанной проблемы.
Какие новеллы законодательства заложены в законопроекте?
- Согласно законопроекту некоммерческие организации, объединявшие по состоянию на 31 июня 2006 г. лицензированных оценщиков, вправе до 1 июля 2007 г. сохранить статус саморегулируемых организаций оценщиков без включения их в государственный реестр. До этой даты они должны привести свою деятельность в соответствие новым требованиям. Как и предполагалось, при принятии новой редакции Закона об оценочной деятельности к этому моменту должен быть определен орган, уполномоченный на ведение реестра. Кроме того, в сложившейся ситуации возникла проблема сокращения сроков для осуществления процедуры выкупа. Течение годичного срока для реализации права требования выкупа (для миноритариев) или права выкупа оставшихся акций (для мажоритария) началось со дня вступления в силу ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об оценочной деятельности в РФ", т. е. с 12 августа 2006 г. Поскольку до настоящего времени реальная возможность реализации данных прав отсутствует, фактическое сокращение срока приводит к ущемлению прав обеих групп акционеров. Поэтому предлагается продлить срок действия прав на осуществление выкупа на период до 1 августа 2008 г., т. е. практически на год. Внесенный законопроект содержит и другие положения, направленные на устранение недостатков, которые были выявлены в ходе анализа и правоприменения норм новой главы Закона об АО. В частности, Закон дополняется нормой, запрещающей установление разной цены приобретения для различных по размеру пакетов акций, что направлено на защиту интересов миноритариев.
Предполагаются ли соответствующие изменения в Налоговый кодекс РФ, связанные, например, с налогообложением дивидендов?
- Здесь нельзя не отметить законопроект "О внесении изменений в главы 23 и 25 Налогового кодекса Российской Федерации", который направлен на регулирование порядка налогообложения дивидендов, получаемых российскими организациями от отечественных и иностранных источников. Необходимость его принятия назревала давно, так как в нем предусмотрено установление льготной нулевой ставки налога на прибыль при получении дивидендов от так называемых стратегических инвестиций. Предоставление льготы именно при стратегическом инвестировании отвечает мировой практике. В экономическом аспекте это так называемая проблема экономического двойного налогообложения прибыли - когда полученная обществом прибыль облагается налогом на прибыль, а при выплате дивидендов облагается повторно уже в качестве дохода акционера АО или участника ООО. В настоящее время законопроект принят Государственной Думой в первом чтении, завершается его подготовка ко второму чтению. Законопроектом предусмотрено, что нулевая ставка налога на прибыль может быть применена в случае получения российской организацией дивидендов от российской или иностранной организации, если получатель дивидендов в течение не менее чем одного года владел долей уставного капитала, превышающей 50%. Учитывая перспективы развития рынка ценных бумаг, возможность использования льготы предусмотрена и в случае владения в течение годичного периода производными финансовыми инструментами, предоставляющими право на получение более чем 50% выплачиваемых дивидендов. Поскольку о стратегическом характере инвестиций может свидетельствовать и размер вложений, то при приобретении доли в уставном капитале или производных финансовых инструментов стоимостью более 1 миллиарда рублей (но не менее 1% уставного капитала) также применяется льгота. Чтобы предотвратить злоупотребления данной льготой при использовании офшорных схем, в законопроекте установлен ряд требований. К примеру, получающая дивиденды иностранная компания должна находиться в государстве, в котором уровень налогообложения прибыли несущественно отличается от российского, т. е. отношение суммы налога на прибыль к прибыли должно быть не менее чем 2/3 от базовой ставки российского налога на прибыль - не меньше 16%. Кроме того, половина выручки иностранной компании должна быть от реальной деятельности, не связанной с получением дивидендов, процентов, роялти и т. д. Помимо этого предусмотрено устранение существующей диспропорции в налогообложении физических лиц, не являющихся налоговыми резидентами России. Сейчас с них удерживается налог по самой высокой ставке - 30%, тогда как с налоговых резидентов налог взимается в размере 9%, а с иностранных организаций - 15%. Предлагается уравнять положение иностранцев, установив для физических лиц, не являющихся налоговыми резидентами, ставку в размере 15%.
Какие изменения планируются в процессе подготовки законопроекта ко второму чтению?
- В частности, предлагается установить, что критерию стратегических будут соответствовать инвестиции, предоставляющие право собственности на долю в уставном капитале в размере не менее 25% (вместо 50%). Поскольку пакет акций в размере 25% принято считать блокирующим, позволяющим принимать участие в управлении организацией при решении наиболее значимых вопросов, такие инвестиции можно признать отвечающими признаку стратегических. Конечно, законопроект не в полной мере решает проблему экономического двойного налогообложения дивидендов, поскольку дивиденды, выплачиваемые физическим лицам или иностранным инвесторам, не освобождаются от налогообложения независимо от уровня инвестиционного участия. Тем не менее полагаю, что принятие данного Закона будет важным для российских холдинговых корпораций - он отвечает современным мировым тенденциям и позволяет увеличить конкурентоспособность российской налоговой системы в современных условиях глобализации бизнес-процессов.
Интервью провел Андрей Золотов, заместитель главного редактора "ЭЖ-Юрист"
Название документа