Новое законодательство об отходах Республики Польша: особенности правового регулирования и тенденции применения
(Дубовик О. Л., Фролов А. Н.) ("Экологическое право", 2007, N 2) Текст документаНОВОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ ОТХОДАХ РЕСПУБЛИКИ ПОЛЬША: ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ТЕНДЕНЦИИ ПРИМЕНЕНИЯ <*>
О. Л. ДУБОВИК, А. Н. ФРОЛОВ
Дубовик О. Л., ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор.
Фролов А. Н., председатель Экспертного совета Комитета по экологической политике Московской городской Думы.
Проблематика обращения с отходами привлекает самое пристальное внимание законодателей, экологов, юристов, предпринимателей. В разных странах в последнюю декаду ушедшего века и в начале XXI столетия были приняты специальные законы об отходах, иногда - об отдельных видах отходов, многочисленные подзаконные акты и отдельные стандарты. В Российской Федерации действует Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" от 24 июня 1998 г. <1>, и в настоящее время такого рода акты принимаются во многих субъектах Российской Федерации, например в городе Москве. Продолжающаяся законотворческая работа в этой сфере и задачи по реализации правовых норм требуют использования зарубежного опыта правового регулирования обращения с отходами. На наш взгляд, особый интерес в связи с этим представляет Закон Республики Польша от 27 апреля 2001 г. об отходах и Комментарий к нему, подготовленный известными специалистами в области экологического права Магдаленой Бар (Magdalena Bar), Мареком Баярским (Marek Bojarski), Марией Дучмал (Maria Duczmal), Мареком Гурским (Marek Gorski), Яном Ежманьским (Jan Jerzmacski). -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3009.
Рецензируемое издание включает текст Закона с комментариями к его статьям, а также шесть приложений к Закону, в том числе: "Категории отходов", "Категории или виды опасных отходов", "Элементы отходов, которые квалифицируют их как опасные отходы", "Свойства отходов, которые вызывают опасность отходов", "Действия, состоящие в использовании отходов в целом или частично либо позволяющие извлекать из отходов вещества или материалы или энергию одновременно с их использованием", "Процессы обезвреживания отходов". Кроме того, в книгу включена обширная библиография (с. 499 - 503), список законодательных и нормативных актов (с. 505 - 516), судебные решения (с. 517 - 518), предметный указатель. Следует отметить, что форма Комментария является оригинальной: здесь, естественно, дан постатейный комментарий, но внутри каждого из них выделены подразделы по основным вопросам, вызывающим наибольшие трудности у правоприменителей при уяснении смысла правовых норм. Надо сказать, что практика толкования законов/кодексов в России обычно оформляется по-другому: в отечественных комментариях редко суммируются основные позиции и аккумулируются узловые проблемы, обычно, к сожалению, не дается библиография и не выделяются самые сложные и спорные моменты. Отметим, что даже этот аспект рецензируемой работы может оказать положительное влияние на практику толкования законодательства и издаваемые юридическими издательствами комментарии, которые зачастую характеризуются поверхностным анализом подзаконных нормативных актов, а фактически - их переписыванием. Проиллюстрируем технику комментирования, а следовательно, и толкования правовых норм. Например, в комментарии к ст. 1 рассматриваются, во-первых, принципы Закона, во-вторых, коллизионная оговорка, в комментарии к ст. 3, определяющей понятие отходов, выделены двадцать шесть разделов, а именно: категории и связанные с обращением отходов понятия. Выделяются разделы: о значении данной статьи, понятии отходов, понятии опасных отходов, управлении отходами коммунальных осадков сточных вод, коммунальных отходов, медицинских отходов, нейтральных отходов, об отходах, подвергающихся биодеградации, ветеринарных отходах, переработках, получении энергии, отходах масел, владельцах отходов, рециклинге, органическом рециклинге, хранилищах отходов, предприятиях по сжиганию отходов; старосты (должностное лицо); использование коммунальных сточных осадков, термическая обработка отходов, (с. 49) владелец отходов, сбор отходов. Польские специалисты единодушно считают, что принятие Закона об отходах символизирует собой чрезвычайно важный этап развития польского экологического права. Причинами принятия Закона была не только острая потребность регулирования деятельности по обращению с отходами, законодательного определения прав и обязанностей участвующих в ней субъектов, но и необходимость коренного обновления законодательства, в частности Закона об отходах 1997 г., в целях гармонизации с правом Европейского союза и отражения изменившейся ситуации на рынке отходов. Эколого-правовыми аргументами для обновления законодательства послужили существенные различия в определении основных понятий, а именно "отходы", "коммунальные отходы"; полное отсутствие критериев признания отходов опасными; противоречие в понимании терминов "использование", "ликвидация", "обеззараживание" и т. п. В отличие от ранее действовавшего законодательства Закон 2001 г. более четко определяет основные понятия, включает ряд норм о планах управления отходами, о принципах управления отходами, содержащими опасные вещества, о функционировании предприятий по сжиганию отходов и т. д. В совокупности с законодательством об упаковках и отходах от упаковок анализируемый Закон создает базу для обеспечения правопорядка в сфере обращения с различными разновидностями отходов производства и потребления. Закон состоит из десяти разделов. Первый из них, как это принято и в российском праве, посвящен общим предписаниям. Здесь исходной является так называемая триада основных обязанностей: 1) отходы не должны возникать, и по меньшей мере следует стремиться к их минимизации, иными словами, отходы - это необходимое зло; 2) возникшие отходы должны быть вновь использованы; 3) отходы, которые нельзя использовать, должны быть уничтожены или изолированы. Эти положения отвечают принципам устойчивого развития и иным современным концепциям охраны окружающей среды. В данном разделе содержатся определения двадцати шести терминов, в том числе "эмиссия", "воздействие на окружающую среду", "продукт", "вещество", "стоки", "величина" и "стандарт эмиссии", "использование вещества", "загрязнение" и т. д., а также формулируются основные принципы - комплексной охраны, превенции, предосторожности, "загрязнитель платит", интеграции права и политики (ст. 5 - 8). Особого внимания заслуживает положение о том, что предписания Закона применяются также при обращении с почвами и скальными породами, если таковые перемещаются или устраняются в связи с реализацией инвестиций или эксплуатации шахт. Исключение из этого правила перечислены в ч. 2 ст. 2. Здесь же оговаривается, что нормы Закона не распространяются на радиоактивные отходы, выбросы газов и пыли в атмосферный воздух, стоки, регулируемые нормами об охране окружающей среды, отходы животноводства, вещества, используемые в качестве охлаждающих в целях регенерации. В соответствии со ст. 3 отходы - это любое вещество или предмет, отнесенный к одной из категорий, указанных в приложении N 1, от которых владелец избавляется, намеревается избавиться либо обязан от них избавиться. Во второй части статьи с отсылкой к приложениям N 2 и N 3 устанавливается общий перечень опасных отходов, а в части 3 комментируемой статьи разъясняются термины "обращение с отходами", "коммунальные сточные осадки", "коммунальные отходы", "складирование отходов", а также понятия медицинских, ветеринарных, нейтральных отходов, отходов, подверженных биодеградации, обезвреживания отходов, хранилища отходов, их сбора и т. п. Комментируя это статью, Ян Ежманьский подчеркивает, что никому до сих пор не удалось однозначно определить характерные признаки отходов, при том что отходы являются, несомненно, одним из основных факторов угрозы для окружающей среды (с. 51). Он считает, что при этом возникает проблема разграничения понятий отхода и загрязнения, состоящая в различении видов материи, которая не может быть легально введена в окружающую среду. Чрезвычайно сложно отделить отход от иных видов материи, хотя одним из основных признаков отхода является невозможность его использования. Это, в свою очередь, требует обратиться к мотивации субъектов, осуществляющих над отходами фактическое господство. Кроме того, указанное обстоятельство порождает практическую проблему, не позволяющую создать объективную дефиницию отходов, устраивающую всех и каждого: юристов, экологов, управленцев, граждан, производителей, переработчиков отходов и многих других. Именно поэтому европейские законодатели и вводят в норму-определение указания на действия субъекта и его намерения по избавлению от отходов. Ян Ежманьский подробно анализирует развитые в международном праве (Базельская конвенция) и европейском праве (Директивы 75/442/ЕЭС, 91/689/ЕЭС, 99/31/ЕС и другие документы) определяющие те или иные признаки отходов, в частности возможность их использования в данном месте и в данное время. Он приходит к выводу, что невозможность использования отхода в наше время нельзя расценить как объективный признак. В связи с развитием рыночных отношений и совершенствованием технологий переработки отходов постоянно возникает возможность извлечения из них полезных веществ, свойств, энергии (с. 60). Эти соображения чрезвычайно важно учитывать российскому законодателю и в доктринах атомного и экологического права, среди представителей которых ведутся ожесточенные дискуссии по поводу понятия отходов и отдельных их разновидностей, особенно радиоактивных. Польский законодатель делит отходы на шестнадцать категорий. Первая - это отходы производства и потребления, не указанные в остальных пятнадцати категориях, в которые входят: продукты, не соответствующие требованиям качества; продукты, сроки пользования которыми истекли; вещества или предметы, которые были разлиты, рассыпаны, уничтожены, либо такие, которые были подвергнуты иному воздействию, в том числе загрязнены в результате происшествия/аварии или возникли в результате спасательной акции; вещества или предметы, загрязненные или захламленные в результате плановых действий (например, остатки чистящих материалов, отходы от упаковок, тара и т. п.); предметы либо их части, непригодные для использования (например, использованные батареи или катализаторы и т. п.); вещества, которые не выполняют надлежащим образом свои функции (например, загрязненные кислоты, растворители и т. п.); остатки, образующиеся в результате осуществления производственных процессов; остатки процессов устранения загрязнений (например, осадки стоков, шламы, пыль из фильтров, сами использованные фильтры и т. п.); остатки от обработки металлов и других веществ; остатки добычи или переработки сырья, в частности в горнодобывающей промышленности; поддельные или фальсифицированные вещества или предметы (например, масла, загрязненные полихлорвинилами, и т. п.); все вещества или предметы, использование которых запрещено правом (например, полихлорвинилы, асбест и т. п.). Отметим, что это чрезвычайно важная категория отходов, к сожалению, не выделяемая пока в российском законодательстве; вещества либо предметы, владелец которых не находит им дальнейшего применения (например, сельскохозяйственные отходы, бытовые отходы, отходы, возникающие в торговых точках, магазинах и т. п.); загрязненные вещества, возникающие в ходе рекультивации почв и недр; любые вещества или предметы, которые не обозначены в иных категориях (например, образующиеся в результате деятельности услуг, ремонта). Ян Ежманьский особое внимание уделяет определению момента возникновения отхода. Он пишет: "Отход возникает в момент, когда фактический владелец предмета не находит для него дальнейшего применения. При этом безразлично, сможет ли такой отход найти какое-либо применение в будущем. Безразлична также степень использованности такого предмета. Именно в этот момент фактический владелец предмета становится владельцем отхода (а в принципе - его специфическим типом - субъектом, образующим отход). Его обязанностью является поиск для этого отхода нового применения... Если это невозможно, он обязан обезвредить отход" (с. 65). Особое внимание авторы Комментария уделяют толкованию понятия опасных отходов. В их число включены разделенные на две группы (список А и список Б) отходы, характеризующиеся любым свойством или содержащие любое вещество из указанных в этих списках. По списку А выделяется восемнадцать категорий опасных отходов, в том числе медицинские, ветеринарные, фармацевтические отходы, отходы от средств для консервации древесины, отходы от биоцидов, фитофармацевтических средств, растворителей, галогенных органических веществ, неиспользуемых в качестве растворителей, солей, содержащих цианиды, отходы минеральных масел, эмульсий, смесей (масло - вода, углеводород - вода), красителей, лаков, красок, клеев, отходы, возникшие в результате научно-исследовательских работ, которые пока не идентифицированы либо являются новыми, а их воздействие на человека и окружающую среду неизвестно, отходы пиротехнических и иных взрывчатых веществ, фотоматериалов, а также всех субстанций и веществ, сверхнормативно загрязненных полихлорированным дибензофураном либо полихлорированным дибензо-п-диоксином. По списку Б выделяется еще двадцать две категории отходов, которые содержат любой из элементов, перечисленных в приложении N 3 к Закону (например, бериллий и его соединения, соединения ванадия, шестивалентного хрома, кобальта, меди, цинка, никеля, серебра и т. д.), либо обладают свойством, указанным в приложении N 4 (например, взрывоопасные, легковоспламеняющиеся, раздражающие, токсичные, канцерогенные, отравляющие, мутагенные, экотоксичные и т. д.). В результате в список Б включены моющие средства, пыли и металлические порошки, использованные каталитические материалы, шламы, содержащие металлы или их соединения, батареи, аккумуляторы, растительные масла, некоторые вещества или предметы, полученные в результате отдельного сбора отходов домашнего хозяйства, и др. Отметим, что эти списки основаны на предписаниях Базельской конвенции и в целом согласуются с каталогом отходов, принятым в Российской Федерации. Особый интерес для наших специалистов представляют комментарии к нормам Закона, регулирующим понятия и обращение с медицинскими отходами и отходами, подлежащими биодеградации, поскольку в российском праве соответствующие вопросы практически не рассматриваются. В отношении этих отходов польский законодатель предусмотрел специальное условие. Медицинскими отходами являются те, которые возникают в связи с деятельностью лечебных учреждений, проведением научных исследований, оказанием медицинских услуг как юридическими, так и физическими лицами, образовательных медицинских учреждений. То есть это отходы, образуемые в процессе специфической производственной, состоящей в медицинском обслуживании людей, деятельности, а именно в деятельности лечебных и профилактических учреждений, т. е. органов здравоохранения, при оказании терапевтических, диагностических, лечебных, хирургических и иных процедур. Иные отходы, не связанные с осуществлением перечисленных видов деятельности, польским законодателем не включаются в категорию медицинских, например, те, которые возникают в общедоступных аптеках и представляют специальный вид отходов; если по своему статусу аптека принадлежит больнице, клинике или иному медицинскому учреждению, то образуемые отходы относятся к числу медицинских (с. 85 - 86). В ст. 42 Закона установлен запрет переработки определенных видов медицинских (а также ветеринарных) отходов. В отношении отходов, подлежащих биодеградации, установлено требование отдельного их сбора. Они могут быть включены в процесс органического рециклинга. Здесь следует учитывать то обстоятельство, что отходы указанных видов могут образовываться в ходе самой разнообразной производственной деятельности, и пренебрежение к вопросам правового регулирования обращения с ними способно существенно снизить общую эффективность правовой регламентации обращения с отходами производственной деятельности. Именно эта тенденция, к сожалению, и характерна для российского законодательства в сфере обращения с отходами. Данная тенденция, по нашему мнению, возникла из производства продукции промышленного характера, и при этом исключаются иные производственные процессы, осуществляемые в огромных - массовых - масштабах, затрагивающих значимые социальные сферы - медицину, культуру, социальное обслуживание и т. п. В Российской Федерации она продолжает укрепляться из-за неверной в принципе оценки последствий производственной деятельности, в понятие которой включаются лишь процессы производства, в некоторой степени - предпринимательская (хозяйственная) деятельность, но остаются вне сферы внимания законодателя доктрины правоприменительной практики, связанные с оказанием услуг и образованием отходов и иных следствий, результаты осуществления этих и других видов социально-экономической деятельности, правовых работ и производственных процессов, реально осуществляемые ежедневно и ежечасно конкретные действия физических и юридических лиц - субъектов права. В понимании польского законодателя рециклинг является фактически квалифицированной формой переработки отходов. Закон устанавливает для некоторых предпринимателей обязанности по рециклингу отходов. Рециклинг характеризуется двумя чертами, то есть повторной переработкой вещества или материала, которая осуществляется для достижения определенных целей; эти две черты неразрывно связаны между собой. Существенное внимание в Законе уделено регулированию отдельных этапов обращения с отходами. Например, сбор отходов выделен и как этап переработки, и как этап обезвреживания отходов. С учетом этого устанавливаются обязанности владельцев отходов и обязанности органов, контролирующих обращение с отходами в целом. Сбором отходов может заниматься как субъект, в ходе деятельности которого они образуются, так и хозяйствующий субъект, занимающийся их переработкой или уничтожением, который должен, как правило, получить для этого специальное разрешение. Раздел второй регулирует принципы управления отходами. Содержащиеся в нем нормы предназначены как для владельцев отходов, так и для органов, осуществляющих надзор за их деятельностью. М. Гурский полагает, что эти принципы можно считать относящимися не только к управлению отходами, но и ко всем положениям Закона в целом (с. 145). Они находятся в тесной иерархической связи с общими принципами всего законодательства об охране окружающей среды. Их можно разделить с точки зрения претворения в жизнь на две группы. Первая группа принципов содержится в статьях 5 - 8 и образует основу толкования и реализации отдельных обязанностей; соблюдение этих общих признаков непосредственно не гарантируется возможностью применения определенной санкции, например принцип, устанавливающий обязанность планирования деятельности для предотвращения возникновения отходов. Вторая группа - это обязанности, сформулированные более конкретно (ст. 11 - 13), например устанавливающие запрет смешивания опасных отходов различных видов. Согласно ст. 12 Закона уничтожению подлежат только те отходы, из которых предварительно извлечены отходы, поддающиеся переработке. В третьем разделе Закона об отходах регулируется содержание, порядок подготовки, принятия и реализации планов управления отходами. В ст. 14 говорится, что для достижения целей экологической политики государства и реализации принципов, а также создания в стране интегрированной и достаточной сети объектов и оборудования по переработке и обезвреживанию отходов, отвечающих требованиям правил охраны окружающей среды, принимаются планы управления отходами. Такие планы содержат описание актуального состояния в области обращения с отходами, прогнозы возможных здесь изменений, действия и меры по улучшению ситуации, перечень финансовых инструментов, а также предусматривают осуществление мониторинга и оценки степени реализации поставленных целей. Эти планы разрабатываются на общенациональном, воеводском, повятовом и гминном уровнях. Надо сказать, что правовая регламентация планирования управления отходами, основываясь на требованиях европейских директив, учитывает и традиции польского законодательства в этой сфере. Четвертый раздел носит название "Обязанности владельцев отходов". По мнению М. Гурского, их можно разделить на две группы: а) связанные с образованием отходов и б) с управлением ими (с. 191). Состоят они в основном в получении согласия органа администрации на осуществление определенной деятельности, а также в информационных обязанностях и др. В ст. 24 указывается, что информация об образующихся отходах и способах управления ими направляется соответствующему органу за два месяца до начала деятельности, в результате которой возникают такие отходы, либо об изменении деятельности, которое влияет на вид или количество образуемых отходов, либо на способ управления ими. Соответствующими органами по Закону являются воевода или староста. В ст. 27 подробно регулируется содержание заявки на получение разрешения по осуществлению деятельности в области переработки или обезвреживания отходов. В основном эти нормы аналогичны тем, которые существуют в российском законодательстве. Особое внимание польский законодатель уделяет ведению отчетности, в том числе порядку хранения и предоставления данных. В связи с этим на владельца отходов налагаются детально сформулированные обязанности с учетом особенностей субъективного и объективного характера. Иными словами, в Законе содержатся предписания, предназначенные производителям коммунальных осадков сточных вод, управляющим/руководителям пунктом хранения отходов и др. субъектам. В разделе 5 регулируются основные принципы управления некоторыми, в первую очередь опасными, видами отходов. Открывающая его ст. 38 запрещает переработку полихлорвиниловых отходов. Полихлорвинил (ПХВ) должен быть уничтожен путем сжигания на специальных объектах сжигания опасных отходов; при этом установлен запрет сжигания ПХВ на кораблях. Отходы, которые содержат ПХВ, все же могут быть переработаны или обезврежены, но только после извлечения из них ПХВ и с соблюдением ряда дополнительных условий. В последующих статьях данного раздела устанавливаются специальные требования к переработке отходов масел, запрет затопления отходов на дне моря и некоторые другие требования. Надо сказать, что практика толкования законов/кодексов в России обычно оформляется по-другому: в отечественных комментариях редко суммируются основные позиции и аккумулируются узловые проблемы. Особенно отчетливо это проявляется при сравнении комментариев со специальными предписаниями. В разделе, регулирующем обращение с отдельными видами опасных отходов, сформулирован ряд специальных ограничений, запретов и требований, которым польская доктрина экологического права придает первостепенное - что справедливо - значение. Так, устанавливаются особые обязанности производителя в отношении некоторых видов образующихся в процессе производственной деятельности отходов, например образующихся в процессе использования двуокиси титана: в частности, устанавливаются информационные обязанности о предоставлении данных, касающихся физических свойств отходов с указанием их формы (твердая, шлам, жидкая, газообразная), химических, биохимических и биологических параметров; токсичности, устойчивости; данных о географическом расположении места хранения отходов вместе с характеристикой прилегающего района; сведений о средствах предосторожности при обращении с отходами и многое другое. В ст. 41 указывается, что отходы в виде батарей или аккумуляторов обезвреживаются отдельно от иных видов отходов. Владелец таких отходов обязан организовать отдельный их сбор. В ч. 4 этой статьи конкретно определены нормативы содержания ртути, кадмия и олова в отходах от использованных батарей или аккумуляторов. Соответственно в Законе определены эти величины: свыше 0,0005%, 0,025%, 0,4%. Закон определяет возможности использования коммунальных осадков сточных вод, в том числе в сельском хозяйстве, при рекультивации земель и почв в сельскохозяйственных целях, для преобразования почв при реализации планов пространственного планирования или принятия решения об условиях застройки и хозяйствования на определенной территории, а также для выращивания растений, предназначенных для производства компоста, либо растений, не предназначенных для потребления. Этот вид отходов поддается биологической, химической, термической или иной обработке, которая должна понизить способность коммунального осадка сточных вод к гниению и исключить угрозу для окружающей среды или здоровья людей. Перед использованием они подлежат специальному исследованию. В Законе сформулирован запрет использования этих отходов на территориях национальных парков и природных резерватов, водоохранных зон, на территориях подтопляемых, болотистых и некоторых других. Специальный - шестой - раздел посвящен термической переработке отходов. Такая переработка возможна только на объектах сжигания опасных, коммунальных и некоторых иных отходов. Руководитель объекта сжигания опасных отходов, перед тем как принять их на термическую переработку, обязан ознакомиться с описанием отходов, представляемым ему владельцем отходов. В данном описании указаны сведения о физическом и химическом составе отходов, их свойствах, о веществах, с которыми эти отходы не могут быть соединены в целях совместной термической переработки, о количестве отходов и т. д. В отличие от этого руководитель объекта сжигания коммунальных и иных отходов обязуется получить от их владельца информацию о количестве отходов и свидетельство соответствия по карте передачи отходов. При этом польский законодатель установил особые требования к руководителю объекта по сжиганию опасных отходов: им может быть только лицо, получившее свидетельство квалификации в области управления отходами, которое выдается воеводой после сдачи заинтересованным субъектом экзамена на положительную оценку. Чтобы получить право сдавать экзамен, лицо должно представить копию диплома или свидетельство, подтверждающее наличие соответствующего образования, или свидетельство о профессиональной практике. Значение таких этапов обращения с отходами, как складирование и хранение их, привело к тому, что польский законодатель принял решение о выделении специального раздела - седьмого, регулирующего соответствующие правила. При этом велика роль смежного законодательства, например, размещение и строительство пунктов хранения отходов регулируется нормами инвестиционного и градостроительного законодательства. Здесь требуется получение предварительного решения, а также прохождение процедуры оценки воздействия на окружающую среду. Новеллой Закона является введение требования о получении специального решения, утверждающего инструкцию по эксплуатации хранилища (с. 353). Кроме того, при эксплуатации и ликвидации хранилища учитываются нормы, регулирующие охрану поверхности земли. Наконец, при складировании отходов используются финансово-правовые средства охраны окружающей среды, то есть платы, повышенные платы и административные денежные штрафы. Ян Ежманьский считает, что они в самой значительной степени стимулируют правомерное поведение субъектов, оказывающих воздействие на окружающую среду, не исключая при этом возможности применения классических инструментов юридической ответственности - уголовной, гражданской, административной (с. 354). Только для примера охарактеризуем содержание запрета, установленного ст. 55. Согласно этой статье запрещается хранение отходов, находящихся в жидкой форме, в том числе содержащих воду в количестве более 95% от общей массы, за исключением шламов, а также отходов, обладающих свойствами взрывчатых, отравляющих, легковоспламеняющихся и других веществ; медицинских и ветеринарных, возникших в результате научно-исследовательской деятельности, не идентифицированных либо новых, если их воздействие на окружающую среду неизвестно; шин и их частей, за исключением велосипедных шин и шин со внешним диаметром более 1400 мм, а также захоронения отходов во внутренних, поверхностных и подземных водах и др. Понятно, что такой запрет вызван двумя соображениями: опасностью воздействия отходов на окружающую среду и подверженностью отдельных компонентов окружающей среды негативному влиянию отходов. Законодательно определен порядок определения стоимости принятия отходов на хранение. Она должна учитывать расходы на строительство, эксплуатацию, ликвидацию, рекультивацию, наблюдение и надзор за хранилищем отходов (ст. 61). В разделе 8 регулируется международный оборот отходов, то есть ввоз, вывоз и транзит их через польскую территорию. В ст. 65 установлен общий запрет ввоза из-за рубежа опасных отходов, хотя по решению главного инспектора охраны окружающей среды при соблюдении ряда условий такие отходы в отдельных случаях все же могут ввозиться. Традиционно для польского законодательства в заключительных разделах устанавливаются запреты и санкции и переходные положения. В разделе 9 Закона регулируется уголовная и административная ответственность за нарушение его норм. Здесь установлен один-единственный состав экологического преступления: по ст. 69 "тот, кто вопреки предписаниям вывозит за границу опасные отходы, наказывается лишением свободы от трех месяцев до пяти лет". По нашему мнению, это чрезвычайно интересное решение: в законодательстве большинства стран, как известно, устанавливается уголовная ответственность за ввоз опасных отходов, а не за их вывоз или, как в Российской Федерации, общий запрет нарушения правил обращения с опасными отходами, повлекшего те или иные последствия (ст. 247 УК РФ). Введение такой специальной нормы в Республике Польша, несомненно, должно способствовать усилению борьбы с трансграничным незаконным оборотом опасных отходов. Кроме того, это свидетельствует о готовности Республики Польша выполнять взятые на себя международные обязательства. Из сказанного не следует делать вывод о том, что аналогичный специальный состав нужно вводить в ткань уголовного законодательства Российской Федерации, ведь существует множество аргументов о преимуществах формулирования общих составов экологических преступлений. Но тем не менее имеет смысл при совершенствовании российского уголовного законодательства об экологических преступлениях, в частности, касающихся нарушения правил обращения с отходами, дополнительно продумать возможность введения в описание признаков объективной стороны действий по ввозу и вывозу опасных отходов, конкретизирующих указанные в ст. 247 УК РФ признаки транспортировки таких отходов (и веществ). Особенно актуальна эта проблема в связи с конфликтами по поводу ввоза опасных - радиоактивных - отходов в Россию и обеспечения возможностей их переработки, хранения и отправки первоначальному владельцу. Изучение информации, содержащейся как в рецензируемом Комментарии, так и собственно в тексте Закона об отходах, на наш взгляд, важно для российских специалистов по ряду причин. Первая и основная - недостатки правового регулирования в данной сфере. Понятно, что Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" при всей своей новаторской роли на конец 90-х годов XX столетия не может удовлетворять актуальные проблемы обращения с отходами. Многие его положения чересчур общи, не указывают адресатов предписаний, не связаны с санкциями за их нарушение, неконкретны по сути и не корреспондируют установленным в подзаконных актах обязанностям. Более того, они не способны кардинально изменить положение дел в области обеспечения правопорядка и законности при обращении с отходами производства, в частности опасными, радиоактивными, не могущими быть переработанными или захороненными безопасным для окружающей среды образом. Вдобавок год от года возрастают объемы образующихся в стране отходов, в том числе опасных или трудно поддающихся переработке/хранению/захоронению. Так, по данным, представленным в проекте Среднесрочной целевой экологической программы города Москвы на 2006 - 2008 годы, ежегодно в столице России образуется более 20 млн. т отходов, в том числе твердых бытовых - 2,6 млн. т, крупногабаритного мусора - 0,8 млн. т, строительных - 2,0 млн. т, строительных грунтов - 9,4 млн. т, в их числе - 7,0 млн. т загрязненных, медицинских - 0,24 млн. т, биологических - 0,2 млн. т, отходов осадков очистных сооружений - 3,5 млн. т, отходов иных производств - 1,8 млн. т и т. д. При этом следует учитывать, что ни на федеральном уровне, ни на уровне субъекта Федерации - города Москвы не существует конкретного правового регулирования обращения с отдельными видами отходов - строительных, медицинских, образуемых в отдельных секторах промышленного производства, не регламентирован должным образом порядок осуществления конкретных этапов обращения с отходами - их сбор, сепарация, переработка и т. д. - применительно к конкретным видам опасных и нейтральных для окружающей среды отходов. Эти и иные обстоятельства создают не только угрозу для охраны окружающей среды в стране, но и ставят под сомнение соблюдение принятых на себя Россией международных обязательств по обеспечению надлежащего порядка в сфере обращения с опасными и иными видами отходов, подрывают профилактический потенциал уголовного и административного законодательства об ответственности за нарушение правил обращения с опасными и иными отходами, наносят существенный вред экономическим интересам государства и престижу страны. Понятно, что заимствование зарубежного, даже самого передового опыта правового регулирования, вдобавок опирающегося на сходство правовых традиций, не является панацеей, но, на наш взгляд, ознакомление с мнением польской экологической доктрины в отношении обращения с отходами, по меньшей мере, может помочь избежать ряда просчетов (и излишних расходов на реализацию правовых предписаний), а также способствовать необходимой в условиях рыночной экономики гармонизации с требованиями экологического права ЕС, государства-участники которого являются нашими основными деловыми партнерами. В заключение отметим, что и сами по себе содержащиеся в рецензируемом Комментарии доктринальные толкования многих понятий и разъяснения правовых порядков и требований представляют существенный интерес для науки и практики экологического права в России. Комментарий действительно хорош с точки зрения его содержания, оформления и языка. Жаль, что подобного рода зарубежные издания в наши дни не имеют шансов полного перевода и соответственно публикации на русском языке, т. е. доступности для массового читателя - специалиста, ежедневно сталкивающегося с правотворческими либо правореализационными проблемами в области обращения с отходами.
Название документа