О целесообразности систематизации законодательства в области железнодорожного транспорта
(Мишина Н. В.) ("Право и политика", 2007, N 6) Текст документаО ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТИ СИСТЕМАТИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОБЛАСТИ ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОГО ТРАНСПОРТА
Н. В. МИШИНА
Мишина Наталья Вячеславовна - кандидат исторических наук, доцент кафедры теории государства и права Ростовского государственного университета путей сообщения, начальник отдела планирования и контроля выполнения учебной работы учебно-методического управления РГУПС.
На современном этапе развития общества и государства многие ученые, такие, как И. А. Иванников <1>, Н. В. Исаков <2>, А. В. Малько <3>, Н. И. Матузов <4> и др., в качестве препятствия построению правового государства и гражданского общества отмечают несовершенство законодательства и, как следствие, повышение правового нигилизма среди населения. К сожалению, железнодорожное законодательство не является исключением. В настоящее время существует масса противоречий в правовых нормах, содержащихся в разных нормативных правовых актах, что приводит к правовым коллизиям и является тормозом в развитии данной отрасли. Часть правовых актов вообще представляется излишней в силу того, что содержащиеся в них положения дублируются в других нормативных актах. В некоторых научных работах прямо указывается на то, что "несовершенство системы создания транспортного железнодорожного законодательства зачастую считается нормой" <5>. А. В. Малько и К. В. Шундиков отмечают, что "проблемы упорядочения правовых актов, установление полноценных структурно-функциональных связей между ними в современный период бурного развития российской правовой системы приобретают большое теоретическое и практическое значение и все более настоятельно требуют своего решения" <6>. -------------------------------- <1> Иванников И. А. Общая теория государства и права: Учебное пособие. М.: Издательско-торговая корпорация "Дашков и Ко"; Ростов н/Д: Наука-Пресс, 2007. 368 с. <2> Исаков Н. В. Правовая политика России: теоретические аспекты / Под ред. проф. А. В. Малько. Саратов: Изд-во Сарат. гос. ун-та, 2003. 300 с. <3> Малько А. В. Правовые акты как основное средство реализации правовой политики // Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. М.: НОРМА, 2003. С. 146. <4> Матузов Н. И. Актуальные проблемы теории права. Саратов: СГАП, 2003. 512 с. <5> Баукин В. Г. Источники правового регулирования деятельности железнодорожного транспорта // Правоведение. 2004. N 2. С. 90. <6> Малько А. В., Шундиков К. В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов, 2003. С. 292.
Одним из важнейших путей повышения эффективности нормативно-правовой базы в области железнодорожного транспорта является упорядочение правовых актов, приведение их с помощью системного сцепления в единое непротиворечивое целое. В силу своей природы и функции система актов должна развиваться в направлении логической законченности, непротиворечивости и целостности, ей следует содержать оптимальные условия для стабильности и формализованности, четкости и ясности, иерархичности и внутренней согласованности <7>. -------------------------------- <7> Тиунова Л. Б. Системные связи правовой действительности. СПб., 1991. С. 55 - 56; Малько А. В. Правовые акты как основное средство реализации правовой политики. С. 139.
В действующих в настоящее время законах, таких, как Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 18-ФЗ (ред. от 4 декабря 2006 г.), Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации <8> и Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ (ред. от 7 июля 2003 г.) "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" <9>, имеется много недостатков, о чем свидетельствует высказывание заместителя Министра транспорта Российской Федерации С. А. Аристова о том, что "предстоит рассмотреть более 150 поправок, включая нормы, регламентирующие работу железнодорожного транспорта необщего пользования" <10>. В результате проводимых на железнодорожном транспорте реформ, ознаменовавших новый этап в развитии промышленного железнодорожного транспорта, последний приобрел правовой статус. Теперь предстоит четко разграничить права и обязанности между организациями промышленного железнодорожного транспорта и организациями железнодорожного транспорта общего пользования, так как пробелы в законодательстве были обнаружены сразу же, как только названные Законы начали применяться на практике. Отчасти это произошло ввиду того, что некоторые положения Законов были подготовлены без должной юридической проработки и приняты на скорую руку, без учета практики. -------------------------------- <8> Собрание законодательства РФ. 2003. N 2. Ст. 170; 2006. N 50. Ст. 5279. <9> Собрание законодательства РФ. 2003. N 2. Ст. 169; N 28. Ст. 2884. <10> Предстоит рассмотреть сотни поправок // РЖД-партнер. Интернет-версия // http://www. rzd-partner. ru/ (2005. 30 сентября).
В качестве еще одного недостатка следует назвать недостаточную конкретизацию в определении понятийного аппарата. Так, понятие "железнодорожный транспорт" вообще отсутствует, а понятие "железнодорожный транспорт общего пользования" дается таким образом, что в самом определении дважды используется словосочетание "железнодорожный транспорт", то есть законодатель пытается раскрыть это понятие через само себя. Это свидетельствует о пробелах в самой определительной базе Закона, не позволяющей четко и однозначно понимать то, что именно имел в виду законодатель. В настоящее время в исследуемой нами отрасли сложились такие условия, что назрела необходимость коренного изменения правового регулирования в области железнодорожного транспорта. В ней накопился большой массив нормативных правовых актов, требующих новых способов структурирования. На наш взгляд, повышения качества российского железнодорожного законодательства можно добиться путем проведения его полной систематизации, для чего прежде всего следует осуществить тщательную "инвентаризацию" всего имеющегося законодательства, регулирующего деятельность железнодорожного транспорта, его инфраструктуры и регламентирующего правоотношения, возникающие между субъектами, пользующимися их услугами. Поскольку нормативные акты выступают, как правило, фундаментом для всех иных правовых актов, то вносить принципы системности следует, начиная именно с них. Отмечая необходимость систематизации законодательства железнодорожной отрасли в форме сборников нормативных правовых актов, А. И. Бобылев предлагал создать отраслевую лабораторию по совершенствованию законодательства в сфере железнодорожного транспорта при Юридическом институте МИИТа совместно с Юридическим управлением МПС России <11>. Однако, насколько нам известно, такая работа не завершена. -------------------------------- <11> Бобылев А. И. Правотворчество субъектов права в сфере железнодорожного транспорта // Актуальные проблемы совершенствования законодательства в сфере железнодорожного транспорта: Сб. науч. статей. Вып. 4 / Под ред. А. И. Бобылева, Н. А. Духно. М.: Юридический институт МИИТа, 2001. С. 16.
В этой связи большое значение приобретает изучение опыта создания систематических собраний законодательства в России в прошлом <12>. Учитывая этот опыт, с нашей точки зрения, необходимо создать Полное собрание железнодорожного законодательства России, включающее все нормативные правовые акты, регламентирующие функционирование железнодорожного транспорта и его инфраструктуры, принятые за всю историю существования российского железнодорожного транспорта, начиная с 1836 года до наших дней. Затем следует создать ведомственную комиссию при Государственной Думе Российской Федерации, в задачи которой должны войти: тщательный, критический и всесторонний анализ всего массива имеющегося законодательства, выявление противоречий между действующими нормативными и правовыми актами, устранение имеющихся пробелов, а также излишних повторов в железнодорожном законодательстве, преобразование его с учетом современных социально-экономических и политических условий, придание этому законодательству нового качества с учетом отказа от того, что тормозит и препятствует развитию и совершенствованию железнодорожной отрасли, и выявлением лучшего и наиболее прогрессивного в нем. Здесь следует учитывать положительный опыт зарубежных стран, особенно в связи с созданием единого транспортного и экономического пространства. Конечным результатом такой сложной и многоплановой работы с привлечением специалистов в области железнодорожного транспорта и юристов, работающих в данной отрасли, хорошо знающих специфику ее работы, должна стать разработка проекта Федерального закона - Кодекса железнодорожного транспорта Российской Федерации. -------------------------------- <12> Шебанов А. Ф. Из опыта создания полного собрания законов и свода законов в дореволюционной России // Правоведение. 1967. N 2. С. 96 - 106; Кодан С. В. Юридическая политика Российского государства в первой половине XIX века: детерминанты, направления, институты // Правоведение. 2003. N 2. С. 170 - 187.
После этого следовало бы передать законопроект независимой экспертной комиссии, члены которой не принимали бы участия в его разработке и в чьи задачи входило бы рассмотрение нового Кодекса, вернее, содержащихся в нем правовых норм, на предмет соответствия современным требованиям юридической техники. Например, формальным недостатком действующего Федерального закона от 10 января 2003 г. N 18-ФЗ (ред. от 4 декабря 2006 г.) "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" <13> является отсутствие названий статей, что усложняет использование данного Закона на фоне чрезмерной информационной перегруженности его статей (например, ст. 11 содержит 116 стандартных строк текста, ст. 120 содержит 158 строк и т. д.). Если бы каждая статья отражала в своем названии сжатую формулировку своего внутреннего содержания, то есть свою суть, это значительно бы облегчило работу с данным источником права. Заметим, что все основные кодексы Российской Федерации, такие, как Гражданский, Уголовный, Административный, Трудовой, Семейный и др., имеют озаглавленные статьи. Учитывая, что в основе транспортного законодательства лежит Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ (ред. от 5 февраля 2007 г.) <14> и Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ (ред. от 26 января 2007 г.) <15>, которым оно должно соответствовать, логично было бы для построения структуры нового закона взять за основу и внешнюю форму Гражданского кодекса. Целесообразно также статьи разбить на пункты и подпункты, так как отдельные абзацы содержат несколько различных установлений. -------------------------------- <13> Собрание законодательства РФ. 2003. N 2. Ст. 170; 2006. N 50. Ст. 5279. <14> Собрание законодательства РФ. 1994. N 32. Ст. 3301; 2007. N 7. Ст. 834. <15> Собрание законодательства РФ. 1996. N 5. Ст. 410; 2007. N 5. Ст. 558.
Справедливости ради отметим, что существуют и отрицательные взгляды на издание Кодекса железнодорожного транспорта. Так, например, В. Г. Баукин считает, что "отрицательно следует оценить замену термина "устав" на "кодекс" <16>. Далее автор замечает, что кодификация возможна, но только в рамках всего транспортного законодательства путем объединения транспортных уставов и кодексов в Транспортный кодекс Российской Федерации. Единый транспортный кодекс, по мнению автора, позволил бы решить ряд "вечных" проблем российского законодательства, например, соответствие специальных транспортных законов Гражданскому кодексу Российской Федерации, законодательное обеспечение прямых смешанных (комбинированных) перевозок, регламентацию транспортно-экспедиционной деятельности <17>. -------------------------------- <16> Баукин В. Г. Источники правового регулирования деятельности железнодорожного транспорта // Правоведение. 2004. N 2. С. 82. <17> Там же. С. 83.
Целесообразность принятия единого транспортного закона также отмечает В. Н. Гречуха, который обосновывает свою позицию тем, что "регулирование действующими кодексами и уставами общественных отношений одной весьма важной стороны области жизни государства (перевозок. - Н. М.) с неизбежностью привело к дублированию не только многочисленных норм, но фактически целых разделов" транспортных кодексов и уставов. Далее автор отмечает, что "естественный выход из создавшейся ситуации - издание единого транспортного законодательного акта" <18>. -------------------------------- <18> Гречуха В. Н. Унификация транспортного законодательства // Сборник научных трудов (межвузовский). Т. IV. Актуальные проблемы социально-гуманитарных наук / Под ред. Г. К. Овчинникова. М.: МГИУ, 2000. 205 с.
Однако заметим, что опыт развитых стран мира убеждает нас в необходимости дифференцированного подхода к разным видам транспорта, особенно железнодорожного <19>. В бывших союзных республиках уже приняты такие кодексы железнодорожного транспорта. Так, например, газета "Независимая Молдова" сообщала: "Парламент принял Кодекс железнодорожного транспорта Республики Молдова. Необходимость в этом назрела давно, поскольку до сих пор Молдавская железная дорога работала по Уставу железных дорог СССР 1983 года. Во всех бывших союзных республиках аналогичные законодательные акты давно существуют" <20>. -------------------------------- <19> Персианов В. А. Ключевые вопросы транспортной политики // Железнодорожный транспорт. 2005. N 10. С. 25. <20> Независимая Молдова. 2003. 30 июля.
Мы считаем, что существует возможность и объективная необходимость принятия отдельного Кодекса железнодорожного транспорта Российской Федерации, так как в российском законодательстве уже имеются аналогичные кодексы, регламентирующие деятельность других видов транспорта, например, Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 7 марта 2001 г. N 24-ФЗ (ред. от 18 декабря 2006 г.) <21> и Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. N 81-ФЗ (ред. 4 декабря 2006 г.) <22>. При этом все вопросы, отнесенные к так называемым вечным проблемам, о которых говорит В. Г. Баукин, можно разрешить и в рамках отдельного отраслевого, в частности железнодорожного, кодекса. При этом следует полнее учитывать специфику железнодорожного транспорта, пользующегося не только преимуществами естественного монополиста, но и несущего в силу этого немалое дополнительное бремя, рискуя первым оказаться банкротом. Что же касается транспортно-экспедиторской деятельности, то для российских железных дорог все являются пользователями, в том числе и транспортно-экспедиционные фирмы, которым должны предоставляться равные возможности по пользованию услугами железнодорожного транспорта и его инфраструктуры. -------------------------------- <21> Собрание законодательства РФ. 2001. N 11. Ст. 1001; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498. <22> Собрание законодательства РФ. 1999. N 18. Ст. 2207; 2006. N 50. Ст. 5279.
Структуру предполагаемого Кодекса железнодорожного транспорта Российской Федерации следует выстроить так, чтобы: 1) его правовые нормы располагались в порядке, отражающем систему железнодорожного законодательства, содержали полное и всестороннее регулирование отношений в связи с перевозками в современных условиях; 2) были определены права, обязанности и ответственность сторон в этих отношениях; 3) были определены условия и порядок перевозок пассажиров, грузов, багажа и грузобагажа как на территории Российской Федерации, так и в международных и транзитных сообщениях в условиях создания единого транспортного и экономического пространства, включающего страны Содружества Независимых Государств (СНГ), Европейского союза (ЕС), Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС). В связи с тем, что Кодекс железнодорожного транспорта должен будет регламентировать только основные положения регулируемых правоотношений, возникающих между железными дорогами и пользователями, условия перевозок, положения об эксплуатации подъездных путей и т. п., необходимо детализировать особенности перевозочных процессов, которые регулируются многочисленными подзаконными актами. Наиболее распространенными среди этой группы подзаконных актов, закрепляющих технико-правовые нормы организации и осуществления перевозок, являются правила, инструкции, руководства, технические условия, нормы, тарифы, ГОСТы, прейскуранты и некоторые другие. В то же время относительно большое количество ведомственных актов, среди которых насчитывается около тридцати различных правил перевозок (к примеру, Приказ Министерства путей сообщения Российской Федерации от 18 июня 2003 г. N 30 "Об утверждении Правил перевозок железнодорожным транспортом грузов в универсальных контейнерах" <23>, Приказ Министерства путей сообщения Российской Федерации от 26 июля 2002 г. N 30 (с изм. от 19 мая 2003 г.) "Об утверждении Правил перевозок пассажиров, багажа и грузобагажа на федеральном железнодорожном транспорте" <24> и др.), является еще одним недостатком железнодорожного законодательства. -------------------------------- <23> Российская газета (специальный выпуск). N 119/2. 2003. 20 июня. <24> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2002. N 40.
Создается ситуация, при которой принимаемые многочисленные отраслевые нормативно-технологические акты не имеют надлежащей правовой базы и нет гарантии, что вскоре они не придут в противоречие с железнодорожным законодательством. Тем более что, как отмечает В. А. Персианов, отраслевые акты и законы федерального уровня разрабатываются с нарушением правил организационного проектирования, разными творческими коллективами и в разное время. А. И. Бобылев указывает на такие характерные особенности и недостатки ведомственного законодательства, как поспешность их принятия, недостаточная научная обоснованность, пробельность законодательства, принятие его вразрез с федеральным законодательством или подмена им федеральных законов <25>. -------------------------------- <25> Бобылев А. И. Указ. соч. С. 13 - 14.
Как показывает анализ действующих подзаконных транспортных нормативных актов и практики их применения, наличие неоправданного множества видов и разновидностей нормативных правовых актов, издаваемых различными транспортными федеральными ведомствами, а также отсутствие унифицированного подхода к их структуре и содержанию являются существенными недостатками имеющейся системы железнодорожного транспортного законодательства. Среди приведенного выше перечня разнообразных подзаконных актов выделяются такие весьма близкие по своему характеру и выполняемым задачам виды, как правила, инструкции и руководства. Все они регулируют однопорядковые вопросы, связанные с осуществлением определенной деятельности. При этом практически невозможно определить, на основании каких критериев одни вопросы организации и осуществления перевозок отнесены к регулированию правилами, другие регулируются инструкциями, а третьи - руководствами. Следует заметить, что ни в теории, ни в практике нормотворчества нет четкого различия между перечисленными видами нормативных актов, более того, в некоторых нормативных источниках правила, руководства, инструкции объединены одним определением. Все это дало основание некоторым авторам <26> научных трудов высказать обоснованные сомнения в целесообразности многообразия видов ведомственных нормативных актов. -------------------------------- <26> См., напр.: Гречуха В. Н. Унификация транспортного законодательства // Сборник научных трудов (межвузовский). Т. IV. Актуальные проблемы социально-гуманитарных наук / Под ред. Г. К. Овчинникова. М.: МГИУ, 2000. 205 с.
Также следует заметить, что не существует принципиальных отличий между правилами, инструкциями и руководствами в отношении компетенции органов и должностных лиц по их изданию. Такими органами и должностными лицами на основании Постановления Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 395 (ред. от 14 декабря 2006 г.) "Об утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации" <27> являются федеральные органы исполнительной власти в области транспорта и их руководители. Следовательно, эти три вида актов обладают одинаковой юридической силой. -------------------------------- <27> Собрание законодательства РФ. 2004. N 32. Ст. 3342; 2006. N 52 (ч. 3). Ст. 5587.
В связи с этим В. Н. Гречуха предлагает типовую структуру <28> Правил перевозки пассажиров, багажа и грузов, которая может стать базовой для разработки каждым федеральным органом исполнительной власти в области соответствующего вида транспорта своих Правил перевозок пассажиров, багажа и грузов. -------------------------------- <28> Гречуха В. Н. Указ. соч.
Следует согласиться с автором, что оптимизация системы транспортного законодательства в целом и его структурных элементов в частности путем унификации является важным средством повышения эффективности действия транспортных источников. Она способствует более четкой координации деятельности различных видов транспорта, а также транспортных комплексов. Однако заметим, что дифференцированный подход к видам транспорта, особенно к железнодорожному, выверен временем и подтвержден опытом не только Российского государства, но и развитых стран мира, следовательно, не стоит от него отказываться. Таким образом, целесообразность систематизации железнодорожного законодательства вытекает из необходимости ликвидации пробелов и противоречий в действующем железнодорожном законодательстве, повышения уровня правового регулирования общественных отношений в данной отрасли, укрепления единства железнодорожного законодательства и согласованности содержащихся в нем юридических норм. Повышение уровня юридической техники, научная обоснованность принятия нового законодательства, принятие качественных основополагающих юридических актов, оказывающих существенное влияние на эффективность правотворческой и правоприменительной деятельности, позволит снизить уровень правового нигилизма и правового идеализма, повысить уровень законности и правопорядка в обществе. Это в конечном счете позволит осуществлять более эффективную правовую политику в области железнодорожного транспорта, основными приоритетами которой являются совершенствование законодательства и практики его применения, а также создание надежной правовой базы проводимых в отрасли реформ.
Название документа