Проблемы участия региональных органов власти в формировании законодательства о нефтяных ресурсах
(Фролова Н. В.) ("Конституционное и муниципальное право", 2007, N 14) Текст документаПРОБЛЕМЫ УЧАСТИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ В ФОРМИРОВАНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НЕФТЯНЫХ РЕСУРСАХ
Н. В. ФРОЛОВА
Фролова Н. В., зав. кафедрой гражданско-правовых дисциплин Нижневартовского экономико-правового института (филиала) Тюменского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.
Проводимая в нашей стране реформа законодательства, регулирующего отношения в сфере недропользования, ставит под сомнение возможность реального участия в его формировании органов власти субъектов РФ, основу экономики которых составляет нефтедобывающий комплекс. Надо сказать, что отсутствие на федеральном уровне единых правовых актов, закрепляющих правовой режим нефти как природного ресурса и особенности осуществления предпринимательской деятельности по добыче нефти, привело к становлению в этой области регионального права субъектов РФ в рамках существующей общей тенденции его развития, свойственной для государств с федеративным устройством. Так, в Республике Татарстан действует целый комплекс специальных нормативных актов, в частности Законы "О недрах", "О соглашениях о разделе продукции", до недавнего времени действовал Закон от 19 июля 1997 г. "О нефти и газе". В развитие этих Законов разработаны и введены в действия ряд подзаконных нормативно-правовых актов, такие, например, как Временное положение о порядке лицензирования пользования недрами, Положение о плате за пользование недрами. Тюменская область, являющаяся сложным субъектом Федерации и имеющая в своем составе два субъекта, на территории которых расположены одни из самых больших запасов нефти России, обладает своей правовой базой, регулирующей рассматриваемую сферу правовых отношений. При этом нормативно-правовые акты, принимаемые Тюменской областной Думой, распространяют свое действие только на юг Тюменской области (Закон от 22 марта 1999 г. N 90 "О нефти и газе", Закон от 6 декабря 1999 г. N 149 "О перечне участков недр, расположенных в Тюменской области, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции") <1>. -------------------------------- <1> Тюменская область. Законы. О перечне участков недр, расположенных в Тюменской области, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции: Закон Тюменской области от 6 декабря 1999 г. N 149 // Вестник Тюменской областной Думы. 1999. N 12.
На территориях Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (далее - ХМАО) и Ямало-Ненецкого автономного округа (далее - ЯНАО) действуют нормативно-правовые акты, принятые соответственно их представительными органами. Это, например, Закон ЯНАО от 10 февраля 1997 г. N 5 "О недрах и недропользовании в ЯНАО" <2>, Закон ЯНАО от 1 июля 2002 г. N 42-ЗАО "О геологической информации и информатизации недропользования на территории ЯНАО" <3>, Закон ХМАО от 18 апреля 1996 г. N 15-оз "О недропользовании" <4>. -------------------------------- <2> Ямало-Ненецкий автономный округ. Законы. О недрах и недропользовании в ЯНАО: Закон ЯНАО от 10 февраля 1997 г. N 5 // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа. 2001. N 3. <3> Ямало-Ненецкий автономный округ. Законы. О геологической информации и информатизации недропользования на территории ЯНАО: Закон ЯНАО от 1 июля 2002 г. N 42-ЗАО // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа. 2002. N 6. <4> Ханты-Мансийский автономный округ - Югра. Законы. О недропользовании: Закон ХМАО - Югры от 18 апреля 1996 г. N 15-оз // Новости Югры. 2005. N 3.
Необходимость формирования регионального права обусловливается не только федеративным устройством России, но и существованием природно-климатических, экономических, социальных и иных различий отдельных частей "обширного российского пространства, требующих дифференциации регулирования многих общественных отношений в масштабе региона" <5>. -------------------------------- <5> Толстошеев В. В. Региональное право России: проблемы становления и развития // Государство и право. 1998. N 11. С. 8.
Основой для принятия субъектами РФ нормативно-правовых актов, в том числе и законов, регулирующих отношения, возникающие в процессе поиска, разведки и добычи нефти, ее хранения, транспортировки и переработки, послужила ст. 72 Конституции РФ, отнесшая законодательство о недрах к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Положительный опыт формирования собственной правовой базы отдельными субъектами федерации, регулирующей отношения, возникающие в процессе поиска, разведки и добычи нефти, ее хранения, транспортировки и переработки, показывают и зарубежные страны с развитой нефтяной промышленностью, имеющие федеративную форму государственного устройства. Например, в Канаде действует два правовых режима выдачи и управления правами на эксплуатацию нефтяных ресурсов. Первый режим - устанавливаемый федеральным правительством, что уже отмечалось нами ранее, применяется в северных регионах страны, а второй - устанавливаемый на провинциальном уровне - применяется в провинции Альберта, которая находится на канадском Западе к востоку от континентального раздела Скалистых Гор, располагает большей частью подтвержденных запасов нефти и газа страны и на протяжении целого ряда лет является центром нефтедобычи Канады. В частности, на ее территории действуют такие провинциальные законы, как Закон "О рациональном использовании нефти и газа" <6>, Закон "О соглашениях по добыче нефти и природного газа" <7>, Закон "О горнодобывающей промышленности и минеральных ресурсах" <8>. -------------------------------- <6> Анализ нормативно-правовых баз по недропользованию, действующих в России и Канаде. М.: ВНИИОЭНГ, 2001. С. 43. <7> Там же. С. 102. <8> Там же. С. 110.
Правовые основы, дающие возможность провинции Альберта самостоятельно регулировать отношения, возникающие в связи с добычей на ее территории природных ресурсов, заложены в Конституции Канады, которая разделяет право собственности на общественные земли и природные ресурсы между федеральным правительством и провинциями, устанавливает разделение полномочий внутри канадской федерации, содержит перечень областей деятельности, подпадающих под федеральную и провинциальные юрисдикции. Право управлять и распоряжаться природными ресурсами на территории канадских провинций в основном закреплено за правительствами провинции. По Конституции Канады провинциям принадлежит большая часть общественных земель, находящихся в пределах границ провинции. В Альберте, например, провинции принадлежит около 63% поверхности земли и более 80% запасов нефти и газа, по управлению которыми ей предоставлены широкие законодательные полномочия. Кроме того, по утверждению специалиста Канадского института природоресурсного права Стивена А. Кеннета, "на деле провинции, являясь владельцами ресурсов, могут, используя предоставленную им исполнительную власть, выдвигать такие условия добычи, которые выходят за рамки, предоставляемые им их законодательными полномочиями" <9>. -------------------------------- <9> Кеннет Стивен А. Нормативно-правовая база выдачи прав на разработку природных ресурсов и управления ими в Канаде. Анализ нормативно-правовых баз по недропользованию, действующих в России и Канаде. М.: ВНИИОЭНГ, 2001. С. 95.
Право субъектов РФ создавать собственную правовую базу, как уже было отмечено, также закреплено в Основном Законе государства - Конституции. Но оно по своему содержанию принципиально отличается от тех положений, которые содержатся в Конституции Канады, а именно федеральные законы обладают высшей юридической силой перед законами субъектов РФ по вопросам, отнесенным к исключительному ведению РФ, а также по вопросам совместного ведения РФ и субъектов Федерации. Это означает, что на территории субъекта РФ не может быть установлено по обозначенным вопросам правового режима, отличного от того, который бы был предусмотрен федеральным законом. Принципиальным для нашей страны является то, что все основные вопросы экономической, в том числе предпринимательской, деятельности регулируются путем принятия федеральных законов, что прямо закреплено в ст. 71 Конституции РФ и по-своему направлено на обеспечение политической и экономической целостности РФ и ее экономической безопасности. Это значит, что общие вопросы, касающиеся правового положения хозяйствующих субъектов нефтедобывающего комплекса и осуществляемой ими деятельности, могут регулироваться только на федеральном уровне, например их создание, реорганизация, ликвидация, государственная регистрация в качестве юридических лиц, организационно-правовая форма, лицензирование, несостоятельность (банкротство), защита прав, установление стандартов и нормативов безопасности для их деятельности и др., а также порядок разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ в сфере государственного регулирования отношений, возникающих в связи с осуществлением хозяйствующими субъектами деятельности по добыче нефти и вытекающими из нее полномочиями органов местного самоуправления. Несмотря на то что страны с развитой нефтяной промышленностью, имеющие федеративное устройство, демонстрируют положительный опыт предоставления широких прав субъектам Федерации по формированию своего нефтяного законодательства в целях обеспечения интересов территории, да и сама федеративная модель построения государства предполагает наличие определенных прав по регламентации экономических отношений субъектами Федерации, законодательство РФ, в рамках которого регулируются вопросы правового обеспечения нефтедобывающего комплекса, демонстрирует поворот к унитарному государству. Так, значительно сократились и изменились полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере регулирования отношений недропользования в соответствии с изменениями, которые были внесены в ст. 4 Закона РФ "О недрах" Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, практически сведенные к осуществлению программных и контролирующих функций. А внесенный Правительством РФ проект нового Федерального закона "О недрах" полностью исключает возможности существования так называемого принципа "двух ключей", позволявшего органам государственной власти субъектов РФ участвовать в распоряжении недрами и их участками совместно с РФ. Кроме того, законопроект четко конкретизирует, что недра на территории РФ, включая содержащиеся в них полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются федеральной собственностью (ч. 2 ст. 10 проекта Федерального закона "О недрах"), что, по мнению разработчиков проекта, позволит государству обеспечить эффективное управление ресурсами недр в соответствии с долгосрочной государственной стратегией, среднесрочными и краткосрочными программами геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы <10>. -------------------------------- <10> Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О недрах" [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www. mnr. gov. ru/.
Не предусмотрены в законопроекте и полномочия субъектов РФ в таких важных вопросах, как заключение соглашений о разделе продукции, рационального использования и охраны недр, обеспечение экологической безопасности при пользовании недрами, государственный контроль и надзор за использованием и охраной недр. Реально у субъектов РФ остаются полномочия только по установлению порядка предоставления в пользование участков недр местного значения, к которым в соответствии со ст. 18 рассматриваемого законопроекта относятся только участки недр, содержащие общераспространенные полезные ископаемые, коими нефть не является. Этот же вывод следует, например, из ст. 46 проекта нового Федерального закона "О недрах", где сказано, что стороной в договоре пользования участками недр субъект РФ может быть только по договору пользования участками недр местного значения. Очевидно, что если новый Федеральный закон "О недрах" будет принят с такими положениями, это приведет к свертыванию существующего регионального нефтяного законодательства в связи с отсутствием у органов государственной власти субъектов РФ соответствующих полномочий. Конечно, формирование субъектами РФ собственной системы нефтяного законодательства привело к возникновению ряда проблем, снижающих эффективность правового регулирования соответствующих отношений, одной из которых является проблема несоответствия законодательства субъектов РФ по некоторым вопросам федеральному законодательству. Ярким примером несоответствия закона субъекта РФ федеральному законодательству служит действовавший до недавнего времени Закон Республики Татарстан "О нефти и газе", который закреплял государственную собственность Республики Татарстан на нефть и газ, находящиеся в недрах в естественном состоянии, исходящие из этого особенности регулирования соглашений о разделе продукции, право Кабинета Министров Республики Татарстан устанавливать ставки акцизов, а также собственный правовой режим лицензирования пользования недрами в целях поиска, оценки и добычи нефти и газа (ст. 3, ст. 5 - 6, ст. 13, гл. 4) <11>. -------------------------------- <11> Нормы, противоречащие федеральному законодательству о недропользовании и налоговому законодательству, были отменены Верховным Судом Республики Татарстан по заявлению прокурора Республики.
Как уже не раз было отмечено нами, а также прослеживается в работах многих представителей юридической науки, эффективное функционирование и развитие как нефтяной промышленности, так и всего "топливно-энергетического комплекса (далее - ТЭК) во многом зависит от надлежащего правового регулирования общественных отношений и процессов, происходящих в них. Надлежащее правовое регулирование способствует достижению основных целей федеральной и энергетической политики, которые включают: установление консенсуса между интересами федеральных и региональных органов власти, предприятий ТЭК и потребителями энергоресурсов в отношении путей и темпов развития триады - "экономика - энергетика - среда обитания (экология)"; четкое разделение обязанностей, прав и ответственности по управлению сферой энергосбережения между федеральными и региональными органами власти; рациональное (максимально эффективное) использование местных и поставляемых в регионы топливно-энергетических ресурсов, обеспечивающее повышение эффективности экономики и подъем жизненного уровня населения" <12>. -------------------------------- <12> Лахно П. Г. Правовое регулирование полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области энергетического права // Правовые проблемы нефтегазового комплекса: Сборник научных трудов / Под общей ред. М. И. Клеандрова, О. И. Клоца. Тюмень: Издательство "Вектор Бук", 2002. Вып. 3. С. 66.
Поэтому важно, чтобы нормативно-правовые акты, принимаемые субъектами РФ, во-первых, соответствовали Конституции РФ, федеральному законодательству (которое тоже должно, в свою очередь, соответствовать Конституции РФ) и договорам о разграничении предметов ведения и полномочий, заключаемым между органами государственной власти РФ и органами власти субъектов РФ, соглашениям между федеральными органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче друг другу осуществления части своих полномочий, во-вторых, в пределах предоставленных им полномочий восполняли пробелы федерального законодательства, в-третьих, принимались в соответствии с установленным порядком их принятия на уровне Федерации и самих субъектов и, в-четвертых, не нарушали права хозяйствующих субъектов, закрепленные в Конституции РФ и федеральным законодательством. Признавая важность данной проблемы и бесспорность положения о том, что все нормативно-правовые акты, принимаемые субъектами РФ, должны соответствовать Конституции РФ, федеральному законодательству и договорам о разграничении предметов ведения и полномочий, заключаемым между органами государственной власти РФ и органами власти субъектов РФ, следует отметить, что обозначенная проблема не может являться причиной для лишения субъектов РФ самостоятельности и права формировать региональное законодательство. Следует идти по пути совершенствования механизма принятия нормативно-правовых актов субъектами РФ в плане проведения правовой экспертизы на выявление их соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству. Говоря о реформировании отношений в сфере недропользования, нельзя не остановиться на участии в них органов местного самоуправления. Непонятно, с чем это связано, но проект Федерального закона "О недрах" в отличие от действующего Закона РФ "О недрах" вообще не рассматривает органы местного самоуправления в качестве субъектов отношений в сфере использования недр и их охраны, что, естественно, отрицательно скажется на благополучии муниципальных образований, на территории которых хозяйствующие субъекты нефтедобывающего комплекса осуществляют свою деятельность. Они никаким образом не будут зависеть от органов местного самоуправления в решении вопросов по предоставлению участков недр в пользование и о порядке их эксплуатации, что затруднит привлечение их к проблемам социально-экономического развития муниципальных образований. Отношения органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами нефтедобывающего комплекса с целью координации их участия в комплексном социально-экономическом развитии территории могут возникать только на договорных началах. Нефтедобывающая промышленность, как правило, занимает лидирующее положение в структуре промышленности муниципальных образований (например, в г. Нижневартовске она составляет 86,3% от всего промышленного производства) <13>, а ее хозяйствующие субъекты относятся к градообразующим или базовым, доля хозяйствующих субъектов малого и среднего бизнеса незначительна. В силу наличия значительного потенциала нефтедобывающих градообразующих и базовых хозяйствующих субъектов в оказании помощи по решению вопросов местного значения основной задачей органов местного самоуправления является заключение соглашений с ними о взаимном сотрудничестве в решении социально-экономических проблем. -------------------------------- <13> Город Нижневартовск в цифрах и фактах, 2002 - 2005 гг. Нижневартовск, 2004. С. 7.
Проведенное исследование в плане наличия на сегодняшний день соглашений органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами нефтедобывающего комплекса с целью совместного обеспечения социально-экономического развития территорий муниципальных образований позволяет сделать вывод, что их заключение не является системой, а только редким исключением. Мотивы хозяйствующих субъектов нефтедобывающего комплекса, по которым они не стремятся идти на сотрудничество, понятны - они как субъекты предпринимательской деятельности платят все установленные государством налоги, а значит, не обязаны дополнительно расходовать свои средства на социально-экономические нужды муниципальных образований. Положительной практикой в этой связи является сотрудничество органов местного самоуправления городского округа - г. Нижневартовск и Нижневартовского района с ОАО "ТНК-ВР", владеющим акциями градообразующих нефтедобывающих предприятий, расположенных на территориях города и района, через представляющее его интересы ОАО "ТНК-ВР Менеджмент". Так, следуя традициям, заложенным ОАО "ТНК" и ОАО "Сиданко", между обозначенными субъектами действует Соглашение о взаимном сотрудничестве в целях обеспечения стабильного социально-экономического развития г. Нижневартовска и Нижневартовского района, увеличения уровня добычи нефти, объемов и глубины ее переработки на территории региона, организации и обеспечения поступлений от ОАО "ТНК-ВР Менеджмент" платежей и иных сборов в бюджет и государственные внебюджетные фонды, в соответствии с действующим законодательством РФ, организации и обеспечения процесса финансирования инвестиционных проектов ОАО "ТНК-ВР Менеджмент" (п. 1 Соглашения от 22 января 2004 г. N 12-СД-2004/TMS-006/04). Для достижения обозначенных в Соглашении целей стороны взяли на себя следующие обязательства: администрации соответствующих муниципальных образований - предлагать перечень социально значимых мероприятий для совместного (долевого) строительства, обеспечения, финансирования; обеспечивать эффективное использование финансовых средств, направленных акционерным обществом на реализацию социально-экономических программ и мероприятий городского и районного значения; информировать акционерное общество об использовании денежных средств, направленных городу и району и их структурным подразделениям; а ОАО "ТНК-ВР Менеджмент" - осуществлять контроль и обеспечивать выполнение производственных планов, своевременно и в полном объеме исполнять налоговые обязательства; способствовать решению вопросов производственной деятельности, реализации основных региональных программ; участвовать в совместных с городом и районом инвестиционных проектах; участвовать через свои предприятия в финансировании социально значимых для муниципальных образований и трудовых коллективов программ по поддержке учреждений и организаций, работающих с молодежью, с гражданами старшего поколения, в том числе инвалидами и участниками локальных войн, конфессиональных и национальных объединений и общественных организаций, профилактике правонарушений и др. программ в соответствии с перечнем, прилагаемым к договору <14>. -------------------------------- <14> В соответствии с обозначенным Соглашением в 2004 г. ОАО "ТНК-ВР Менеджмент" произвело возврат реструктуризированной задолженности в сумме 93622 тыс. руб., за пользование данным инвестиционным налоговым кредитом в бюджет г. Нижневартовска уплатило проценты в сумме 50344 тыс. руб., профинансировало мероприятий на сумму 162,1 млн. руб., направило более 61,5 млн. руб. на реализацию жилищной программы и др. // Отчет администрации города Нижневартовска о работе за 2004 г., принятый к сведению распоряжением главы г. Нижневартовска от 22 февраля 2005 г. N 160-р.
Договор простого товарищества, разновидностью которого является рассмотренный нами договор, является одной из основных форм закрепления возможных взаимоотношений органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами нефтедобывающего комплекса в области решения вопросов комплексного социально-экономического развития территории муниципальных образований, но далеко не единственной. Так, в целях привлечения хозяйствующих субъектов к решению вопросов социально-экономического развития муниципального образования органы местного самоуправления могут использовать форму муниципального заказа (ст. 54 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), который представляет собой договор органа местного самоуправления с хозяйствующим субъектом на поставку товаров, выполнение работ или оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, финансируемый за счет местного бюджета. Помимо этого, органы местного самоуправления как полноправные субъекты гражданского права, обладающие статусом юридических лиц, вправе в целях выполнения поставленных перед ними задач и функций заключать с хозяйствующими субъектами нефтедобывающего комплекса и другие договоры в рамках предоставленных им федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ полномочий и закрепленного в ст. 421 ГК РФ принципа свободы договора. В целом, подводя итог в рассмотрении вопроса об участии региональных органов государственной власти в формировании законодательства, регулирующего отношения в области добычи нефтяных ресурсов, необходимо отметить, что реформа правового регулирования отношений в сфере недропользования постепенно приводит к исключению возможности субъектов РФ участвовать в формировании нефтяного законодательства, а значит, права устанавливать свои правовые режимы для нефтяных ресурсов, находящихся на их территории, как это, например, возможно в Канаде, и установлению особенностей осуществления деятельности по добыче нефти хозяйствующими субъектами на их территории. Это подтверждает факт фиктивности выделенного в Конституции РФ принципа совместного ведения субъектов РФ с РФ по предметам, закрепленным ст. 72 Конституции РФ, так как полномочия органов государственной власти субъектов РФ по вопросам совместного ведения устанавливаются федеральными законами, в связи с этим у органов государственной власти есть конституционно закрепленное право сводить их до минимума либо установить чисто формальные полномочия, не дающие реальных прав на решение тех или иных вопросов, которые, в частности, применительно к формированию нефтяного законодательства имеют для регионов первостепенное значение. В связи с этим для субъектов РФ, основу экономики которых составляет нефтедобывающая промышленность, в целом возникает большая проблема - как защищать интересы территории и населения, в том числе обеспечить высокий уровень социально-экономического развития, охрану окружающей среды, соблюдение хозяйствующими субъектами нефтедобывающего комплекса установленных правил и требований к деятельности по добыче нефти в условиях практически полной независимости процесса формирования их правового статуса от органов государственной власти субъектов РФ, на территории которых они осуществляют свою деятельность.
Название документа