Сущность административно-правового регулирования производства и оборота алкогольной продукции
(Королева И. Б.) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2007) Текст документаПодготовлен для системы КонсультантПлюс
СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОИЗВОДСТВА И ОБОРОТА АЛКОГОЛЬНОЙ ПРОДУКЦИИ
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 25 сентября 2007 года
И. Б. КОРОЛЕВА
И. Б. Королева, ФСАиСЭП.
Понимание сущности административно-правового регулирования производства и оборота алкогольной продукции неоднозначно в юридической литературе. Проблемы с определением сущности административно-правового регулирования обусловлены как отсутствием единого понятийно-категориального аппарата, так и антагонистическими взглядами ученых и практиков на характер административно-правового регулирования алкогольного рынка, обусловленными различным пониманием конституционных норм о свободе предпринимательства. Некоторые представители предпринимательских структур отрицают необходимость административно-правового регулирования производства и оборота алкогольной продукции, полагая, что правила осуществления указанной деятельности достаточно подробно определены нормами гражданского законодательства. Установление государством специальных правил ведения алкогольного бизнеса является излишним, ведет к дублированию или коллизиям норм административного и гражданского права, а в некоторых случаях ограничивает сферу действий участников алкогольного бизнеса, чем нарушает принцип свободы предпринимательства, провозглашенный Конституцией Российской Федерации. Нередко бизнесмены подвергают критике те или иные акции либо программы государства по регулированию алкогольного бизнеса, считая их затрудняющими эффективное осуществление предпринимательской деятельности и мешающими гармоничному развитию алкогольного рынка. Как отмечали Флитчер А. Ли и Росс Бернард Х., никто не любит, когда его деятельность регулируют; более того, государственное регулирование противоречит философии свободного предпринимательства <1>. -------------------------------- <1> Флитчер А. Ли, Росс Б. Х. Как работает Вашингтон: путеводитель делового человека по американскому правительству. Пер. с англ. М.: Олимп, 1995. С. 32.
По мнению других специалистов, административно-правовое регулирование предпринимательской деятельности является не только целесообразным, но и необходимым элементом современной экономической жизни <2>. Алкогольный рынок не может функционировать без определенных нормативов, правил, которые организуют рынок, помогают его контролировать, создают условия для реализации экономических прав участников предпринимательских правоотношений. Полное отсутствие административно-правового регулирования затрудняет гармоничное функционирование рынка алкогольной продукции, создает условия для его криминализации, ведет к хаосу. -------------------------------- <2> См.: Шамхалов Ф. Теория государственного управления. М.: Экономика, 2002. С. 428.
С другой стороны, эффективное функционирование алкогольного рынка не только обеспечивает реализацию личных интересов участников алкогольного бизнеса, связанных с извлечением максимально возможной прибыли от производства и оборота алкогольной продукции, но и служит интересам и потребностям всего общества и государства. Интересы потребителей алкогольной продукции выражаются в хорошем качестве и невысокой стоимости алкогольной продукции, а государственные интересы - в фискальной составляющей. Ни одно государство, независимо от его идейно-политической ориентации, не может оставаться безучастным к тому, как исправно функционирует алкогольный бизнес, важный сектор экономики любой страны. Административно-правовое регулирование производства и оборота алкогольной продукции при таких условиях служит средством обеспечения интересов личности, общества, государства, а также интересов предпринимательских структур. Несмотря на признанную необходимость административно-правового регулирования производства и оборота алкогольной продукции, мнения специалистов о степени регулирующего воздействия на алкогольную сферу отличаются. Одни специалисты придерживаются позиции жесткого администрирования алкогольного бизнеса вплоть до установления государственной монополии на производство и (или) оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. В таком случае административно-правовое регулирование связывается с властным воздействием государства на общественные отношения, направленным на первостепенное обеспечение государственных и личных интересов и исключающим из числа приоритетов интересы предпринимательских структур в построении государственной модели административно-правового регулирования алкогольного рынка. Сущность административно-правового регулирования выражается в установлении правил осуществления производства и оборота алкогольной продукции, осуществлении контроля за соблюдением указанных правил, а также непосредственном участии государства в предпринимательской деятельности, при котором государственные организации наделяются монопольными правами на осуществление некоторых видов предпринимательской деятельности, предметом которой выступает алкогольная продукция <3>. -------------------------------- <3> В соответствии с пунктом 4 статьи 9 Федерального закона N 171-ФЗ в редакции, действующей до 01.01.2006, непосредственное воздействие государства на предпринимательские правоотношения заключалось, в частности, в том, что экспорт и импорт этилового спирта могли осуществляться только унитарными предприятиями или хозяйственными обществами, в которых государству принадлежит не менее 51 процента акций (долей) и которые имеют соответствующие лицензии на осуществление такой деятельности. В настоящее время данная норма права утратила юридическую силу, вследствие чего осуществление экспорта и импорта этилового спирта перестало ограничиваться кругом организаций, в которых большинство процентов акций (долей) принадлежит государству.
Другие специалисты (сторонники либерального направления административно-правового регулирования) поддерживают позицию ограниченного вмешательства государства в дела алкогольного бизнеса, отдавая приоритет регулирующей роли государства в функционировании алкогольного рынка и обосновывая целесообразность непосредственного вмешательства государства в предпринимательскую деятельность по производству и обороту алкогольной продукции, в том числе путем установления государственной монополии, исключительными мерами, обусловленными невозможностью воздействия на алкогольный рынок с помощью регулирующих рычагов. В последнем случае административно-правовое регулирование производства и оборота алкогольной продукции рассматривается как воздействие государства на общественные отношения, складывающиеся на алкогольном рынке, осуществляемое путем установления стратегии развития алкогольного бизнеса, основных правил его осуществления, а также контроля за состоянием алкогольного рынка и эффективностью его функционирования. Целью административно-правового регулирования представители указанной точки зрения называют упорядочивание общественных отношений по производству и обороту алкогольной продукции, обеспечивающее гармоничное и слаженное функционирование алкогольного бизнеса по установленным государством правилам. К сторонникам указанной точки зрения относится известный реформатор Людвиг Эрхард, по мнению которого государство должно вмешиваться в жизнь рынка только в той степени, в которой это требуется для поддержания работы механизма конкуренции или для контроля тех рынков, на которых условия вполне свободной конкуренции неосуществимы. Министр экономического развития и торговли Российской Федерации Г. Греф считает, что "вмешательство государства в предпринимательскую деятельность не просто замедляет темпы роста, но и является недопустимым. Государство на порядок хуже занимается предпринимательством, чем частный бизнес. Но государство должно заниматься своей функцией. Очень часто государство, не умея как следует выполнять свою функцию - регулирование рынков - пытается заниматься бизнесом. К сожалению, государство, не умеющее регулировать, никогда не сможет выполнять хорошо и функцию бизнеса. Поэтому обычно получается и не там, и не там" <4>. -------------------------------- <4> Г. Греф. Государство не должно вмешиваться в предпринимательскую деятельность // Телекомпания НТВ. Новости. 08.10.2004. Статья в Интернете (www. ntv. ru).
Сторонники либерального направления административно-правового регулирования отмечают целесообразность построения между государством и алкогольным бизнесом отношений взаимовыгодного партнерства, сотрудничества. По их мнению, государство и бизнес представляют два объективно заинтересованных друг в друге экономических субъекта, между которыми складывается сложная и многообразная система отношений <5>. Вовсе не обязательно, чтобы отношения государства и алкогольного бизнеса строились как "союз любящих сердец", но отношения взаимовыгодного партнерства и поддержки способны принести гораздо большие результаты, чем жесткое регулирование данной сферы экономических отношений. -------------------------------- <5> См.: Аникеев С. В. Государство и бизнес: методология исследования. Саратов: СГЭУ, 2003. С. 79.
Анализируя представленные точки зрения, представляется целесообразным обратиться к действующему законодательству Российской Федерации, которое устанавливает правила осуществления предпринимательской деятельности, в частности к нормам Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Федерации закрепляет основы рыночной экономики, которая базируется на принципах равенства всех форм собственности, равного положения субъектов предпринимательской деятельности, конкуренции, ограничении монополистической деятельности и т. д. В соответствии со статьей 8 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Согласно статье 34 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Таким образом, Конституция Российской Федерации провозглашает свободу предпринимательской деятельности. Под свободой предпринимательской деятельности, по смыслу норм Конституции Российской Федерации и Гражданского кодекса Российской Федерации <6>, понимается самостоятельная, осуществляемая на свой страх и риск и под свою ответственность деятельность, направленная на систематическое извлечение прибыли. Государство, коммерческие и некоммерческие организации, граждане не вправе вмешиваться в предпринимательскую деятельность организаций. -------------------------------- <6> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (ч. 1) от 30.11.1994 N 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301.
Устанавливая правовые основы осуществления предпринимательской деятельности, Конституция Российской Федерации применяет термин регулирование прав и свобод, исключая формулировки управление или администрирование. Термин управление применяется в Конституции Российской Федерации лишь относительно управления государственной и муниципальной собственностью. Несмотря на то что Конституция Российской Федерации не содержит норм о государственном управлении предпринимательской деятельностью и возможности непосредственного участия государства в функционировании алкогольного рынка, свободу предпринимательской деятельности не следует толковать как вседозволенность организаций. Границы легального осуществления предпринимательской деятельности в соответствии с Конституцией Российской Федерации очерчиваются необходимостью соблюдения и защиты основополагающих прав и свобод человека и гражданина, а также экономических интересов государства и общества. Каждая организация вправе заниматься любой не запрещенной законом предпринимательской деятельностью, если такая деятельность не нарушает прав и законных интересов других лиц (в том числе других организаций). Поскольку государство является гарантом провозглашаемых Конституцией Российской Федерации прав и законных интересов граждан и организаций, оно не может абстрагироваться от участия в процессах, происходящих на алкогольном рынке. Административно-правовое регулирование производства и оборота алкогольной продукции выражает сущность такого участия, выступая необходимым элементом организованной экономической деятельности, обеспечивающим ее слаженное функционирование. Административно-правовое регулирование, как любое воздействие государства на экономические отношения в целом, представляется как властная деятельность. Наличие власти подразумевает, что управляющий субъект может подчинить своей воле других субъектов, односторонне определять их поведение, добиваться выполнения поставленных перед подчиненными субъектами задач. Однако перед государством как властным субъектом управления неизбежно встает проблема эффективности и позитивности осуществления регулирования. Политика государства способна радикально влиять на успех или провал того или иного предприятия. Поэтому очень важно, чтобы выбираемая государством модель административно-правового регулирования, либеральная или связанная с активным государственным участием в функционировании алкогольного рынка, учитывала интересы потребителей алкогольной продукции и экономические интересы государства, а также стимулировала участников алкогольного бизнеса к эффективному осуществлению деятельности и развитию алкогольного рынка. Термин административно-правовое регулирование в законодательстве, определяющем правила осуществления производства и оборота алкогольной продукции, не используется. Основным нормативным правовым актом, определяющим правовые основы производства и оборота алкогольной продукции, является Федеральный закон от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" (далее - Федеральный закон N 171-ФЗ) <7>. Принятые в соответствии с Федеральным законом N 171-ФЗ подзаконные нормативные правовые акты также оперируют термином государственное регулирование. -------------------------------- <7> Федеральный закон от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 48. Ст. 4553.
Это связано с тем, что административно-правовое регулирование представляет собой основу юридического опосредования государственного регулирования. Сущность государственного регулирования обуславливает характер административно-правового регулирования. Поэтому использование в законодательстве термина государственное регулирование не умаляет значимости административно-правового регулирования в упорядочивании предпринимательской деятельности на рынке алкогольной продукции. Термин государственное регулирование в юридической литературе понимается по-разному. Ю. А. Тихомировым при анализе понятия государственное регулирование в качестве его сущностной характеристики выдвигается установление и обеспечение государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и корректировка их в зависимости от изменяющихся условий <8>. Схожей точки зрения придерживается М. Н. Марченко <9>. -------------------------------- <8> Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 376. <9> См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. М. Н. Марченко. М.: Зерцало, 1996. С. 144.
И. Н. Герчикова определяет государственное регулирование как систему мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, направленных на достижение намеченных целей, осуществляемых органами государственного управления <10>. -------------------------------- <10> Герчикова И. Н. Регулирование предпринимательской деятельности: государственное и межфирменное. М.: Консалтбанк, 2002. С. 69.
По мнению А. М. Бабича, государственное регулирование представляет собой законодательно оформленную систему воздействия на финансовые процессы в социально-экономической жизни общества <11>. -------------------------------- <11> Бабич А. М., Павлова Л. Н. Финансы: Учебник. М., 2000. С. 33.
Ю. М. Козлов отмечает, что государственное регулирование является функцией государственного управления, суть которой заключается в упорядочивании, налаживании, в направлении движения, в подчинении определенному порядку, в установлении правильного взаимодействия, в создании условий нормальной работы <12>. -------------------------------- <12> Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. М.: Юристъ, 2002. С. 28.
Противоположной точки зрения придерживается Л. А. Мицкевич, по мнению которого, "влияние на негосударственные предприятия со стороны государства ограниченно. Оно не управляет ими. Управление ими осуществляют собственники (учредители) или уполномоченные ими органы, не обладающие государственно-властными полномочиями... Роль государства по отношению к этим организациям заключается в установлении административно-правового режима, который является общим для всех предприятий независимо от их организационно-правовых форм, и в контроле за соблюдением ими установленного режима" <13>. -------------------------------- <13> Мицкевич Л. А. Государственное управление в условиях экономических преобразований // Административно-правовое регулирование экономических отношений. М.: ИГиП РАН, 2001. С. 38.
Иной точки зрения на возможность осуществления управления предпринимательской деятельностью придерживается Н. Ю. Хаманева. В частности, она отмечает, что государственное управление, которое было характерно для советского периода, значительно отличается от нынешнего, что связано с изменившимися условиями жизни общества. Понятие государственное управление уже не связывается с понятием административное подчинение, а является более многогранным и проявляется в нормативном правовом регулировании, координации, содействии. Государственное управление можно рассматривать как подзаконную, юридически властную организующую деятельность особой группы органов государства (ветви власти). Государственное управление является видом деятельности, посредством которого реализуется исполнительная ветвь государственной власти. Любая ветвь государственной власти отождествляется с видом деятельности. Так, у законодательной ветви власти есть свой вид деятельности - нормотворчество, у судебной - правосудие. Исполнительная ветвь государственной власти наделена таким видом деятельности, как государственное управление <14>. -------------------------------- <14> См.: Машаров И. М. Государственное управление как категория российского административного права: исторический аспект и современное понимание // История государства и права. 2006. N 9.
По мнению Г. В. Атаманчук, государственное регулирование является одним из сущностных качеств государственного управления наряду с организующим его воздействием на систему общественных отношений. При этом государственное управление Г. В. Атаманчук рассматривает как деятельность государственных органов исполнительно-распорядительного характера, носящую подзаконный и властный характер и направленную на практическое исполнение законов <15>. -------------------------------- <15> См.: Атаманчук Г. В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. М.: Юридическая литература, 1975. С. 14.
Представленные точки зрения свидетельствует о том, что многие ученые рассматривают государственное регулирование как деятельность исполнительно-распорядительного характера, осуществляемую на основе и во исполнение закона в целях упорядочивания или налаживания сложной системы общественных отношений. Вместе с тем анализ Федерального закона N 171-ФЗ позволяет сделать вывод о том, что государственное регулирование может рассматриваться в более широком смысле, включая в свое содержание не только подзаконную деятельность исполнительно-распорядительного характера, но и законотворческий процесс, а также правоприменительную деятельность судебных органов. По смыслу Федерального закона N 171-ФЗ, сущностными моментами государственного регулирования производства и оборота алкогольной продукции выступают установление правил предпринимательской деятельности на алкогольном рынке, осуществление контроля за соблюдением указанных правил, принятие мер правового воздействия в отношении участников алкогольного бизнеса, допускающих нарушения, а также защита прав предпринимательских структур в судебном и внесудебном порядке. Правила осуществления производства и оборота алкогольной продукции установлены Федеральным законом N 171-ФЗ. Указанным Законом также определяется круг вопросов в области предпринимательской деятельности участников алкогольного рынка, регулирование которых может осуществляться только с помощью федеральных законов. Так, в соответствии со статьей 4 Федерального закона N 171-ФЗ государственная монополия на производство и (или) оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Российской Федерации может вводиться федеральным законом. Согласно пункту 2 статьи 26 Федерального закона N 171-ФЗ ограничения, касающиеся производства и оборота алкогольной продукции, могут устанавливаться только федеральным законом. В соответствии со статьей 105 Конституции Российской Федерации принятие федеральных законов осуществляется Государственной Думой. Во исполнение положений Федерального закона N 171-ФЗ Правительство Российской Федерации и иные органы исполнительной власти уполномочены принимать подзаконные нормативные акты по вопросам, отнесенным к их компетенции. Так, по смыслу Федерального закона N 171-ФЗ Правительством Российской Федерации утверждаются: - перечень видов основного технологического оборудования для производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (абзац 5 пункта 2 статьи 8); - порядок представления организациями уведомлений, подтверждающих поставки и закупки этилового спирта и спиртосодержащей продукции, а также их форма (пункт 5 статьи 9); - порядок осуществления государственного контроля за процессом денатурации (введения денатурирующих веществ) этилового спирта и спиртосодержащей непищевой продукции (пункт 3 статьи 10.1); - общие требования к средствам укупорки потребительской тары алкогольной продукции (пункт 4 статьи 11); - требования к образцам федеральных специальных марок и акцизных марок (пункт 4 статьи 12) и иные правила в сфере производства и оборота алкогольной продукции. Регулирующее воздействие нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и иных органов исполнительной власти на правоотношения в области производства и оборота алкогольной продукции проявляется в форме одностороннего и властного установления в соответствии с Федеральным законом N 171-ФЗ правил поведения, являющихся обязательными для исполнения участниками предпринимательской деятельности, которым они адресованы. Аналогичные признаки (властность, односторонность, обязательность) характеризуют результаты законотворчества как регулирующего воздействия органов законодательной власти на правоотношения, возникающие в сфере производства и оборота алкогольной продукции. Таким образом, определяя деятельность по установлению правил поведения на рынке алкогольной продукции в качестве сущностной характеристики государственного регулирования, субъектами регулирующего воздействия следует признавать не только органы исполнительной власти, осуществляющие регулирование с помощью подзаконного нормотворчества и иных мер властного воздействия исполнительно-распорядительного характера, но и органы законодательной власти, осуществляющие организующее, регулирующее воздействие посредством принятия федеральных законов. Деятельность органов судебной власти также способна оказывать регулирующее воздействие на предпринимательскую деятельность участников рынка алкогольной продукции. Регулирование производства и оборота алкогольной продукции может осуществляться судебными органами путем разрешения спорных правоотношений, определения модели правомерного поведения участников алкогольного бизнеса и государственных органов, принятия мер судебного воздействия к лицам, нарушившим законодательство, и т. д. Важная роль в государственном регулировании, осуществляемом органами судебной власти, принадлежит судебному толкованию норм законодательства, необходимость в котором часто возникает при затруднительном применении законодательных актов. Как справедливо отмечает А. Ф. Черданцев, толкование как определенный познавательный процесс, процесс придания определенного значения языковым выражениям законов и иных нормативных актов имеет место на всех стадиях правового регулирования: в ходе правотворчества, систематизации права, при разных формах его реализации. Наибольшее значение толкование имеет в правоприменительных процессах <16>. И хотя при издании актов судебного нормативного толкования судебные инстанции не дают оценок толкуемым законам с точки зрения их эффективности, целесообразности, справедливости и т. д., которые неизбежны в ходе правотворчества, судебные акты обладают характером нормативности и обязательности для субъектов, применяющих соответствующие нормы права, вследствие чего оказывают регулирующее воздействие на их поведение. -------------------------------- <16> Черданцев А. Ф. Толкование права // Общая теория государства и права: Академический курс в 2-х томах. Под ред. М. Н. Марченко. Том 2. Теория права. М.: Зерцало, 1998. С. 324.
Таким образом, государственное регулирование предпринимательской деятельности представляет собой сложный процесс организационно оформленной деятельности органов государства по выявлению, познанию, оценке правовых потребностей в нормативном правовом регулировании общественных отношений, созданию в соответствии с выявленными потребностями правовых норм, их корректировке в соответствии с изменяющимися условиями, а также деятельности правоприменительного характера, которая делает механизм реализации нормативного правового акта внутренне связанным, конкретным, направленным на достижение желаемых целей <17>. Указанный процесс осуществляется органами законодательной, исполнительной и судебной власти в целях гармоничного развития рынка алкогольной продукции посредством установления правил поведения, контроля за их соблюдением, принятия мер воздействия в отношении нарушителей и защиты участников алкогольного бизнеса от неправомерного посягательства на их права и законные интересы. -------------------------------- <17> См.: Завадская Л. Н. Механизм реализации права. М.: Наука, 1992. С. 176 - 177.
Различные формы взаимодействия органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти открывают простор для теоретического описания многообразных проявлений государственного регулирования производства и оборота алкогольной продукции, их адекватного понимания и практического использования. Определение основных форм взаимодействия государственных органов при осуществлении регулирующего воздействия предопределяет четкую организацию и согласованность системы мероприятий, осуществляемых указанными органами в целях гармоничного развития алкогольного рынка. К сожалению, основы потенциальных проявлений государственного регулирования предпринимательской деятельности на рынке алкогольной продукции недостаточно полно определены Федеральным законом N 171-ФЗ. Федеральный закон N 171-ФЗ (статьи 5 - 7) определяет полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области производства и оборота алкогольной продукции. При этом важная сфера государственного регулирования, связанная с взаимодействием указанных органов в процессе выявления, оценки, анализа и оперативного разрешения проблем, существующих в алкогольной сфере, не находит отражения в Федеральном законе N 171-ФЗ и принимаемых в соответствии с ним нормативных правовых актах. В сфере государственного регулирования производства и оборота алкогольной продукции исполнительно-распорядительную деятельность осуществляет система федеральных органов исполнительной власти, в число которых входят Министерство финансов Российской Федерации, Федеральная налоговая служба, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, Федеральная таможенная служба и т. д. Органы государственной власти выполняют полномочия в строго установленных сферах общественных отношений. Рассмотрение и (или) разрешение вопросов, связанных с производством и оборотом алкогольной продукции и не входящих в компетенцию соответствующего органа государственной власти, недопустимы. Алкогольная продукция как товар со многими медицинскими, пищевыми, экономическими и иными свойствами нередко обуславливает возникновение проблемных ситуаций межведомственного характера. Эффективное разрешение таких проблем представляется возможным лишь в процессе взаимодействия государственных органов, выработки совместной политики государственного регулирования, совместного механизма выявления правонарушений. Возможность взаимодействия органов государственной власти, порядок и формы взаимодействия Федеральным законом N 171-ФЗ не определяются. Несмотря на проблемы организационного характера при осуществлении государственного регулирования производства и оборота алкогольной продукции, в Федеральном законе N 171-ФЗ невозможно не отметить положительные моменты, связанные с возможностью вовлечения в регулирующий процесс общественных организаций. Статьей 24 Федерального закона N 171-ФЗ предусмотрена возможность осуществления гражданами и общественными объединениями общественного контроля за соблюдением указанного Закона. Государственные органы и должностные лица обязаны оказывать содействие в осуществлении общественного контроля. В целях анализа социально-экономических последствий законодательных инициатив по вопросам регулирования производства и оборота алкогольной продукции, практики применения законодательства и разработки соответствующих рекомендаций Федеральным законом N 171-ФЗ предусмотрена возможность создания консультативно-экспертных советов при федеральных органах законодательной и исполнительной власти и органах законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В настоящее время при Комитете по экономической политике, предпринимательству и туризму Государственной Думы Российской Федерации функционирует экспертный совет, в состав которого входят представители некоммерческих организаций, а также предприятий, осуществляющих производство и оборот алкогольной продукции. Основными задачами экспертного совета являются разработка на основе экономико-правовых исследований рекомендаций по совершенствованию государственного регулирования производства и оборота алкогольной продукции, определение мер по борьбе с незаконным производством и оборотом указанной продукции, усиление роли государства и некоммерческих организаций в указанном процессе и другие. Участие экспертных советов в выработке предложений по осуществлению государственной политики на рынке алкогольной продукции обеспечивает усиление демократических начал в государственном регулировании предпринимательской деятельности, активизации предпринимательских интересов и способствует развитию тенденции упрочения взаимоотношений государства и бизнес-структур. Важность вовлечения общественности в осуществление законодательного регулирования признает кандидат юридических наук, заслуженный юрист России Н. Н. Толмачева. Рассматривая проблемы обеспечения эффективности законодательного регулирования, Н. Н. Толмачева отмечает, что авторитет и квалификация представителей общественности часто бывают более высокими, чем у профессиональных законодателей. Именно первые оказываются теми субъектами, которые способны обеспечить высокую жизнеспособность и основательную проработанность правового акта. Общественность необходимо привлекать не только к самому процессу создания и обсуждения проекта закона, но и к контролю за его реализацией. Грамотное, организованное внедрение общественности в регулирующий процесс способно снизить риск неудачи экономических и иных государственных преобразований, сблизить власть и общество и, самое главное, принимать закон не ради закона, а ради повышения благосостояния общества <18>. -------------------------------- <18> Толмачева Н. Н. О некоторых проблемах обеспечения эффективности законодательного регулирования экономических преобразований // Журнал российского права. 2006. N 10.
При осуществлении государственного регулирования производства и оборота алкогольной продукции важную роль играет выбор способа административно-правового регулирования, адекватного существующей ситуации и максимально обеспечивающего достижение целей государственного регулирования. Среди способов административно-правового регулирования общественных отношений обычно выделяются: а) установление определенного порядка действий - предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом; б) запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия. Например, запрещено осуществлять производство и оборот алкогольной продукции без соответствующей лицензии или с нарушением лицензионных условий, установленных Федеральным законом N 171-ФЗ; в) предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения; г) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т. е. совершать либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных ею условиях. Как правило, это имеет место при реализации субъективных прав. Например, юридическое лицо, осуществляющее производство и оборот алкогольной продукции, самостоятельно решает вопрос, нужно ли обжаловать действия должностного лица, которые, по его мнению, являются неправомерными. Указанный способ государственного регулирования является мягким вариантом дозволения. Анализ законодательства о государственном регулировании производства и оборота алкогольной продукции позволяет сделать вывод о том, что большинство содержащихся в нем норм либо предписывают участникам алкогольного бизнеса определенный вариант поведения, либо запрещают совершение определенных действий под страхом применения мер ответственности. Данное обстоятельство свидетельствует о жестком механизме административно-правового регулирования, который, однако, не затрагивает сферу непосредственной хозяйственной деятельности ее участников. Административно-правовое регулирование производства и оборота алкогольной продукции определяет внешнюю форму деятельности хозяйствующих субъектов, связанную со сферой публично-правовых отношений. Содержание гражданско-правовых отношений определяется участниками алкогольного бизнеса самостоятельно, без вмешательства органов государственной власти. Организации, осуществляющие производство и оборот алкогольной продукции, вправе вступать в любые гражданско-правовые отношения со своими контрагентами по договорам, определять правовую модель и условия указанных договоров при условии соблюдения ими законодательства о государственном регулировании производства и оборота алкогольной продукции. Интересную классификацию способов государственного регулирования предлагает профессор Ю. А. Тихомиров. В зависимости от характера воздействия и степени самостоятельности он выделяет шесть групп способов государственного регулирования: 1) способы общенормативного регулирования: введение общих правил; установление порядка создания, реорганизации и упразднения структур; определение системы их деятельности; 2) программно-установочные способы: целевые программы, концепции, схемы управления и т. д.; 3) легализующие способы: лицензирование, аккредитация, сертификация; 4) способы нормативно-количественного измерения: стандарты, квоты, цены, нормативы, налоги и сборы, ставки и т. д.; 5) способы поддержания уровня деятельности и ее стимулирование: кредиты, льготы, отсрочки, госзаказы и государственные закупки; 6) контрольно-учетные и запретительные способы: учет, статистическая отчетность, проверки и иные формы контроля, запреты и ограничения, предписания, санкции, лишение легальности (приостановление, признание недействительными сделок, действий) и т. д. <19>. -------------------------------- <19> Тихомиров Ю. А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. 2001. N 5.
Представленная Ю. А. Тихомировым классификация способов государственного регулирования представляет большой научный и практический интерес. В настоящее время при осуществлении государственного регулирования производства и оборота алкогольной продукции недостаточно полно используется весь спектр возможных способов регулирования общественных отношений. Законодательство о государственном регулировании содержит недостаточно норм, предоставляющих участникам алкогольного бизнеса возможность выбора определенного варианта поведения и действия по своему усмотрению. Безусловно, это негативно отражается на эффективности их деятельности, поскольку, предписывая четкий, однозначный вариант поведения, государство не всегда учитывает индивидуальные особенности субъектов предпринимательской деятельности.
Название документа