Об актах технического нормирования и правовом регулировании отношений в строительстве

(Ершов О. Г.) ("Законодательство и экономика", 2007, N 10) Текст документа

ОБ АКТАХ ТЕХНИЧЕСКОГО НОРМИРОВАНИЯ И ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ОТНОШЕНИЙ В СТРОИТЕЛЬСТВЕ

О. Г. ЕРШОВ

Ершов О. Г., кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Омской академии МВД России.

Существенное реформирование законодательства о строительстве вызывает необходимость научного осмысления и практической оценки проблем правового регулирования складывающихся отношений в специальной литературе.

Строительство - отрасль производства, связанная с созданием новых и модернизацией имеющихся основных фондов производственного и непроизводственного назначения. Конечным продуктом строительной деятельности являются объекты недвижимости в виде зданий или сооружений. Нормальная эксплуатация этих объектов возможна только тогда, когда обеспечивается их качество при строительстве. Параметры качества на сегодняшний день устанавливаются системой актов технического нормирования в виде строительных норм и правил, ГОСТ и технических условий. При осуществлении строительства соблюдение требований, содержащихся в актах технического нормирования, является обязательным, поскольку они определяют основные параметры безопасности и надежности возводимых зданий и сооружений. По содержанию эти документы наполнены техническими нормами, которые в ряде случаев указывают на основные права и обязанности участников строительства. Например, СНиП 3.01.01-85 "Организация строительного производства" <1> содержали требования об обязательной разработке проектов организации строительства и проектов производства работ, вводившие обязанности для участников строительства, связанные с представлением этой части технической документации. СНиП 12-01-2004 "Организация строительного производства" <2> было предусмотрено, что прекращение работ на период более шести месяцев влекло консервацию строительства с обязательным извещением об этом органов местного самоуправления и органов государственного надзора. -------------------------------- <1> Постановление Госстроя СССР от 2 сентября 1985 г. N 140. М.: Госстрой, 1985. <2> Постановление Госстроя России от 19 апреля 2004 г. N 70. М.: Госстрой, 2004.

Таким образом, регулирование отношений в строительстве осуществляется актами технического нормирования, не содержащими правовых норм. Процесс регулирования отношений основан на применении не норм права, а норм технических. В настоящее время указанные строительные нормы и правила не применяются, что обусловлено существенным реформированием законодательства о строительстве. Если ранее строительные нормы и правила были частью этого законодательства <3>, то в условиях рыночных отношений подобное суждение вызывает сомнение. Необходимо выяснить, можно ли осуществлять правовое регулирование отношений в строительстве с помощью технических норм. Исследование в данном направлении предполагает также анализ проблемы соотношения технических норм с нормами права. -------------------------------- <3> См.: Правовое регулирование капитального строительства в СССР / Отв. ред. О. Н. Садиков. М.: Юридическая литература, 1972. С. 12.

Применение технических норм в строительстве обусловлено требованием безопасности к зданиям и сооружениям, а также обеспечением охраны окружающей среды. Вместе с тем относительно природы технических норм и их предназначения в юридической литературе высказывались различные мнения. Так, О. С. Иоффе и М. Д. Шаргородский отмечали: технические нормы не являются социальными и не имеют никакого юридического значения, так как определяют порядок обращения людей с орудиями и предметами труда, иными объектами материального мира и силами природы <4>. -------------------------------- <4> См.: Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. М., 1961. С. 124 - 127.

П. Т. Полежай и В. С. Шелестов, напротив, полагают, что по своей природе технические нормы - социальные и представляют собой совокупность правил поведения, регулирующих как порядок обращения людей с техникой производства, предметами и силами природы, так и их поведение по отношению друг к другу <5>. -------------------------------- <5> См.: Полежай П. Т., Шелестов В. С. О соотношении юридических и технических норм в социалистическом обществе // Советское государство и право. 1960. N 10. С. 14.

Следовательно, предметом научного спора в данной ситуации выступает положение о том, считать ли техническую норму нормой социальной, т. е. правилом, с помощью которого можно воздействовать на поведение людей. В противном случае остается согласиться с мнением А. И. Денисова: только социальные нормы способны регулировать общественные отношения, технические же нормы относятся лишь к области техники и являются предметом различного рода технических наук <6>. -------------------------------- <6> См.: Денисов А. И. Теория государства и права. М.: Юриздат, 1948. С. 398.

Сравним техническую норму с нормой права, поскольку последняя всегда является социальной. Норма права представляет собой установленное и обязательное для всех субъектов, а также санкционированное государством правило поведения, нарушение которого влечет наступление юридической ответственности. Следовательно, правовую норму как норму социальную отличает то, что: - она распространяется на неограниченный круг лиц; - она представляет собой правило поведения этих лиц в отношениях между собой; - с помощью нормы осуществляется регулирование отношений; - это правило поведения установлено государством и при нарушении правила существует возможность применения юридических санкций. Техническая норма также является правилом поведения, но имеет сложную природу. С одной стороны, она устанавливает порядок обращения с техникой, для того чтобы достичь целей, ради которых эта техника используется; с другой - в процессе обращения с техникой обеспечивается воздействие на поведение человека. Например, строительные нормы и правила не только устанавливали порядок проведения работ по консервации строительства, но и закрепляли обязанность за отдельными субъектами строительного процесса. Эта обязанность фактически представляла собой меру должного поведения в складывающихся отношениях. В связи с этим технические нормы должны признаваться нормами социальными, поскольку обладают свойством влиять на поведение субъектов, и через обязательные предписания способны оказывать влияние на регулирование общественных отношений. Необходимо также обратить внимание на следующее: установленное технической нормой правило поведения распространяется на неограниченный круг участников строительства, что, несомненно, указывает на ее социальную природу. Вместе с тем отличие технических норм от норм права усматривается в последствиях нарушения. Нарушение технических норм само по себе не приводит к наступлению юридической ответственности. Юридическая ответственность возникает только тогда, когда нарушены нормы права. Этот аргумент не позволяет выделить в технической норме свойство регулирования отношений, поскольку механизм регулирования всегда связан с возможностью государственного принуждения. Способность регулировать общественные отношения техническая норма приобретает только с приданием ей правовой формы. Придание техническим нормам юридической силы возможно, когда техническая норма либо закрепляется в диспозиции нормы права, либо норма права отсылает к технической норме, как, например, в случае, когда подрядчик несет ответственность перед заказчиком за допущенные отступления от обязательных требований строительных норм и правил (п. 1 ст. 754 Гражданского кодекса РФ). Таким образом, анализ природы технических норм, их соотношение с нормами права позволяет для дальнейшего исследования сформулировать следующие выводы. Строительные нормы и правила как акты технического нормирования содержат технические нормы, представляющие собой правила обращения людей с техникой, но через которые обеспечивается воздействие на поведение субъектов строительного процесса. Эти нормы, являясь нормами социальными, не способны регулировать отношения в строительстве до момента, пока им не будет придана правовая форма. Значит, строительные нормы и правила сами по себе не являются частью законодательства о строительстве, поскольку последнее представляет собой совокупность нормативных актов, содержание которых образуют нормы права. В связи с этим нельзя согласиться с мнением Н. И. Коваленко о том, что в составе законодательства о капитальном строительстве четко выделяются две его части: строительное законодательство как совокупность нормативно-правовых актов и система строительных норм, правил и стандартов <7>. -------------------------------- <7> См.: Коваленко Н. И. Акты технического нормирования в законодательстве о капитальном строительстве // Вестник Московского университета. Серия 11 "Право". 1994. N 2. С. 18.

Придание техническим нормам юридической формы связано с введением в действие Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" <8>. А. В. Калмыкова в связи с этим отмечает: систему нормативного обеспечения сферы технического регулирования должны составить принимаемые в форме федерального закона технические регламенты <9>. -------------------------------- <8> СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. I). Ст. 5140; 2005. N 19. Ст. 1752. <9> См.: Калмыкова А. В. О разработке проектов федеральных законов о технических регламентах // Журнал российского права. 2006. N 1. С. 53.

Автор обоснованно затрагивает проблему юридической техники, поскольку необходимо перенести технические нормы в текст федерального закона так, чтобы, с одной стороны, были закреплены правила, регламентирующие процессы производства, принципы построения и действия различного рода механизмов, с другой - норма могла бы регулировать складывающиеся отношения. Но это не единственная проблема. Технические регламенты должны заменить строительные нормы и правила, для чего установлен семилетний срок. Однако объем подлежащих переработке норм не вписывается в указанные сроки. Система строительных норм и правил есть результат многолетнего труда ученых, она разрабатывалась десятилетиями. Возникает ситуация, при которой строительные нормы и правила, устанавливающие минимальные требования к качеству построенных объектов недвижимости, практически не действуют либо носят рекомендательный характер. В то же время строительные регламенты еще не разработаны. С другой стороны, Е. В. Бунакова отмечает: "Если рассмотреть процессы строительства на территории Московской области, то лишь немногие объекты строительства в полном объеме отвечают требованиям СНиП. Однако следует учитывать, что в Московской области создана достаточно сильная нормативная база по строительству объектов недвижимости" <10>. -------------------------------- <10> См.: Бунакова Е. В. К вопросу о правовой реформе строительства // Правовые вопросы строительства. 2005. N 2. С. 11.

Помимо процедурных вопросов, связанных с разработкой технических регламентов, могут возникнуть и более сложные проблемы содержательного характера. Так, анализ статьи 7 и ряда других норм Закона о техническом регулировании позволяет сделать вывод: технические регламенты должны устанавливаться в целях обеспечения безопасности жизни и здоровья граждан при проведении работ и эксплуатации зданий и сооружений. Таким образом, если строительными конструкциями на этапе монтажа и эксплуатации не причиняется вред, то требования безопасности обеспечены. Вместе с тем создаваемые по такому принципу технические регламенты не учитывают параметры надежности зданий и их нормальной эксплуатации. При проектировании, перевозке, монтаже конструкций должны соблюдаться два основных технических параметра - прочность и жесткость, а для железобетонных конструкций еще и сопротивляемость образованию трещин. Прочность - это состояние конструкции, при котором она способна сопротивляться внешним нагрузкам без допущения разрушения. Жесткость - состояние конструкции, при котором она способна удовлетворять нормальным условиям эксплуатации (прогибы, углы поворота, деформации и т. д. не должны превышать предельно допустимые значения). Сопротивляемость образованию трещин - состояние конструкции, при котором в ней образуются под воздействием деформаций трещины, не превышающие предельно допустимые параметры. В связи с этим требования безопасности зданий и сооружений уже обеспечиваются при соблюдении параметров прочности. Строительная конструкция может иметь большие прогибы и трещины, но не разрушаться, т. е. способна нести заданную нагрузку. Однако нормальная эксплуатация здания или сооружения уже становится невозможной, поскольку не обеспечиваются параметры жесткости и сопротивляемости образованию трещин. К сожалению, существующие на сегодняшний день требования Закона о техническом регулировании это не учитывают. Предельно допустимые значения прочности, жесткости и сопротивляемости образования трещин устанавливаются соответствующими строительными нормами и правилами, которые в связи с разработкой технических регламентов во многом стали носить рекомендательный характер. Итак, мы приходим к выводу: правовое регулирование отношений в строительстве в настоящее время не может обеспечиваться ни строительными нормами и правилами, ни техническими регламентами. Есть основания полагать, что и процесс разработки технических регламентов не принесет ожидаемых результатов из-за отсутствия возможностей юридической техники. Закрепление в диспозиции нормы права правила обращения человека с орудиями труда, объектами материального мира и силами природы изначально ставит под сомнение природу образованной нормы. Изначально такая норма направлена не на регулирование отношений между отдельными участниками строительства, что превращает ее в норму техническую. Наиболее верное решение проблемы правового регулирования отношений в строительстве с применением актов технического нормирования может быть получено, если изменить существующий порядок закрепления технических норм. Технические нормы нельзя заменять правовыми. Несмотря на то что и те и другие способны оказывать влияние на поведение хозяйствующих субъектов, у них разные цели. Если нормы правовые оказывают влияние на поведение участника отношений непосредственно, то влияние технических норм происходит опосредованно. Эффект воздействия достигается за счет реализации функции технической нормы - оптимизировать процесс обращения человека с орудиями производства и объектами производственной деятельности. В связи с этим технические нормы и не должны быть закреплены в нормативных актах, что ставит под сомнение концепцию существования Федерального закона "О техническом регулировании". Таким образом, придание техническим нормам юридической силы возможно тогда, когда норма права к ним отсылает, а это указывает на необходимость сохранения пока существующей, но стремительно разрушающейся системы актов технического нормирования в строительстве. Видимо, дальнейшее развитие законодательства о строительстве целесообразно связывать не только с разработкой правовых норм, регламентирующих отношения хозяйствующих субъектов, но и с реформированием, а также совершенствованием системы норм технических, которая должна существовать параллельно с правовыми нормами, но не заменять их. Анализ актов технического нормирования и отдельных элементов механизма правового регулирования отношений в строительстве позволяет сделать вывод о назревшей необходимости пересмотра существующего порядка реформирования законодательства в этой области. Представляется, что высказанные некоторые суждения по заявленной проблематике не останутся без внимания и станут поводом для глубоких научных исследований в этом направлении.

Название документа