Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности: комментарий к новому Закону
(Вайпан В. А.)
("Право и экономика", 2007, N 12)
Текст документа
ОБ АВТОМОБИЛЬНЫХ ДОРОГАХ И ДОРОЖНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ:
КОММЕНТАРИЙ К НОВОМУ ЗАКОНУ
В. А. ВАЙПАН
Вайпан Виктор Алексеевич
Управляющий партнер Консалтинговой группы "Юстицинформ", руководитель сектора научных договорных работ юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, главный редактор журналов "Право и экономика" и "Вестник Арбитражного суда города Москвы", ответственный секретарь Собрания действующего законодательства г. Москвы, адвокат Адвокатской палаты г. Москвы. Специалист по гражданскому законодательству, сделкам по купле-продаже бизнеса. Руководитель группы разработчиков Федерального закона об автомобильных дорогах, кандидат юридических наук.
Осуществлял руководство, выполнение и координацию крупных юридических проектов, прежде всего в сфере связи и транспорта. В качестве эксперта или руководителя экспертных групп участвовал в подготовке правовых заключений по вопросам хозяйственной деятельности и текущем консультировании российских и зарубежных компаний различных форм собственности. Координировал подготовку ряда федеральных законопроектов и иных нормативных правовых актов. Участвовал во многих сложных арбитражных делах.
Автор (соавтор) более 60 публикаций (статей, книг, иных материалов по правовой тематике).
8 ноября 2007 г. Президент РФ подписал Федеральный закон N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон об автомобильных дорогах).
Новый Закон имеет огромное значение для дорожного хозяйства Российской Федерации. Впервые принят федеральный законодательный акт прямого действия, который объединил массив подзаконных правовых актов и регламентировал осуществление дорожной деятельности, особенности правового регулирования проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта, содержания, использования федеральных автомобильных дорог, автомобильных дорог субъектов РФ, муниципальных и частных автомобильных дорог.
Закон содержит 63 статьи, распределенные по 11 главам.
История принятия Закона
В связи с отсутствием законодательной базы, регулирующей вопросы создания и использования автомобильных дорог в Российской Федерации, определяющей компетенцию в этой сфере органов государственной власти различных уровней, права и обязанности субъектов хозяйственной деятельности, в декабре 1998 г. в Государственную Думу ФС РФ был внесен, а затем и принят первый проект Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности" (N 98105955-2). Однако в январе 2000 г. Президент РФ отклонил уже одобренный Советом Федерации Закон. В апреле 2005 г. этот проект вообще был снят с рассмотрения Государственной Думой.
Тем не менее потребность в принятии законодательного акта в сфере автомобильных дорог и дорожной деятельности осталась.
В подзаконных актах, преимущественно постановлениях Правительства РФ, были закреплены лишь отдельные вопросы правового регулирования в сфере автодорог (например, вопросы эксплуатации на платной основе федеральных автомобильных дорог и дорожных объектов; установления и использования придорожных полос федеральных автомобильных дорог и др.). В силу разрозненности и несогласованности законодательства о дорожной деятельности многие нормативные правовые акты в этой области стали неэффективными и не имеющими должного механизма реализации.
Кроме того, в законодательстве об автомобильных дорогах и дорожной деятельности существует ряд нормативных актов, официально не отмененных, но устаревших и противоречащих действующему законодательству, в связи с этим фактически утративших юридическую силу.
Имеющиеся пробелы и противоречия в законодательстве об автомобильных дорогах и дорожной деятельности, несомненно, были обусловлены отсутствием основополагающего федерального закона, регулирующего основы дорожной деятельности, вопросы создания и использования автомобильных дорог.
Целесообразность принятия нового Закона об автомобильных дорогах обосновывалась Федеральной целевой программой "Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 годы)", утвержденной Постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2001 г. N 848. А разработка законопроекта была включена в План действий Правительства РФ по реализации в 2006 г. положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 гг.).
В 2005 - 2007 гг. по заказам Минтранса России и Росавтодора Консалтинговой группой "Юстицинформ" в рамках научно-исследовательских работ были подготовлены и широко обсуждены концепция и проект Федерального закона "Об автомобильных дорогах в Российской Федерации".
На основе имеющегося научного задела и согласований в органах государственной власти в мае 2007 г. в Государственную Думу был внесен проект Федерального закона N 435117-4 "Об автомобильных дорогах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". В процессе работы над проектом в Государственной Думе изменилось его название, а в текст были внесены существенные корректировки.
Основные цели
Автомобильные дороги являются неотъемлемой частью единой транспортной системы России. Их совершенствование и эффективное функционирование относится к важнейшим условиям развития общества и государства, в том числе решения задач обеспечения обороноспособности и национальной безопасности России, экономики, социальной сферы и культуры.
Исходя из значения автомобильных дорог к целям нового Закона отнесены:
определение основ функционирования автомобильных дорог, их использования, осуществления дорожной деятельности в интересах пользователей автомобильными дорогами, собственников автомобильных дорог, государства, муниципальных образований;
совершенствование государственного управления в области дорожной деятельности;
обеспечение сохранности и развития автомобильных дорог, улучшение их технического состояния;
содействие внедрению перспективных технологий и стандартов в области дорожной деятельности;
обеспечение эффективной и добросовестной конкуренции на рынке работ и (или) услуг при осуществлении дорожной деятельности;
улучшение инвестиционного климата в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности;
обеспечение интеграции автомобильных дорог в международную транспортную сеть.
Предмет правового регулирования
Новый Закон об автомобильных дорогах имеет собственный предмет правового регулирования, не охватываемый иными федеральными законами.
Согласно ст. 1 Закон регулирует отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог, в том числе на платной основе, и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации.
С учетом содержания термина "дорожная деятельность" новый Закон регулирует общественные отношения, складывающиеся между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ, органами местного самоуправления, владельцами автомобильных дорог, организациями и гражданами в связи с проектированием, строительством, реконструкцией, ремонтом, капитальным ремонтом, содержанием, использованием федеральных автомобильных дорог, автомобильных дорог субъектов РФ, муниципальных и частных автомобильных дорог.
Новый Закон распространяет свое действие на все автомобильные дороги в Российской Федерации, которые с учетом их значения, месторасположения в дорожной сети и выполняемых функций подразделяются по форме собственности на государственные, муниципальные и частные.
Термины и понятия
К достоинствам Закона следует отнести определение основных используемых в нем терминов и понятий. Вместе с тем в процессе подготовки законопроекта, в ходе острых дискуссий многие термины претерпели существенные изменения, зачастую не в лучшую сторону. Некоторые из них в связи с неясностью нуждаются в дополнительном толковании.
Рассмотрим некоторые основные понятия.
Автомобильная дорога
Теперь это объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.
К сожалению, данный термин оказался весьма нечетким, допускающим различные толкования в подзаконных актах и правоприменительной практике. К тому же он усложнит введение автомобильных дорог в гражданский оборот.
Первоначально предлагалось определить автомобильную дорогу так: имущественный комплекс (линейный объект недвижимого имущества), предназначенный для непрерывного и безопасного движения транспортных средств с предусмотренными нормативными правовыми актами скоростями, нагрузками и габаритами, включающий в себя земельные участки и функционально связанные между собой конструктивные элементы и инженерные сооружения, а также здания, строения, защитные и декоративные лесонасаждения и устройства, другие дорожные сооружения, имеющие специальное назначение по обслуживанию автомобильной дороги и являющиеся ее неотъемлемой технологической частью. В первом чтении "имущественный комплекс (линейный объект недвижимого имущества)" был заменен на термин "объект недвижимого имущества". При этом смысл остался прежним. Автомобильная дорога должна относиться к самостоятельным объектам недвижимого имущества, быть единым имущественным комплексом, состоящим из различных видов имущества. Такое определение допускало совершение сделок как в целом с автомобильной дорогой, так и с любым имуществом, входящим в ее состав.
Нынешнее определение дороги трактует ее как некий объект транспортной инфраструктуры, состоящий из совокупности самостоятельных объектов - земельных участков, конструктивных элементов, дорожных сооружений. При этом исчезло единое юридическое понятие автомобильной дороги как объекта недвижимого имущества (имущественного комплекса), право собственности на который может закрепляться одним документом. Поэтому остался открытым вопрос о том, относится ли автомобильная дорога как объект к недвижимому имуществу и распространяются ли на нее соответствующие недвижимому имуществу правовые режимы, предусмотренные различными нормативными правовыми актами.
В Законе подробно раскрывается содержание входящих в определение автомобильной дороги ее возможных составляющих частей - защитных дорожных сооружений, искусственных дорожных сооружений, производственных объектов, элементов обустройства автомобильных дорог.
Кроме того, в связи с выделением в Законе специальной главы "Использование платных автомобильных дорог" в статье дано определение платной автомобильной дороги. Это такая дорога, "использование которой осуществляется на платной основе в соответствии с настоящим Федеральным законом".
Дорожная деятельность
Дорожная деятельность выделена в самостоятельный предмет правового регулирования и определяется как деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог. Перечисление каждого из указанных видов деятельности и их расшифровка в тексте Закона имеет важное значение для отрасли. Теперь будет больше ясности при разграничении видов деятельности, их планировании и финансировании.
Реконструкция, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильной дороги определяется через различные по составу комплексы работ. При этом следует различать капитальный ремонт, при котором изменяются конструктивные элементы дороги и дорожных сооружений, и ремонт, при котором происходит лишь восстановление транспортно-эксплуатационных характеристик дороги без вмешательства в ее конструктивные элементы. Реконструкция отличается тем, что после ее проведения изменяется класс и (или) категория автомобильной дороги либо границы полосы отвода дороги. А содержание автомобильной дороги нацелено на поддержание ее надлежащего технического состояния, оценку этого состояния, организацию или обеспечение безопасности дорожного движения.
Вместе с тем из определения была исключена ссылка на иное обеспечение эксплуатации автомобильных дорог, а также осуществление управления имуществом автомобильных дорог, что существенно сузило возможность применения Закона и внесло противоречия в понимание ряда норм этого же Закона, в которых упоминаются транспортно-эксплуатационные характеристики и ввод в эксплуатацию автомобильных дорог.
Следует отметить, что понятия "содержание", "эксплуатация" и "использование" автомобильных дорог имеют разный правовой смысл. Их нельзя смешивать.
Для обеспечения чистоты терминологии и учета требований налогового законодательства необходимо было в Законе выделить отдельно термин "эксплуатация" и включить его в понятие дорожной деятельности.
Наконец, в поручении Президента прямо указывается на совершенствование нормативной правовой базы при строительстве и эксплуатации автомобильных дорог.
Исключение термина "эксплуатация", его смешение с содержанием или использованием автомобильных дорог вызовет в дальнейшем массу вопросов и споров.
Термины "содержание", "эксплуатация" и "использование" употребляются в законодательстве как разные понятия.
В соответствии со ст. 210 ГК РФ бремя содержания имущества несет собственник (это расходы по поддержанию имущества в надлежащем состоянии: по капитальному и текущему ремонту, страхованию, регистрации, охране, коммунальным платежам, специальному (техническому, санитарному и др.) осмотру, уплате предусмотренных законом налогов, внесению различного рода сборов и платежей в государственные и муниципальные фонды и т. д.).
Под эксплуатацией в законодательстве понимается осуществляемая в соответствии с технической документацией деятельность, направленная на обеспечение бесперебойного устойчивого функционирования объекта эксплуатации (акцент делается не на использовании для себя, а на обеспечении функционирования объекта - т. е. техническая направленность). Нередко эксплуатацию отождествляют с использованием. Однако в КоАП РФ, например, предусмотрена ответственность, связанная и с эксплуатацией, и с использованием объектов.
Под использованием (пользованием) в законодательстве понимается извлечение для себя полезных свойств объекта.
Таким образом, исключение категории "эксплуатация" породит противоречия с гражданским, налоговым и административным законодательством, в котором применяется этот термин.
Владельцы автомобильных дорог
Особые споры вызвало определение владельцев автомобильных дорог.
Теперь в ст. 3 под владельцами автомобильных дорог понимаются исполнительные органы государственной власти, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), физические или юридические лица, владеющие автомобильными дорогами на вещном праве в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В соответствии со ст. 216 ГК РФ к вещным правам отнесены: право собственности, право пожизненного наследуемого владения земельным участком, право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, сервитуты, право хозяйственного ведения, право оперативного управления. Этот перечень является примерным, поскольку в статье имеется оговорка "в частности".
Вместе с тем первоначально предлагалось включить в перечень владельцев и лиц, владеющих автомобильными дорогами на обязательственном праве (эта норма сохранялась до второго чтения проекта). Использование же только категории "вещное право" исключило арендаторов (и других владельцев дорог на обязательственном праве) из активных участников правоотношений в области автомобильных дорог и дорожной деятельности и в этой части не соответствует правовым конструкциям ГК РФ, допускающим владение имуществом на обязательственном праве.
Земельные участки, предназначенные для размещения автомобильных дорог
В Закон включена гл. 4 "Особенности использования земельных участков, предназначенных для размещения автомобильных дорог". В связи с этим в статье даны определения полосы отвода и придорожных полос автомобильной дороги.
К полосе отвода автомобильной дороги отнесены земельные участки (независимо от категории земель), которые предназначены для размещения конструктивных элементов автомобильной дороги, дорожных сооружений и на которых располагаются или могут располагаться объекты дорожного сервиса. Придорожные полосы - это территории, которые прилегают с обеих сторон к полосе отвода автомобильной дороги и в границах которых устанавливается особый режим использования земельных участков (частей земельных участков) в целях обеспечения требований безопасности дорожного движения, а также нормальных условий реконструкции, капитального ремонта, ремонта, содержания автомобильной дороги, ее сохранности с учетом перспектив развития автомобильной дороги.
Важно отметить, что в Законе отсутствует определение земель автомобильных дорог. С учетом норм земельного законодательства к ним относятся земли, которые используются или предназначены для размещения автомобильных дорог, обеспечения дорожной деятельности и права на которые возникли по основаниям, предусмотренным федеральными законами.
Объекты дорожного сервиса
Важно обратить внимание на включение в Закон определения объектов дорожного сервиса. Это связано не только с тем, что им посвящена отдельная ст. 22 "Обеспечение автомобильных дорог объектами дорожного сервиса", но также с особым вниманием законодателя к регулированию отношений, возникающих при размещении и использовании этих объектов.
К объектам дорожного сервиса относятся здания, строения, сооружения, иные объекты, предназначенные для обслуживания участников дорожного движения по пути следования (автозаправочные станции, автостанции, автовокзалы, гостиницы, кемпинги, мотели, пункты общественного питания, станции технического обслуживания, подобные объекты, а также необходимые для их функционирования места отдыха и стоянки транспортных средств). При этом следует обратить внимание на неудачную формулировку "подобные объекты". В правоприменении это, несомненно, вызовет споры о том, какой объект будет "подобным", а какой нет. Тем не менее норма сформулирована так, что перечень объектов дорожного сервиса является открытым, и это имеет важное значение для практики.
Иные определения
Ряд определений не вошли в ст. 3, а размещены в соответствующих им статьях Закона. Так, в ст. 5 "Классификация автомобильных дорог" даны определения автомобильной дороги общего пользования (предназначена для движения транспортных средств неограниченного круга лиц); автомобильных дорог необщего пользования (находящиеся в собственности, во владении или в пользовании исполнительных органов государственной власти, местных администраций (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований), физических или юридических лиц и используемые ими исключительно для обеспечения собственных нужд либо для государственных или муниципальных нужд); частных автомобильных дорог общего и необщего пользования.
В статье 7 дано определение автомобильных дорог оборонного значения. Это автомобильные дороги, необходимые для обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, а также автомобильные дороги, соединяющие военные, важные государственные и специальные объекты и предназначенные в условиях военного времени для воинских перевозок, эвакуации населения, объектов хозяйственного, социального и культурного назначения. Важно отметить, что теперь любые автомобильные дороги, независимо от их форм собственности и значения, могут быть отнесены к автомобильным дорогам оборонного значения в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Классификация автомобильных дорог
В статье 5 определены общие критерии (принципы) классификации автомобильных дорог в зависимости от их значения, вида разрешенного использования, условий проезда по ним и доступа на них транспортных средств, транспортно-эксплуатационных характеристик и потребительских свойств. Деление и описание автомобильных дорог в зависимости от формы собственности вынесено в отдельную ст. 6.
Важно обратить внимание, что Закон исходит из приоритета классификации автомобильных дорог по их значению. Вопросы собственности отнесены на второй план. Соответственно ст. 5, посвященная классификации дорог, предшествует ст. 6, регулирующей вопросы собственности на автомобильные дороги. Это вызвано в том числе и тем, что в действующем законодательстве при разграничении предметов ведения органов власти и местного самоуправления используется термин "значение". Например, в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" употребляются понятия "автомобильная дорога общего пользования межмуниципального значения", "автомобильная дорога общего пользования регионального значения".
В связи с этим ключевым является деление автомобильных дорог по их значению на:
автомобильные дороги федерального значения;
автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения;
автомобильные дороги местного значения;
частные автомобильные дороги.
Автомобильные дороги в зависимости от вида разрешенного использования подразделяются на автомобильные дороги общего пользования и автомобильные дороги необщего пользования. При этом все дороги, кроме частных, должны попасть в соответствующий перечень автомобильных дорог общего или необщего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения либо местного значения. Соответствующие перечни утверждаются Правительством Российской Федерации, уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.
В комментируемом Законе установлены четкие критерии отнесения автомобильных дорог к дорогам общего пользования федерального значения и определены принципы отнесения дорог к автомобильным дорогам местного значения поселения, муниципального района или городского округа. В то же время предусмотрено, что критерии отнесения автомобильных дорог общего пользования к автомобильным дорогам общего пользования регионального или межмуниципального значения утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.
Весьма важной представляется детализированная классификация автомобильных дорог общего пользования в зависимости от условий проезда по ним и доступа на них транспортных средств на автомагистрали, скоростные автомобильные дороги и обычные автомобильные дороги.
Классификация автомобильных дорог и их отнесение к категориям автомобильных дорог (первой, второй, третьей, четвертой, пятой категориям) осуществляются в зависимости от транспортно-эксплуатационных характеристик и потребительских свойств автомобильных дорог в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Действующее в настоящее время Постановление Правительства РФ от 24 декабря 1991 г. N 61 "О классификации автомобильных дорог в Российской Федерации" (в ред. от 11 апреля 2006 г. N 209), содержащее в том числе показатели определения автомобильных дорог общего пользования федерального значения, теперь должно применяться в части, не противоречащей новому Закону.
Собственность на автомобильные дороги
На территории Российской Федерации автомобильные дороги создаются и используются на основе единства экономического пространства, в условиях многообразия форм собственности. Поэтому автомобильные дороги, согласно п. 1 ст. 6, могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной собственности, а также в собственности физических или юридических лиц.
После второго чтения законопроекта законодатель ушел от деления автомобильных дорог в зависимости от формы собственности на федеральные автомобильные дороги, автомобильные дороги субъектов РФ, муниципальные автомобильные дороги и частные автомобильные дороги и использования этих понятий в качестве базовых.
Теперь основным критерием отнесения автомобильной дороги к тому или иному уровню собственности является включение или невключение ее в соответствующий федеральный или региональный перечень:
к федеральной собственности относятся автомобильные дороги, которые включены в перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения или перечень автомобильных дорог необщего пользования федерального значения (утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, уполномоченными федеральными органами исполнительной власти);
к собственности субъекта РФ относятся автомобильные дороги, которые включены в перечень автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения либо перечень автомобильных дорог необщего пользования регионального или межмуниципального значения (утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ);
к собственности поселения относятся автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог;
к собственности городского округа относятся автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог;
к собственности муниципального района относятся автомобильные дороги общего и необщего пользования, соединяющие населенные пункты в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог.
Наличие перечней автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального и местного значения, утверждаемых соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления, предусмотрено также п. 7 ст. 8, ст. 12 и 13 комментируемого Закона.
Именно включение автомобильной дороги в тот или иной перечень является основанием для ее закрепления за владельцем автомобильной дороги на соответствующем вещном праве.
Закон содержит нормы, допускающие императивную передачу и возврат автомобильных дорог с одного уровня собственности на другой. При этом Закон не упоминает о необходимости соответствующих согласительных процедур и не учитывает юридической независимости субъектов РФ и муниципальных образований.
Так, в Законе установлено, что автомобильные дороги, которые включаются в соответствующий перечень, являются федеральной собственностью (и они передаются в федеральную собственность в порядке, установленном федеральными законами).
Автомобильные дороги, которые исключаются из перечня автомобильных дорог общего пользования федерального значения или перечня автомобильных дорог необщего пользования федерального значения, передаются в собственность субъектов РФ или муниципальную собственность в порядке, установленном федеральными законами.
Автомобильные дороги, которые включаются в перечень автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения либо перечень автомобильных дорог необщего пользования регионального или межмуниципального значения, являются собственностью субъекта РФ (и передаются в собственность субъекта РФ в порядке, установленном федеральными законами).
Автомобильные дороги, которые исключаются из перечня автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения либо перечня автомобильных дорог необщего пользования регионального или межмуниципального значения, передаются в собственность Российской Федерации или муниципальную собственность в порядке, установленном федеральными законами.
Закон допускает частную собственность на автомобильные дороги, которая может возникнуть в результате строительства автомобильной дороги за счет собственных средств либо передачи ее физическому или юридическому лицу в соответствии с законодательством. Устанавливая возможность приобретения права собственности на автомобильные дороги, законодатель, видимо, исходил из общих оснований приобретения права собственности на имущество, предусмотренных ст. 218 ГК РФ.
Вместе с тем следует отметить, что в связи с использованием категории "перечень" для определения прав собственности на автомобильные дороги и соответственно неоднозначным решением вопросов собственности введение в гражданский оборот автомобильных дорог будет усложнено. Юридически отсутствует единое понятие автомобильной дороги как объекта недвижимого имущества (имущественного комплекса), право на который может закрепляться одним документом (например, каким документом собственник будет подтверждать свое право собственности на автомобильную дорогу при включении сведений в единый реестр?). Законодатель отказался вводить государственную регистрацию прав на автомобильную дорогу как единый объект, опираясь на законодательство о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В соответствии с предусмотренными комментируемым Законом изменениями в Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" допускается только государственная регистрация прав на объекты недвижимого имущества, включенные в состав автомобильной дороги и расположенные на территориях более одного регистрационного округа, и сделок с такими объектами недвижимого имущества федеральным органом в области государственной регистрации или государственная регистрация прав на такие объекты недвижимого имущества и сделок с ними по месту их нахождения в пределах соответствующего регистрационного округа органом по государственной регистрации.
Использование категории "перечень", несомненно, породит споры, связанные с отнесением автомобильных дорог к уровням собственности. Кроме того, отсутствует четкая грань между категориями "владелец" и "собственник", что вносит путаницу в правопонимание текста, особенно применительно к исполнительным органам государственной власти и местной администрации.
Реестр автомобильных дорог
В целях сбора, хранения и использования информации об автодорогах (включая техническую), в том числе для формирования карт и атласов автомобильных дорог Российской Федерации, в Законе предусмотрено формирование и ведение единого государственного реестра автомобильных дорог.
Реестр представляет собой федеральный информационный ресурс и должен содержать сведения об автомобильных дорогах независимо от их форм собственности и значения. В статье 10 Закона перечень сведений, которые будут вноситься в реестр, детализирован (сведения о собственнике, владельце автомобильной дороги; наименование автомобильной дороги; идентификационный номер автомобильной дороги; протяженность автомобильной дороги; сведения о соответствии автомобильной дороги и ее участков техническим характеристикам класса и категории автомобильной дороги; вид разрешенного использования автомобильной дороги; иные сведения). Перечень является открытым.
В то же время важно отметить, что полномочия по формированию и ведению реестра предоставлены федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства (ныне Росавтодор). При этом Закон не содержит норм, регулирующих ведение реестра на региональном и муниципальном уровнях.
В пункте 5 ст. 62 ("Переходные положения") содержится лишь указание на то, что в целях создания единого государственного реестра автомобильных дорог до 1 июля 2008 г. Росимущество, а также владельцы автомобильных дорог, физические или юридические лица, являющиеся собственниками автомобильных дорог, обязаны представить в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства (Росавтодор), сведения, предусмотренные ст. 10. Как после этого собирать сведения об автомобильных дорогах на региональном и муниципальном уровнях, не ясно.
Реестр будет основываться на данных учета автомобильных дорог. Однако принципы ведения такого учета в Законе не предусмотрены.
Правила формирования и ведения реестра и порядок предоставления сведений, содержащихся в реестре, в соответствии с Законом должны быть утверждены Правительством Российской Федерации.
Таким образом, следует отметить, что, отказавшись от регистрации прав на автомобильную дорогу как недвижимое имущество, законодатель ограничился регистрацией дорог в едином государственном реестре автомобильных дорог.
Наименования и идентификационные номера
автомобильных дорог
Положительным моментом принятого Закона является установление порядка идентификации автомобильных дорог.
В соответствии с п. 1 ст. 8 Закона автомобильные дороги общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения должны иметь наименования. Вместе с тем Закон несколько упростил прежнее правопонимание в этой части. Так, наименование автомобильной дороги, соединяющей населенные пункты, как правило, должно состоять из наименований соединяемых этой автомобильной дорогой населенных пунктов. В наименовании автомобильной дороги допускается указывать наименования населенных пунктов, расположенных вблизи автомобильной дороги, наименования географических или иных объектов, наименования исторических событий, а также допускается устанавливать наименование автомобильной дороги с учетом национальных традиций и особенностей соответствующих местностей. В наименование не требуется включать идентификационный номер дороги.
В статье 8 установлены правила присвоения автомобильным дорогам наименований. Наименования присваиваются соответствующими органами исполнительной власти или местного самоуправления. При этом наименования автомобильным дорогам общего пользования местного значения присваиваются органом местного самоуправления по согласованию с уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ. Частные автомобильные дороги могут иметь наименования, которые им присваиваются собственниками таких автомобильных дорог.
Помимо наименования автомобильные дороги должны иметь идентификационные номера. Закон устанавливает общие правила присвоения идентификационных номеров и предусматривает, что эти правила детализируются в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере дорожного хозяйства. В настоящее время действуют Правила присвоения автомобильным дорогам идентификационных номеров (утв. Приказом Минтранса России от 7 февраля 2007 г. N 16, зарегистрирован в Минюсте России 30 марта 2007 г., рег. N 9186). Следует учесть, что данные Правила применяются в части, не противоречащей новому Закону.
Наименование и идентификационный номер автомобильной дороги должны указываться в соответствующем перечне автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального либо местного значения.
Полномочия органов государственной власти
и местного самоуправления
В главе 2 нового Закона отражены полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности.
Особо детализированы полномочия органов государственной власти Российской Федерации (ст. 11). Среди них следует отметить следующие:
установление общих требований к осуществлению контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог;
принятие решений об использовании на платной основе автомобильных дорог общего пользования федерального значения и о прекращении такого использования;
определение методики расчета и максимального размера платы за проезд транспортных средств по платным автомобильным дорогам общего пользования федерального значения;
установление порядка возмещения вреда, причиняемого транспортными средствами, масса которых с грузом или без груза и (или) масса нагрузки в расчете на одну ось которых превышают нормы, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации, и порядка определения размера такого вреда;
определение размера вреда, причиняемого транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных грузов, при движении по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения;
установление порядка выдачи специального разрешения на движение по автомобильным дорогам транспортных средств, осуществляющих перевозки опасных и (или) тяжеловесных грузов, и транспортных средств, габариты которых с грузом или без него превышают нормы, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации, порядка осуществления весового и габаритного контроля, в том числе организации пунктов весового и габаритного контроля, и порядка определения постоянно действующих маршрутов транспортных средств, осуществляющих перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов;
установление порядка временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам;
установление стоимости и перечня услуг по присоединению объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам общего пользования федерального значения;
утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог федерального значения и правил расчета размера ассигнований федерального бюджета на указанные цели;
установление классификации работ по капитальному ремонту, ремонту, содержанию автомобильных дорог.
Полномочия, указанные в данной статье, раскрываются в иных нормах комментируемого Закона.
Важно отметить, что в Законе детализированы полномочия органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных образований. В то же время по вопросам, не относящимся к компетенции Российской Федерации, субъекты Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование в сфере дорожной деятельности.
В связи с этим некоторые нормы Закона, закрепляющие полномочия за органами исполнительной власти субъектов РФ, не соотнесены с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии с которым в федеральных законах могут быть установлены полномочия высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а не полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ.
Регулирование дорожной деятельности
Вопросам дорожной деятельности посвящена отдельная гл. 3, в которой содержатся нормы планирования и осуществления дорожной деятельности, основы проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, содержания и ремонта автомобильных дорог.
Особого внимания заслуживают вопросы планирования дорожной деятельности, которое является составной частью государственного планирования и прогнозирования социально-экономического развития Российской Федерации, регулируемого федеральным законодательством.
При планировании дорожной деятельности органы государственной власти и местного самоуправления всех уровней должны обеспечивать наиболее эффективное использование финансовых средств и приоритетное выполнение соответствующих работ.
Планирование дорожной деятельности должно осуществляться на основании документов территориального планирования, нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог и оценки транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных дорог, долгосрочных целевых программ.
В Законе имеются нормы, касающиеся инфраструктуры автомобильных дорог и использования инженерных коммуникаций применительно к автодорогам. Так, статья 19 содержит порядок прокладки и переустройства инженерных коммуникаций в границах полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог.
Прокладка или переустройство инженерных коммуникаций в границах полосы отвода автомобильной дороги осуществляется владельцами таких инженерных коммуникаций или за их счет на основании договора, заключаемого владельцами таких инженерных коммуникаций с владельцем автомобильной дороги, и разрешения на строительство (если требуется выдача разрешения на строительство).
Прокладка или переустройство инженерных коммуникаций в границах придорожных полос автомобильной дороги осуществляется владельцами таких инженерных коммуникаций или за их счет при наличии согласия в письменной форме владельца автомобильной дороги и на основании разрешения на строительство (если требуется выдача такого разрешения).
Особое значение для правоприменения имеют нормы, касающиеся пересечения автомобильных дорог с другими автомобильными дорогами и железнодорожными путями.
Согласно ст. 20 Закона, строительство, реконструкция, капитальный ремонт являющихся сооружениями пересечения автомобильной дороги с другими автомобильными дорогами и примыкания автомобильной дороги к другой автомобильной дороге допускаются при наличии разрешения на строительство, выдаваемого в соответствии с Градостроительным кодексом РФ и комментируемым Законом, и согласия в письменной форме владельцев автомобильных дорог.
Теперь в Законе установлено, что примыкающие к автомобильным дорогам общего пользования автомобильные дороги, подъезды к автомобильным дорогам общего пользования, съезды с автомобильных дорог общего пользования должны иметь твердое покрытие начиная с мест примыкания на расстояние, размер которого должен быть не менее установленного техническими регламентами размера. А ремонт пересечений и примыканий в отношении автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального либо местного значения допускается при наличии согласия в письменной форме владельцев таких автомобильных дорог, а в отношении частных автомобильных дорог - собственников таких дорог.
Закон устанавливает ответственность за ведение строительства, реконструкции, капитального ремонта или ремонта пересечений или примыканий без соответствующего согласия и без разрешения на строительство. Нарушители по требованию органа, уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора, и (или) владельцев автомобильных дорог обязаны прекратить осуществление неправомерной деятельности, провести снос незаконно возведенных сооружений, иных объектов и привести автомобильные дороги в первоначальное состояние. В случае отказа владелец автомобильной дороги вправе выполнить работы по ликвидации построенных пересечений или примыканий с последующей компенсацией затрат за счет лиц, виновных в незаконном возведении указанных сооружений, иных объектов.
В статье 21 Закона установлена обязанность владельцев железнодорожных путей оборудовать железнодорожные переезды (пересечения автомобильных дорог железнодорожными путями на одном уровне) устройствами, предназначенными для обеспечения безопасности движения железнодорожного транспорта, транспортных средств и других участников дорожного движения, содержать участки автомобильных дорог, расположенные в границах железнодорожных переездов (до шлагбаума или при отсутствии шлагбаума на расстоянии десяти метров от ближайшего рельса по пути следования), в соответствии с техническими регламентами, устанавливающими обязательные требования к эксплуатации железнодорожных переездов.
Важно отметить и положения Закона, касающиеся организации дорожного сервиса (ст. 22). Автомобильные дороги обустраиваются объектами дорожного сервиса, предназначенными для обеспечения нормальных условий труда, питания и отдыха участников дорожного движения, а также для оказания услуг связи участникам дорожного движения. Следует различать требования по размещению объектов дорожного сервиса в границах полосы отвода и придорожных полос автомобильной дороги, а также обратить внимание на общие требования к таким объектам. Они не должны ухудшать видимость на автомобильной дороге, другие условия безопасности дорожного движения, а также условия использования и содержания автомобильной дороги и расположенных на ней сооружений и иных объектов. Объекты дорожного сервиса должны быть оборудованы стоянками и местами остановки транспортных средств, а также подъездами, съездами и примыканиями в целях обеспечения доступа к ним с автомобильной дороги.
До 1 января 2010 г. при отсутствии документации по планировке территории размещение объектов дорожного сервиса в границах полосы отвода автомобильной дороги будет допускаться только по согласованию с владельцем автомобильной дороги.
Минимально необходимые для обслуживания участников дорожного движения требования к обеспеченности автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального, местного значения объектами дорожного сервиса, размещаемыми в границах полос отвода автомобильных дорог (с указанием количества и вида объектов дорожного сервиса), а также требования к перечню минимально необходимых услуг, оказываемых на таких объектах дорожного сервиса, должны быть установлены Правительством Российской Федерации.
Впервые в действующее законодательство введена норма о взимании платы за оказание услуг присоединения объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам (п. 7 ст. 22). Плата может взиматься только на основании заключаемого с владельцами автомобильных дорог договора о присоединении объекта дорожного сервиса к автомобильной дороге. Плата за присоединение объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам общего пользования федерального, регионального или межмуниципального, местного значения будет рассчитываться исходя из установленных соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления стоимости и объема услуг, оказываемых по договору о присоединении соответствующего объекта дорожного сервиса к соответствующей автомобильной дороге.
В то же время необходимо обратить внимание на несоответствие норм о плате за присоединение антимонопольному законодательству, исходя из которого владельцы автомобильных дорог в целях обеспечения недискриминационного доступа к дорогам в сходных обстоятельствах обязаны устанавливать равные условия присоединения объектов дорожного сервиса в соответствии с едиными правилами присоединения. Таких требований комментируемый Закон не содержит, что предполагает индивидуализацию условий присоединения и соответственно коррупционность отношений между владельцами автомобильной дороги и объекта дорожного сервиса, а также возможные споры при недостижении согласия.
Земли автомобильных дорог
Земли автомобильных дорог входят в состав земель транспорта и должны использоваться строго по целевому назначению. В связи с этим земельным законодательством и комментируемым Законом устанавливается особый режим их использования.
Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для размещения автомобильных дорог осуществляется в соответствии с земельным законодательством и с учетом норм комментируемого Закона. Особенности использования земельных участков, предназначенных для размещения автомобильных дорог, регулируются гл. 4 Закона.
Земельные участки для строительства или реконструкции автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения могут предоставляться в порядке резервирования земель или земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Вопросы самовольной постройки зданий, строений, сооружений, в том числе на автодорогах, определены в ст. 222 ГК РФ, в соответствии с которой решение об отнесении постройки к самовольной принимается судом. Соответственно, здания, строения, сооружения, возведенные на землях автомобильных дорог, в придорожных полосах и резервных зонах с нарушением установленного порядка использования указанных земель, подлежат сносу на основании решения суда.
В новом Законе детализированы правовые режимы использования полосы отвода автомобильной дороги (ст. 25) и придорожных полос автомобильных дорог (ст. 26).
Границы полосы отвода автомобильной дороги определяются на основании документации по планировке территории с учетом утверждаемых Правительством РФ норм отвода земель для размещения автомобильных дорог и (или) объектов дорожного сервиса.
В границах полосы отвода автомобильной дороги, за исключением случаев, предусмотренных комментируемым Законом, запрещаются:
выполнение работ, не связанных со строительством, с реконструкцией, капитальным ремонтом, ремонтом и содержанием автомобильной дороги, а также с размещением объектов дорожного сервиса;
размещение зданий, строений, сооружений и других объектов, не предназначенных для обслуживания автомобильной дороги, ее строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания и не относящихся к объектам дорожного сервиса;
распашка земельных участков, покос травы, осуществление рубок и повреждение лесных насаждений и иных многолетних насаждений, снятие дерна и выемка грунта, за исключением работ по содержанию полосы отвода автомобильной дороги или ремонту автомобильной дороги, ее участков;
выпас животных, а также их прогон через автомобильные дороги вне специально установленных мест, согласованных с владельцами автомобильных дорог;
установка рекламных конструкций, не соответствующих требованиям технических регламентов и (или) нормативным правовым актам о безопасности дорожного движения;
установка информационных щитов и указателей, не имеющих отношения к обеспечению безопасности дорожного движения или осуществлению дорожной деятельности.
Следует учесть, что до введения в действие нового Закона уже действовали Правила установления и использования полос отвода федеральных автомобильных дорог (утв. Постановлением Правительства РФ от 14 апреля 2007 г. N 233), которые определяли порядок установления полос отвода автомобильных дорог, находящихся в собственности Российской Федерации, а также условия их использования. Очевидно, что данный документ должен быть приведен в соответствие с принятым Законом.
Для автомобильных дорог, за исключением автомобильных дорог, расположенных в границах населенных пунктов, устанавливаются придорожные полосы в зависимости от класса и (или) категории автомобильных дорог с учетом перспектив их развития. Ширина каждой придорожной полосы составляет:
75 метров - для автомобильных дорог первой и второй категорий;
50 метров - для автомобильных дорог третьей и четвертой категорий;
25 метров - для автомобильных дорог пятой категории;
100 метров - для подъездных дорог, соединяющих административные центры (столицы) субъектов РФ, города федерального значения Москву и Санкт-Петербург с другими населенными пунктами, а также для участков автомобильных дорог общего пользования федерального значения, построенных для объездов городов с численностью населения до 250 тыс. человек;
150 метров - для участков автомобильных дорог, построенных для объездов городов с численностью населения свыше 250 тыс. человек.
Строительство, реконструкция в границах придорожных полос автомобильной дороги объектов капитального строительства, объектов, предназначенных для осуществления дорожной деятельности, объектов дорожного сервиса, установка рекламных конструкций, информационных щитов и указателей допускаются при наличии согласия в письменной форме владельца автомобильной дороги.
В настоящее время в части, не противоречащей новому Закону, продолжают действовать Правила установления и использования придорожных полос федеральных автомобильных дорог общего пользования, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 1998 г. N 1420 (в ред. Постановлений Правительства РФ от 2 февраля 2000 г. N 100, от 29 мая 2006 г. N 334), которые определяют порядок установления и использования придорожных полос федеральных автомобильных дорог общего пользования.
Использование автомобильных дорог
В главе 5 Закона установлены общие правила использования автомобильных дорог. Пользование автомобильными дорогами предусмотрено также Уставом автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта, Федеральным законом о безопасности дорожного движения, а также рядом подзаконных нормативных актов.
Использование автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения должно осуществляться в соответствии с действующим законодательством и муниципальными правовыми актами, а правила использования частных автомобильных дорог могут определяться самостоятельно собственниками или владельцами таких дорог в соответствии с законодательством и муниципальными правовыми актами.
Статья 28 определяет права пользователей автомобильными дорогами. Среди новых законодательно установленных прав важно отметить:
право получать компенсацию вреда, причиненного жизни, здоровью или имуществу пользователя дороги в случае строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог вследствие нарушений требований Закона или технических регламентов лицами, осуществляющими указанную деятельность;
право получать оперативную информацию о маршрутах транспортных средств по автомобильным дорогам, об условиях, о временных ограничениях и прекращении движения транспортных средств по автомобильным дорогам, допустимых нагрузках в расчете на одну ось, скорости движения транспортных средств, иных предусмотренных Законом сведениях.
В статье 29 установлены обязанности пользователей автомобильными дорогами и иных лиц, осуществляющих использование автомобильных дорог.
Пользователям автомобильными дорогами, в частности, запрещается:
осуществлять движение по автомобильным дорогам на транспортных средствах, имеющих элементы конструкций, которые могут нанести повреждение автомобильным дорогам;
осуществлять перевозки по автомобильным дорогам опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов без специальных разрешений, выдаваемых в порядке, предусмотренном данным Законом;
загрязнять дорожное покрытие, полосы отвода и придорожные полосы автомобильных дорог;
использовать водоотводные сооружения автомобильных дорог для стока или сброса вод;
осуществлять прогон животных через автомобильные дороги вне специально установленных мест, согласованных с владельцами автомобильных дорог;
повреждать автомобильные дороги или осуществлять иные действия, наносящие ущерб автомобильным дорогам либо создающие препятствия движению транспортных средств и (или) пешеходов.
Важно учесть, что за указанные нарушения в Кодекс об административных правонарушениях синхронно введена соответствующая административная ответственность.
Специальные нормы Закона посвящены порядку установления временных ограничений или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам (ст. 30), а также определению общих принципов движения по автомобильным дорогам транспортных средств, осуществляющих перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов.
Финансирование дорожной деятельности
Глава 6 Закона посвящена принципам финансирования затрат, связанных с дорожной деятельностью. Ключевым является положение о том, что осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального либо местного значения относится соответственно к расходным обязательствам Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Это означает, что дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального либо местного значения осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, иных предусмотренных законодательством Российской Федерации источников финансирования, а также средств юридических лиц и физических лиц, в том числе средств, привлеченных в порядке и на условиях, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях.
Исходя из задачи, поставленной в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике в 2008 - 2010 гг., комментируемый Закон предусматривает переход к финансированию дорожной деятельности исходя из нормативов.
Теперь формирование расходов федерального бюджета (бюджета субъекта РФ, местного бюджета) на очередной финансовый год и плановый период на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог федерального (регионального или межмуниципального, местного) значения должно осуществляться в соответствии с правилами расчета размера ассигнований федерального бюджета (бюджета субъекта РФ, местного бюджета) на указанные цели на основании нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог федерального (регионального или межмуниципального, местного) значения с учетом необходимости приведения транспортно-эксплуатационных характеристик соответствующих автомобильных дорог в соответствие с требованиями технических регламентов. Данные нормативы и правила расчета размера ассигнований федерального бюджета на перечисленные цели будет соответственно утверждать Правительство РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления.
В Законе также установлено, что формирование расходов федерального бюджета на 2011 г. и последующие годы на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог федерального значения, рассчитываемых по установленным нормативам финансовых затрат, должно осуществляться исходя из необходимости обеспечения данных расходов в размере 100%.
Отдельно предусмотрены принципы финансирования затрат, связанных с осуществлением дорожной деятельности в отношении частных автомобильных дорог. В соответствии со ст. 35 Закона проектирование, строительство частных автомобильных дорог должно осуществляться за счет средств застройщиков и иных не запрещенных законом источников, а реконструкция, капитальный ремонт, ремонт, содержание частных автомобильных дорог - за счет средств их владельцев и иных не запрещенных законом источников.
Платные автомобильные дороги
В течение нескольких лет готовился отдельный проект Федерального закона "О платных автомобильных дорогах", который Правительство РФ внесло в Государственную Думу в апреле 2007 г. В ходе его рассмотрения в Государственной Думе было принято решение включить нормы, касающиеся правового режима платных автомобильных дорог, в общий закон об автомобильных дорогах. Теперь правовой режим платных автомобильных дорог детализирован в комментируемом Законе в специальной гл. 7 "Использование платных автомобильных дорог".
Использование автомобильных дорог на платной основе допускается при соблюдении трех основных принципов:
1) решения об использовании автомобильных дорог на платной основе могут быть приняты только в отношении дорог общего пользования (федерального, регионального или межмуниципального, местного, частного значения);
2) автомобильная дорога федерального, регионального или межмуниципального либо местного значения может использоваться на платной основе только в случае ее нового строительства или реконструкции, если она расположена вне границ населенных пунктов, а в границах населенных пунктов - только в случае строительства новой дороги;
3) обеспечение возможности альтернативного бесплатного проезда по автомобильным дорогам общего пользования или при условии, что возможность альтернативного бесплатного проезда будет обеспечена до ввода в эксплуатацию строящейся или реконструируемой платной автомобильной дороги.
Соответствующие решения об использовании автомобильной дороги на платной основе могут принимать Правительство РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, собственник частной автомобильной дороги. При этом решения по дорогам федерального, регионального или межмуниципального либо местного значения могут быть приняты только после утверждения проектной документации такой автомобильной дороги в соответствии с Градостроительным кодексом РФ и до получения разрешения на строительство, а в отношении частной автомобильной дороги - не ранее чем за шестьдесят дней до дня начала использования автомобильной дороги на платной основе.
Особое внимание в Законе уделено публичному оповещению о начале использования дороги на платной основе. Закон предусматривает обязательную процедуру публикации решений об использовании автомобильных дорог на платной основе в порядке, предусмотренном соответственно для опубликования нормативных правовых актов РФ, нормативных правовых актов субъектов РФ, муниципальных правовых актов и иной официальной информации. Решение должно быть опубликовано в течение тридцати дней со дня его принятия и размещено на соответствующих официальных сайтах.
В пункте 4 ст. 36 Закона предусмотрен закрытый перечень требований к содержанию решения об использовании автомобильной дороги на платной основе. В нем обязательно должны быть указаны начальный и конечный пункты автомобильной дороги; перечень пересечений автомобильной дороги с другими автомобильными дорогами и примыканий к другим автомобильным дорогам; технические характеристики автомобильной дороги; протяженность автомобильной дороги; маршрут, основные технические характеристики, протяженность автомобильной дороги, где установлен альтернативный бесплатный проезд; срок использования автомобильной дороги на платной основе.
Платные автомобильные дороги могут создаваться за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, а также за счет частных средств юридических и физических лиц, в том числе в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством о концессионных соглашениях, или в ином порядке.
Отдельная ст. 38 Закона посвящена строительству, реконструкции и использованию платных автомобильных дорог на основе концессионных соглашений. Нормы комментируемого Закона детализируют положения действующего законодательства о концессионных соглашениях в отношении автомобильных дорог, расширяют перечень существенных условий, которые обязательно должны содержаться в концессионном соглашении в отношении платной автодороги.
Принципиальным является то, что концессионным соглашением будут определяться порядок и условия установления, изменения и взимания платы за проезд транспортных средств по платной дороге, а также обязательства концессионера по информированию участников дорожного движения о платной автомобильной дороге, ее протяженности, стоимости проезда, альтернативному проезду.
Закон предусматривает необходимость обязательного страхования риска утраты или повреждения платной автомобильной дороги.
Стороны концессионного соглашения могут договариваться о принятии концедентом на себя части расходов на проектирование, строительство, реконструкцию платной автомобильной дороги, а также обязательства концессионера в отношении капитального ремонта, ремонта и содержания платной автомобильной дороги.
Соглашение может предусматривать требования к обеспечению пропускной способности и режиму использования платной автомобильной дороги. При этом на концедента могут быть возложены обязательства по выплате компенсации концессионеру в случае недостижения согласованных показателей интенсивности движения и состава транспортных средств.
В случае, если получателем доходов от использования платной автомобильной дороги является концедент, в соглашении может предусматриваться компенсация концессионеру расходов, связанных со строительством, с реконструкцией, капитальным ремонтом, ремонтом и содержанием платной автомобильной дороги.
Существенным условием концессионного соглашения является его срок. Поэтому в соглашении должны предусматриваться основания и порядок расторжения соглашения, в том числе досрочного. Досрочное расторжение соглашения возможно в соответствии с законодательством о концессионных соглашениях и общими правилами гражданского законодательства. При этом в концессионном соглашении необходимо предусматривать обязательства концедента по компенсации расходов и возмещению убытков концессионера в связи с досрочным расторжением данного соглашения.
Стороны несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по концессионному соглашению в соответствии с общими нормами гражданского законодательства. В то же время они могут предусмотреть дополнительные основания и размеры ответственности в соглашении.
Закон установил, что концедентом от имени Российской Федерации выступает федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства (в настоящее время - Росавтодор).
Важной гарантией реализации возможностей концессионных соглашений по развитию транспортной инфраструктуры является введение в Закон особенностей предоставления земельных участков, используемых для размещения платной автомобильной дороги федерального либо регионального или межмуниципального значения на основе концессионных соглашений, и порядок определения арендной платы за указанные земельные участки. Комментируемый Закон прямо предусматривает, что годовой размер арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и используемые для размещения платной автомобильной дороги либо предоставленные концессионеру для строительства, реконструкции и использования платной автомобильной дороги, определяется в договоре аренды и не может превышать 1% кадастровой стоимости этих земельных участков.
Несколько статей Закона регулируют права и обязанности пользователей платных автомобильных дорог.
Проезд по платной автомобильной дороге будет осуществляться на основании обязательного публичного договора между пользователем дорогой и ее владельцем или концессионером. К публичным договорам применяются правила, отличные от общих норм договорного права.
В силу публичного характера договора владелец платной автомобильной дороги или концессионер не вправе оказывать предпочтение одному пользователю дорогой перед другими пользователями либо отказать в проезде при наличии возможности такого проезда. В то же время Закон допускает возможность предоставления преимуществ отдельным пользователям в случаях, предусмотренных федеральными законами или иными нормативными правовыми актами РФ. Так, статьей 41 комментируемого Закона допускается предоставление права льготного проезда или проезда без взимания платы по платным автомобильным дорогам отдельным категориям пользователей (например, транспорту общего пользования (за исключением такси и автобусов, осуществляющих перевозки в междугородном и международном сообщении); спецтранспорту пожарной охраны, милиции, медицинской скорой помощи, аварийно-спасательных служб, военной автомобильной инспекции; транспортным средствам организаций федеральной почтовой связи). При необоснованном уклонении владельца или концессионера от заключения договора пользователь вправе по суду требовать заключения этого договора в соответствии с нормами Закона, применяемыми при заключении договора в обязательном порядке. При заключении договора в обязательном порядке применяются также правила ст. 445 ГК РФ.
Правила оказания услуг по организации проезда по платным дорогам общего пользования федерального, регионального или межмуниципального, местного значения, методика расчета и максимальный размер платы за проезд утверждаются соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления. Важно обратить внимание на то, что размер платы за проезд по платной дороге должен быть равным для всех пользователей дорогой в отношении транспортных средств одной категории.
Иные вопросы
Внесение изменений в законодательство
Следует обратить внимание на название Закона, которое содержит упоминание о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации. Действительно, Законом вносятся изменения в ряд Кодексов и федеральных законов, связанные с необходимостью согласования с ними вновь принятых норм. Поправки внесены в Бюджетный кодекс, часть вторую Налогового кодекса, Земельный кодекс Российской Федерации, в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Градостроительный кодекс, а также в следующие Федеральные законы: "О безопасности дорожного движения", "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", "О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения", "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", "О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Кроме того, статьей 60 признаны утратившими силу и исключены отдельные положения законодательных актов Российской Федерации.
Вместе с тем название комментируемого Закона и его конструкцию нельзя признать удачным. Такой подход нарушает общепринятые правила законодательной техники, в частности правила, изложенные в Методических рекомендациях по юридико-техническому оформлению законопроектов, рекомендованных Советом Государственной Думы для использования при осуществлении законодательной деятельности (выписка из протокола N 87 заседания Совета Государственной Думы от 20 ноября 2003 г.).
Так, законопроект, устанавливающий новое правовое регулирование, не должен содержать статьи о внесении изменений в другие законодательные акты, поскольку это не является предметом правового регулирования данного законопроекта. Внесение изменений в законодательные акты должно оформляться в виде самостоятельного законопроекта.
Вступление в силу Закона
Закон вступил в силу со дня его официального опубликования в "Российской газете", за исключением трех норм. Принятые изменения в части второй Налогового кодекса РФ, Бюджетном кодексе РФ и в Федеральном законе "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" вступят в силу с 1 января 2008 г.
Следует помнить, что со дня вступления в силу нового Закона и до приведения в соответствие с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих отношения в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, указанные Федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ должны применяться в части, не противоречащей данному Закону.
Название документа