Концессионное соглашение как форма государственно-частного партнерства в транспортной сфере
(Лысихина О. И.)
("Транспортное право", 2007, N 4)
Текст документа
КОНЦЕССИОННОЕ СОГЛАШЕНИЕ КАК ФОРМА ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО
ПАРТНЕРСТВА В ТРАНСПОРТНОЙ СФЕРЕ
О. И. ЛЫСИХИНА
1. Развитие и модернизация сферы транспорта являются факторами, стимулирующими социально-экономическое развитие страны.
Современная, хорошо развитая транспортная инфраструктура позволит объединить экономические центры страны, обеспечить хозяйствующим субъектам беспрепятственный выход на региональные и мировые рынки. По данным Минтранса, текущее состояние федеральной сети автомобильных дорог оценивается следующим образом: 60% дорог не соответствуют нормативным требованиям, не менее трети дорог и 15% мостовых сооружений нуждаются в реконструкции или модернизации.
При этом 27% (13 тыс. км) федеральной сети работает в режиме перегрузки, а темпы дорожного строительства составляют менее 1% в год и не соответствуют темпам прироста автомобильного парка страны. В условиях недофинансирования государству необходимо привлекать частный капитал.
2. Создание государственно-частных партнерств является одним из способов улучшения качества и повышения эффективности государственного сектора.
В российском и зарубежном законодательстве нет единого понятия государственно-частного партнерства. В ГЧП происходит привлечение частного капитала в исторически государственные сферы: автодорожное строительство, ЖКХ, социальную инфраструктуру. Каждая из сторон такого партнерства обладает определенными преимуществами: государство имеет властные полномочия, частный сектор привносит коммерческие способности и дух конкуренции. Таким образом, использование частного капитала не только позволяет привлечь больше средств, чем установлено бюджетом.
Анализируя практику стран Европы, можно сказать, что наличие риска для частного капитала стимулирует повышение эффективности проектов в вопросах соблюдения сроков и сметы расходов.
3. При многообразии правовых форм государственно-частного партнерства, лидирующую роль занимает концессия, или концессионное соглашение.
В мире существуют различные формы реализации ГЧП: совместные предприятия, контракт на управление, строительство и управление, концессии. По данным Института сравнительного законодательства, 262 из 320 договоров государственно-частного партнерства в автодорожном строительстве были оформлены в виде концессии.
4. С принятием Федерального закона "О концессионных соглашениях" была заложена правовая основа для развития ГЧП в России.
Концессионное соглашение - новый вид договора для российского права, содержащий элементы различных договоров, предусмотренных федеральным законодательством.
5. Условия успешного концессионного соглашения.
Правовая форма реализации ГЧП должна в идеале отвечать двум основным требованиям:
- обеспечить для инвестора привлекательность, безопасность вложения средств в государственную собственность;
- реализовать основные цели концессионного соглашения - развить ту сферу, которая стратегически важна для государства, в нашем случае это автодорожная инфраструктура. Рассмотрим концессионное соглашение с точки зрения выполнения данных условий.
Снижение правовых рисков является существенным условием для повышения инвестиционной привлекательности проекта.
Среди основных правовых рисков можно выделить: риск изменения законодательства и неполучения предусмотренных соглашением доходов.
7. В Федеральном законе "О концессионном соглашении" снижена гарантия от неблагоприятного изменения законодательства.
Федеральный закон "О концессионном соглашении" не содержит "оговорки о стабильности". В качестве гарантии от неблагоприятного для концессионера изменения законодательства закон вводит право сторон изменить условия концессионного соглашения. При этом концессионное соглашение при соблюдении некоторых условий подпадает под действие ст. 9 Федерального закона "Об иностранных инвестициях". Данная норма гарантирует стабильность от увеличения совокупной налоговой нагрузки в течение минимум семи лет.
8. Размер гарантии государства от риска низких поступлений в результате реализации концессионного соглашения определяется отдельно по каждому концессионному соглашению и составляет от 0 до 100% неполученного дохода.
Как следует из Закона, концессионер получает прибыль и осуществляет концессионные платежи из поступлений от эксплуатации автодороги. Закон о концессионных соглашениях не решает вопроса о распределении риска низких поступлений между концессионером и концедентом. Согласно конкурсной документации по концессионному соглашению "Западный скоростной диаметр" концедент (государство) предоставляет концессионеру компенсацию в случае неполученного дохода, предусмотренного соглашением в каждом конкретном году. Размер этой компенсации устанавливается самим концессионером и является одним из критериев конкурса.
9. Обоснованность запрета использовать залог объекта концессии как способ обеспечения обязательств государства.
В Законе запрещен залог государственной собственности, что вызывает нарекания инвесторов.
10. Государственная поддержка инвестиций является способом снижения риска инвестора.
Законодательство предусматривает такие формы государственной поддержки, как софинансирование (концедент принимает на себя часть расходов на создание объекта концессии), инвестиции в акционерный капитал, предоставление государственных гарантий.
11. Важными условиями являются максимальная открытость, прозрачность и понятность государственной политики.
Решения по выбору победителя конкурса на заключение концессионного соглашения должны приниматься обоснованно.
Необходима правовая определенность статуса государственных органов - участников соглашения. В настоящее время со стороны государства уполномочено выступать Федеральное дорожное агентство Министерства транспорта РФ (Росавтодор). Кроме того, создан Совет по государственно-частному партнерству в целях обеспечения взаимодействия Министерства транспорта с общественностью и деловыми кругами.
12. Отсутствие закона "О платных автомобильных дорогах" может привести к сложностям в реализации концессионного соглашения.
В настоящее время единственным правовым основанием для введения оплаты на автомобильной дороге является Постановление Правительства 1999 г., не раскрывающее всего механизма.
13. Условия и возможности развития вторичного финансового рынка на основе концессионных соглашений.
Пример европейских стран показывает, что развитие законодательства и высокий рейтинг возврата задолженности, становятся основой для развития вторичного финансового рынка для государственно-частного партнерства.
14. В качестве контроля за реализацией цели концессионного соглашения - повышения качества услуг, предоставляемых потребителю, предлагается ввести "оценку состояния автодороги".
Подобный критерий позволит стимулировать концессионера оказывать услуги должного уровня и контролировать его деятельность.
Название документа