Проблемы государственного управления транспортной сферой в Российской Федерации
(Чернов В. А.) ("Юридический мир", 2008, N 1) Текст документаПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ТРАНСПОРТНОЙ СФЕРОЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В. А. ЧЕРНОВ
Чернов В. А., ст. преподаватель, Российский новый университет.
Система федеральных органов исполнительной власти, действующих в сфере транспортного комплекса, находится в состоянии перманентной реорганизации. В марте 1996 г. из системы подчиненного МПС транспортного комплекса были выделены отдельные отрасли, руководство которыми было возложено на специализированные федеральные органы исполнительной власти - Федеральную авиационную службу, Федеральную службу морского флота, Федеральную службу речного флота и Федеральную автомобильно-дорожную службу. Указанные ведомства, созданные на основе структурных подразделений центрального аппарата Минтранса, входили в единую систему государственного управления транспортным комплексом, возглавляемую Минтрансом. Таким образом, впервые за все время реорганизации системы исполнительной власти в Российской Федерации к компетенции отраслевого федерального министерства были отнесены полномочия руководства самостоятельными федеральными органами исполнительной власти. Несостоятельность предпринятой попытки совершенствования системы управления транспортным комплексом была фактически подтверждена Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. N 1176, которым предусмотрено упразднение всех вышеуказанных ведомств, за исключением Федеральной авиационной службы России, преобразованной в мае 1999 г. в Федеральную службу воздушного транспорта России (ФСВТ); в соответствии с Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 функции упраздненной ФСВТ были вновь переданы Минтрансу <1>. -------------------------------- <1> В отличие от других министерств или федеральных служб, участвующих в оказании публичных услуг в соответствии со специальным правомочием Правительства РФ (см., например, подп. 5.3 Положения о Министерстве сельского хозяйства РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28 июня 2004 г. N 315).
Минтранс заключает международные договоры, регламентирующие перевозочный процесс, а также обеспечивает реализацию обязательств РФ, обусловленных такими договорами. Минтранс осуществляет виды деятельности, отнесенные к ведению министерств, и в отличие от большинства федеральных органов исполнительной власти не наделен эксклюзивными полномочиями. Например, Министерство не участвует в отношениях, вытекающих из договоров публичной контрактации. Федеральные органы исполнительной власти, подведомственные Минтрансу, осуществляют различные разрешительные полномочия, наибольший объем таких полномочий отнесен к ведению Ространснадзора, который является лицензирующим органом применительно к 28 видам деятельности в сфере транспортного комплекса, сертифицирует деятельность юридических и физических лиц. Указанные разрешительные полномочия реализуются на административной основе - Ространснадзор выдает лицензию, сертификат, приостанавливает (ограничивает) их действие и аннулирует их <2>. -------------------------------- <2> Виды транспортной деятельности, лицензирование по которым отнесено к ведению Ространснадзора, установлены подп. 5.2.1 - 5.2.8 Положения о Ространснадзоре, полномочия Ространснадзора в сфере сертификации определены подп. 5.3.1 - 5.3.4, 5.4.1 указанного Положения.
Индивидуальными правовыми актами Росавиации устанавливаются меры директивных (непосредственных) ограничений прав: Росавиация проводит сертификацию аэродромов, аэропортов, юридических лиц, обеспечивающих воздушные перевозки, выдает свидетельства об аккредитации представительств иностранных организаций гражданской авиации. В отличие от других федеральных агентств, подчиненных Минтрансу, Росавиация и Роскартография являются лицензирующими органами: Росавиация осуществляет лицензирование перевозочной деятельности на воздушном транспорте, а Роскартография - геодезической и картографической деятельности. К ведению Роскартографии отнесены полномочия по надзору в указанной сфере деятельности <3>. -------------------------------- <3> Росавиация осуществляет лицензирование деятельности по перевозке воздушным транспортом пассажиров и перевозке воздушным транспортом грузов впредь до внесения соответствующих изменений в законодательство РФ (п. 3 Постановления Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 396 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта"). Роскартография также наделена временными полномочиями в сфере лицензирования (см. подп. "а" п. 4 Постановления Правительства РФ от 29 июля 2004 г. N 386 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве геодезии и картографии").
Ведомства, подчиненные Минтрансу, осуществляют полномочия в сфере публичной контрактации, оказывают консультационную помощь гражданам и юридическим лицам. Таким образом, Росавиация, Росжелдор, Росморречфлот, Росавтодор и Роскартография наделены различными по содержанию разрешительными полномочиями, свойственными федеральным службам <4>. -------------------------------- <4> Росжелдор оказывает публичные услуги владельцам инфраструктуры железнодорожного транспорта (см. подп. 5.3.12 Положения о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 397). Применительно к полномочиям Росжелдора в сфере публичной контрактации см. подп. 5.1, 5.5 указанного Положения.
Ведомства, подчиненные Минтрансу, осуществляют административно-юрисдикционную деятельность. Должностные лица Ространснадзора рассматривают дела об административных правонарушениях, возложенные на органы Российской транспортной инспекции (см. ч. 1 ст. 23.36 КоАП), органы железнодорожного и авиационного транспорта (см. соответственно ч. 1 ст. 23.41, ч. 2 ст. 23.42, ч. 1 ст. 23.43). Должностные лица Роскартографии рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 3 и 4 ст. 7.2, ст. 7.3, 7.26, 19.10 КоАП. Указанные должностные лица вправе применять меры административного пресечения в виде осмотра помещений, изъятия вещей и документов, ареста товаров, а должностные лица Ространснадзора, помимо указанных мер административного пресечения, вправе осуществлять доставление, административное задержание и личный досмотр (см. п. 4 ч. 1 ст. 27.2, ч. 2 ст. 27.7 КоАП). В системе Ространснадзора находится Российская транспортная инспекция (Ространсинспекция) <5>. К ведению Ространсинспекции отнесено осуществление административно-юрисдикционных полномочий: должностные лица Ространсинспекции рассматривают дела об административных правонарушениях, определенных ч. 1 ст. 23.36 КоАП. -------------------------------- <5> Положение о Российской транспортной инспекции Министерства транспорта Российской Федерации утверждено Постановлением Правительства РФ от 11 июля 2002 г. N 515.
Применительно к международным автомобильным перевозкам права и обязанности должностных лиц Ространсинспекции определены Положением о государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 31 октября 1998 г. N 1272. Согласно п. 18 Положения при проведении транспортного контроля должностные лица органов Ространсинспекции имеют право: останавливать транспортные средства, осуществляющие международные автомобильные перевозки, для проверки только в пунктах их пропуска через Государственную границу Российской Федерации, а также в контрольных пунктах с использованием диска с красным сигналом либо со световозвращателем; в случае нарушения международных договоров Российской Федерации выдать перевозчику или его представителю обязательное для исполнения предписание об устранении нарушения. В компетенцию Ространсинспекции входит осуществление государственного контроля за соблюдением требований при эксплуатации транспорта, а также лицензирование перевозочной, транспортно-экспедиционной и другой деятельности, связанной с осуществлением транспортного процесса, ремонтом и техническим обслуживанием транспортных средств.
Название документа