Организационные и правовые проблемы обеспечения досмотровых и режимных мероприятий на предприятиях воздушного транспорта Российской Федерации
(Бочкарев И. Е.) ("Транспортное право", 2008, N 1) Текст документаОРГАНИЗАЦИОННЫЕ И ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДОСМОТРОВЫХ И РЕЖИМНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ НА ПРЕДПРИЯТИЯХ ВОЗДУШНОГО ТРАНСПОРТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И. Е. БОЧКАРЕВ
Бочкарев И. Е., соискатель Северо-Восточной УВД на транспорте МВД России.
В последнее десятилетие в Российской Федерации тема авиационной безопасности как никогда обострилась. Ситуация же ее правового обеспечения развивалась неоднозначно. В 1997 г. было принято решение об упразднении службы досмотра органов внутренних дел на транспорте <1>. На момент упразднения подразделения службы досмотра осуществляли свою деятельность в 125 аэропортах федерального, регионального значения и местных воздушных авиалиний из 150 аэропортов, находившихся в оперативном обслуживании транспортной милиции, их штатная численность составляла 1775 единиц <2>. -------------------------------- <1> См.: Указание МВД России от 21 мая 1997 г. N 1/9187 "О приведении деятельности ОВД на воздушном транспорте в соответствие с действующим законодательством". <2> По данным ДОПТ МВД России.
Указанные мероприятия были проведены в целях реализации требований нормативных правовых актов Российской Федерации, возложивших функции досмотра на службы авиационной безопасности аэропортов и эксплуатантов транспортных средств <3>. -------------------------------- <3> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июля 1994 г. N 897 "О федеральной системе обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства" (с изм. от 22 апреля 1997 г., 6 марта 1998 г., 14 мая 2003 г.), Закон Российской Федерации от 8 января 1998 г. N 10-ФЗ "О государственном регулировании развития авиации", Воздушный кодекс РФ от 19 марта 1997 г. N 60-ФЗ (с изменениями от 8 июля 1999 г.).
К 1 января 1998 г. сотрудники ОВДТ были выведены из технологии досмотра и направлены на усиление борьбы с преступностью <4>. -------------------------------- <4> В большинстве ОВДТ за счет высвободившейся штатной численности были усилены подразделения милиции общественной безопасности, в основном относящиеся к патрульно-постовой службе.
Как показало время, эти решения носили неоправданный и даже в некоторых случаях фатальный характер. После серии террористических актов на воздушном транспорте в 2005 г. снова были приняты решения о привлечении ОВДТ к решению вопросов авиационной безопасности <5>. Однако соответствующие изменения в организационно-штатную структуру ОВДТ были внесены только в 2006 г. -------------------------------- <5> См.: Закон Российской Федерации от 21 марта 2005 г. N 20-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по осуществлению мер авиационной безопасности на воздушном транспорте", Приказ МВД России от 28 ноября 2005 г. N 681дсп "О дополнительных мерах по реализации Федерального закона от 21 марта 2005 года N 20-ФЗ и обеспечению авиационной безопасности органами внутренних дел" и многие другие.
В 2005 г. в Руководство по производству досмотра пассажиров, членов экипажей гражданских воздушных судов, обслуживающего персонала были внесены дополнения, касающиеся участия сотрудников ОВДТ в производстве досмотра <6> ручной клади, багажа, грузов, почты и бортовых запасов, а в 2006-м утверждены Правила проведения предполетного и послеполетного досмотра работниками САБ и сотрудниками ОВДТ <7>. -------------------------------- <6> См.: Приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 21 ноября 1995 г. N 102 (с изм. и доп. от 30 сентября 2005 г.). <7> См.: Приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 23 октября 2006 г. N 126 "Об утверждении Правил проведения предполетного и послеполетного досмотра работниками САБ и сотрудниками ОВДТ".
На первый взгляд, принято достаточно много документов, регламентирующих проведение досмотровых и режимных мероприятий на объектах воздушного транспорта, в структуре ОВДТ созданы штатные досмотровые подразделения, разработаны соответствующие методики их работы. Но определен ли правовой статус ОВДТ в вопросах обеспечения авиационной безопасности, их компетенция? Исчерпывающа ли правовая регламентация их деятельности в этой сфере? Мы убеждены, что нет. Правовой статус подразделений досмотра сегодня определен множеством нормативных актов, изданных различными органами. При его оценке мы присоединяемся к мнению Ю. В. Степаненко о том, что подобный полицентризм порождает трудности во взаимоувязке норм и затрудняет четкое определение правового статуса конкретного управленческого субъекта <8>. -------------------------------- <8> См.: Степаненко Ю. В. Теоретические и прикладные проблемы деятельности органов внутренних дел на транспорте: Дис. ... докт. юрид. наук. М.: Изд-во ВНИИ МВД России 2005, С. 115.
Еще одним недостатком, на наш взгляд, является отсутствие у них властных полномочий. Раздел о властных полномочиях (о правах и обязанностях) является важным структурным элементом основополагающего нормативного правового акта любого органа управления. Властная природа - не единственный компонент управленческих отношений, побуждающий управляемые объекты к подчинению, но это - обязательный признак, атрибут этих отношений <9>. -------------------------------- <9> См.: Аверьянов В. Б. Организация аппарата государственного управления (структурно-функциональный аспект). Киев, 1985. С. 99 - 100.
В документах, регламентирующих проведение досмотровых мероприятий, кроме их участия в структуре групп досмотра, полномочия сотрудников ОВДТ никак не обозначены <10>. -------------------------------- <10> См.: п. 3 Приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 21 ноября 1995 г. N 102 (с изм. и доп. от 30 сентября 2005 г.).
До сих пор не определено, кто, собственно, руководит производством досмотра, обеспечивает координацию деятельности служб ОВДТ и САБ при его проведении и несет персональную ответственность за возможные нарушения. Мы являемся сторонниками четкого обозначения субъектов и объектов управления как при организации досмотровых мероприятий, так и при обеспечении транспортной безопасности в целом. Современные реалии таковы, что обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации <11>. Иными словами, ответственность за обеспечение транспортной безопасности несут собственники объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Что удивительно, ОВДТ непосредственно никоим образом не упоминаются в рассматриваемом правовом акте. Таким образом, ведущим субъектом управления как по обеспечению предполетного и послеполетного досмотра, так и внутриобъектового режима на транспортном комплексе законодатель называет непосредственно транспортные предприятия. А ОВДТ при этом отводится не вполне понятная роль участника процесса досмотра, без каких-либо полномочий. -------------------------------- <11> См.: п. 1 ст. 4 Закона Российской Федерации от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности".
Но верно ли это? По нашему мнению, нет. Существующий опыт уже наглядно доказывает неспособность служб авиационной безопасности, ВОХР и иных структур, создаваемых транспортными организациями, обеспечить должный уровень безопасности. Это зависит от целого ряда причин, к основным из которых мы относим прежде всего: 1) отсутствие единых стандартов обеспечения режима на объектах транспорта; 2) различную материальную базу у субъектов транспортной инфраструктуры, что непременно приведет к ситуации, когда крупные аэропорты будут защищены намного надежнее, чем средние и тем более небольшие. Наша позиция состоит в обеспечении единых высоких стандартов транспортной безопасности, причем не только на объектах воздушного транспорта, но и на объектах железнодорожного и водного. На текущий момент соблюдением внутриобъектового режима на территории объектов транспорта занимаются самые различные организации. Среди них подразделения вневедомственной охраны МВД России, ведомственная охрана транспортных предприятий, различные частные охранные структуры. Внутри охраняемого периметра патрулирование осуществляют сотрудники ОВДТ. Все перечисленные структуры не связаны системой единой подчиненности и решают свои задачи на основании документов, регламентирующих их деятельность, и в соответствии с указаниями своих руководителей. Результат такой работы известен, в течение 2005 - 2006 гг. за незаконное нахождение на территории аэропортов, в том числе на стоянках воздушных судов, взлетно-посадочной полосе, грузовых дворах и контейнерных площадках к административной ответственности привлечено только на территории оперативного обслуживания Северо-Восточного УВДТ МВД России более 2000 лиц <12>. -------------------------------- <12> По данным информационного центра при СВ УВДТ МВД России.
При этом практика показывает, что в случае совершения террористического акта на транспорте вся полнота ответственности почему-то возлагается на начальника соответствующего ОВДТ, обладающего, по сути, самой небольшой компетенцией в решении вопросов обеспечения транспортной безопасности и практически не имеющего полномочий в обеспечении внутриобъектового режима. В целях наиболее полного понимания вопроса, рассматривая понятие компетенции, мы присоединяемся к мнению Ю. В. Степаненко <13> и ряда других авторов, которые указывают на неразрывную связь полномочий органа с предметами его ведения. Например, Д. Н. Бахрах считает, что "компетенция состоит из совокупности властных полномочий относительно определенных предметов ведения" <14>. По мнению Ц. А. Ямпольской, компетенция органа - это "точно определенный, в зависимости от назначения органа, круг подведомственных ему вопросов с соответствующим объемом прав и обязанностей, необходимых для осуществления деятельности" <15>. Менее четко, но в том же контексте выразил свою мысль В. В. Копейчиков. Он понимает под компетенцией "вытекающие из задач, которые призвана решать государственная организация, закрепленные за нею конкретные права и обязанности, совокупность этих прав и обязанностей, являющихся, в свою очередь, детализацией свойственных данной государственной организации предметов ведения" <16>. -------------------------------- <13> См.: Степаненко Ю. В. Указ. соч. С. 135. <14> Бахрах Д. Н. Административное право России. М.: Норма-Инфра-М, 2002. С. 178. <15> Ямпольская Ц. А. Субъекты советского административного права: Дис. ... докт. юрид. наук. В 2 томах. М.: Институт права АН СССР, 1957. Т. 1. С. 159, 187. <16> Копейчиков В. В. Механизм Советского государства. М., 1968. С. 133.
Как мы видим из анализа имеющихся правовых актов, всеми указанными признаками в контексте обеспечения транспортной безопасности ОВДТ не обладают. Мы являемся сторонниками комплексного обеспечения транспортной безопасности, разработки четких алгоритмов работы, а также системы управления на основе разработок ведущих ученых-управленцев. В своем историческом развитии ОВДТ уже неоднократно проходили периоды передачи полномочий другим правоохранительным органам и структурам, однако в случае возникновения реальной угрозы практика показывала, что только ОВДТ способны реально решать вопросы безопасности в условиях военного положения либо сложной криминальной обстановки. Продолжающая оставаться в нашей стране и в мире в целом угроза терроризма является тем самым фактором, который служит весомым аргументом в пользу применения апробированных и исторически доказавших свою эффективность схем обеспечения транспортной безопасности. Существующая ныне система антитеррористической защищенности объектов транспортного комплекса Российской Федерации не отвечает современным требованиям. Еще одним подтверждением этому служат результаты социологического исследования. Более 70 процентов опрошенных нами руководителей ОВД и ОВДТ всех уровней отметили это как объективно существующую реальность. Мы также твердо убеждены в необходимости централизованного управления деятельностью по обеспечению транспортной безопасности и считаем, что руководство антитеррористической защитой аэропортов, речных и морских портов, досмотровыми подразделениями МВД России, координацию, а также оперативное управление САБ, ВОХР транспортных предприятий, ЧОП при проведении досмотровых и режимных мероприятий должно взять на себя МВД России в лице ОВДТ. Это мнение поддерживается от 74 до 83,5 процента опрошенных респондентов. МВД России в некоторых своих документах также подчеркивает, что результаты межведомственных комплексных обследований международных аэропортов свидетельствуют о неспособности ряда администраций объектов авиакомплекса обеспечить собственными силами выполнение федеральных авиационных правил, определяющих требования по инженерной укрепленности и технической оснащенности аэропортов. Работа по заключению с подразделениями вневедомственной охраны договоров на охрану объектов международных аэропортов необоснованно затягивается. Высказано мнение о целесообразности скорейшего разграничения полномочий в области обеспечения безопасности аэропортов между службами авиационной безопасности, ведомственной охраной Минтранса России, органами внутренних дел и другими заинтересованными ведомствами и организациями <17>. -------------------------------- <17> См.: Протокол заседания Коллегии МВД России от 30 мая 2006 г. N 3КМ.
Показательным также является факт того, что в течение 2006 г., т. е. в период, когда уже активно работали подразделения досмотра на воздушном транспорте Российской Федерации, не произошло ни одного террористического акта <18>. -------------------------------- <18> По данным ГИАЦ МВД России.
Однако признания необходимости единого управления даже ОВД и ОВДТ, находящимися в единой системе МВД России, при обеспечении транспортной безопасности пока не последовало. Более того, если первоначально при разработке дополнительных мер по реализации Федерального закона от 21 марта 2005 г. N 20-ФЗ предусматривалось, что подразделения ведомственной охраны при органах внутренних дел по охране международных аэропортов находятся в оперативном подчинении соответствующих органов внутренних дел на транспорте, то менее чем через месяц он был изложен в следующей редакции: "Установить, что при охране международных аэропортов подразделения вневедомственной охраны при органах внутренних дел на основании планов комплексного использования сил и средств милиции (единой дислокации) и программ обеспечения авиационной безопасности аэропортов совместно с соответствующими подразделениями органов внутренних дел на воздушном транспорте и (или) территориальных органов внутренних дел осуществляют: 1) предупреждение и пресечение противоправных посягательств на охраняемые объекты, а также иных преступлений и административных правонарушений в зонах постов и маршрутов патрулирования; 2) проведение обследований охраняемых (подлежащих охране) объектов на предмет антитеррористической защищенности и инженерно-технической укрепленности; 3) выработку и реализацию управленческих решений по вопросам обеспечения правопорядка и безопасности на охраняемых объектах; 4) проведение совместных инструктажей, командно-штабных и оперативно-тактических учений, учебно-тренировочных занятий; 5) контроль за несением службы нарядами милиции". Как мы видим, ни о каком едином руководстве речи уже не идет, более того, на подразделения вневедомственной охраны возложены функции выработки и реализации управленческих решений по вопросам обеспечения правопорядка и безопасности на охраняемых объектах транспорта. Фактически данным ведомственным нормативным актом часть функций ОВДТ была вновь передана другим правоохранительным структурам. Тем более что, по нашему мнению, понятие "обеспечение правопорядка и безопасности" включает в себя весь объем функций, выполняемых ОВДТ. Мы не можем согласиться с такой постановкой вопроса и намерены в процессе решения вопросов научного обеспечения деятельности ОВДТ разработать научно обоснованные предложения, в том числе проекты ведомственных нормативных актов, реализация которых будет способствовать развитию правового регулирования деятельности ОВДТ и послужит укреплению транспортной безопасности Российской Федерации.
Название документа