Институционализация средств железнодорожной правовой политики России на первом этапе развития
(Мишина Н. В.) ("История государства и права", 2008, N 10) Текст документаИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ СРЕДСТВ ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОЙ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ НА ПЕРВОМ ЭТАПЕ РАЗВИТИЯ
Н. В. МИШИНА
Мишина Н. В., доцент кафедры теории государства и права Ростовского государственного университета путей сообщения (РГУПС), кандидат исторических наук, соискатель ученой степени доктора юридических наук, начальник отдела планирования и контроля выполнения учебной работы Учебно-методического управления РГУПС.
Основной смысл железнодорожной правовой политики состоит в том, что, во-первых, в ее основе лежит система целей, концептуальных идей по организации социальных отношений в области железнодорожного транспорта. Во-вторых, она выступает средством демократических преобразований общества. Исходя из этого, правовая политика в идеале должна иметь свои стратегию и тактику, ясные и обоснованные цели и соответствующие средства ее достижения. При этом, как справедливо отмечает А. П. Коробова, немаловажным является выбор конкретных форм и средств ее реализации, которые должны быть адекватны заявленным целям и задачам <1>. -------------------------------- <1> См.: Коробова А. П. О формах и средствах реализации правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. N 4. С. 6.
В правовой сфере жизни общества, в области правовой политики действуют особые средства, которые можно обозначить как юридические. В современной юридической науке имеются разные подходы к определению понятий "юридические средства", "правовые средства", "средства правовой политики". Изучению данных феноменов посвящены работы таких ученых, как А. П. Коробова, А. В. Малько, К. В. Шундиков, С. А. Волков, М. В. Волкова и другие. Все они сходятся во мнении о том, что без использования определенных юридических (правовых) средств невозможно достижение поставленных целей. Юридические (правовые) средства - это взятая в единстве совокупность правовых установлений (инструментов) и форм правореализационной практики, с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права и обеспечивается достижение социально полезных целей <2>. -------------------------------- <2> См.: Шундиков К. В. Цели, средства и результаты правовой политики // Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. М., 2003. С. 119.
Свой подход к понятию "правовые средства" дают С. А. Волков и М. В. Волкова, определяя, что они "представляют собой материально-правовые и процессуальные меры, способы и процедуры, с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права и обеспечивается достижение социально полезных целей и результатов" <3>. -------------------------------- <3> Волков С. А., Волкова М. В. Правовые средства реализации правовой политики // Правовая политика: сб. науч. тр. Ч. I "Теоретико-методологические и доктринальные принципы исследования правовой политики" / Отв. ред. П. П. Баранов, А. В. Малько. Таганрог: Изд-во Таганрог. гос. пед. ин-та, 2005. С. 34.
Как отмечает А. П. Коробова, средства реализации правовой политики - это тот конкретный инструментарий, который создается, используется субъектами правовой политики для наиболее эффективной реализации стратегических правовых идей <4>. Например, правотворческая правовая политика в качестве средства реализации использует правовые акты, правоприменительная осуществляет реализацию через правоприменительные документы, правообучающая - посредством подготовки профессиональных юридических кадров, правоинтерпретационная - через разъяснение и уяснение смысла и содержания правовых норм, доктринальная - через концепцию, основанную на научных исследованиях. -------------------------------- <4> См.: Коробова А. П. Указ. соч. С. 12.
Осуществляя правовую политику, государство устанавливает определенные правила поведения субъектов правоотношений, издавая нормативные правовые акты, которые таким образом выступают основным средством реализации правовой политики. Правовые акты представляют собой основные средства удовлетворения интересов субъектов правоотношений и самую распространенную, самую осязаемую форму проявления (реализации) права. Тем не менее недостаточно установить правила поведения и закрепить их в юридических документах, для того чтобы правовая политика была эффективной, необходимо определить и закрепить в нормативных правовых актах ответственность за нарушение установленных правил. Другими словами, "акцент должен быть смещен с законодательного процесса, с создания декларативных актов в области прав человека на разработку механизма реализации этих прав. На первое место здесь выходят организационные средства реализации правовой политики <5>. -------------------------------- <5> См.: Социология права: Учеб. пособие / Под ред. В. М. Сырых. М., 2001. С. 139.
Следует заметить, что эффективность юридической ответственности в области железнодорожного транспорта является одним из факторов, обусловливающих совершенство и законодательства, и практики его применения. Однако и установления ответственности также оказывается недостаточным, так как соблюдение правовых норм зависит от уровня правовой культуры конкретных субъектов правоотношений, которая, в свою очередь, зависит от правосознания каждого индивида. Важно установить контроль за деятельностью этих субъектов. При этом следует иметь в виду, что основная политическая направленность контроля - это забота об установлении социально-экономической стабильности в стране, предупреждение и устранение негативных общественных процессов, которым так подвержено Российское государство, повышение авторитета власти и укрепление государственно-правовых институтов. Как справедливо отмечает Б. К. Мецаев, "цель контроля - не регистрировать отрицательные факты, а предупреждать их" <6>. Сущность же контроля заключается в том, что субъект управления осуществляет учет и проверку того, как управляемый объект выполняет его требования и предписания <7>. -------------------------------- <6> Мецаев Б. К. Контроль как средство правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. N 2. С. 15 - 18. <7> См.: Беляев В. П. Контроль и надзор как средства реализации правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. N 4. С. 42.
Говоря о средствах правовой политики в области железнодорожного транспорта, следует отметить, что на первом этапе развития данного вида правовой политики (в первой трети - середине XIX в.) получают свою институционализацию такие средства, как управление, контроль и надзор. Первый же опыт эксплуатации железных дорог показал, что эффективность деятельности железных дорог во многом зависит от системы управления ими, от того, насколько четко исполняются организационные, технические и нормативные требования к функционированию железнодорожного транспорта. Железнодорожная правовая политика России на начальном этапе эксплуатации Царскосельской железной дороги осуществлялась путем установления "надзора за движением по дороге, за содержанием ее в надлежащей исправности и наблюдением за лицами, состоящими при ней", который осуществлял специальный уполномоченный правления дороги. В качестве уполномоченного должен был выступать такой человек, который пользовался "личным уважением и соединял в себе познания с неутомимой деятельностью". Такое решение было принято общим собранием акционеров дороги 10 мая 1838 г., о чем имеется запись в журнале данного общества <8>. -------------------------------- <8> См.: Аксененко Н. Е., Лапидус Б. М., Мишарин А. С. Железные дороги России: от реформы к реформе. М.: Транспорт, 2001. С. 22.
Первый Устав Царскосельской железной дороги, принятый в 1836 г., не содержал указаний о правительственном надзоре за дорогой, кроме того, не было положений и об управлении дорогой. Только в 1852 г. Уставом Царскосельской железной дороги была введена должность управляющего, назначаемого правлением дороги, что явилось нормативным закреплением надзорной функции государства за частными железными дорогами, осуществляемой Департаментом железных дорог. Полномочия управляющего заключались в обеспечении безопасности и стабильности движения по железной дороге, управлении технической частью и обеспечении правопорядка на железнодорожном транспорте. Без согласования с управляющим не могло приниматься никаких постановлений по технической части и движению по железной дороге. В свою очередь, управляющий в своих общих распоряжениях и действиях должен был совещаться с правлением. Только в тех случаях, когда необходимо было принять безотлагательное решение, управляющий имел право действовать самостоятельно, но при этом необходимо было уведомить об этом правление. Для осуществления руководства сооружением железной дороги сначала был образован Комитет по устройству Санкт-Петербурго-Московской железной дороги под председательством наследника престола Александра II. Затем Указом императора от 11 августа 1842 г. Комиссия была упразднена, и ее делопроизводство было передано на основании названного Указа во вновь образованный Департамент железных дорог, в котором сосредоточились все распоряжения по постройке новой линии, а впоследствии и других рельсовых путей <9>. Комитет по устройству Санкт-Петербурго-Московской железной дороги участвовал непосредственно во всех мероприятиях по сооружению железной дороги. После образования Департамента в Комитете осталось лишь общее высшее наблюдение за ходом строительства железной дороги и разрешение самых важных из касавшихся ее дел, превышавших власть главноуправляющего. -------------------------------- <9> См.: Там же. С. 12 - 13.
Для осуществления строительных работ были созданы две дирекции: Северная и Южная. Каждое управление (дирекция) делилось на участки протяженностью в 55 - 60 км, которые, в свою очередь, делились на дистанции по 10 - 12 км. Вокзалы, мосты, крупные станции выделялись в самостоятельные участки. В связи с тем что все объекты строились на подрядной основе представителями складывающегося в России торгово-промышленного капитала, а в роли заказчика выступали строительные управления и договоры-подряды заключались непосредственно с ведомством путей сообщения и публичных зданий, подрядчики не подчинялись начальникам управлений строительных работ в вопросах организации труда, быта и оплаты рабочих. Роль начальников дирекций ограничивалась только техническим руководством. Контролировались подряды главноуправляющим путями сообщения. 6 июня 1857 г. было утверждено Положение об инспекторах на частных дорогах, в котором, в частности, указывалось, что "для наблюдения за правильностью, удобством и безопасностью движения по каждой частной железной дороге, и вообще для надзора за действиями управления оной, определяется от правительства, по назначению Главноуправляющего путями сообщения и публичными зданиями, инженер сего Корпуса, с присвоением ему звания Инспектора дороги" <10>. Согласно данному Положению инспектору предоставлялась полная наблюдательная и предупредительная власть, но не распорядительная, так как сами распоряжения и действия должны зависеть лишь от управления дороги. -------------------------------- <10> Свод законов Российской империи, издания 1857 г. Т. XII. Ч. I. Ст. 697.
В обязанности инспектора железной дороги вменялись отслеживание определений и распоряжений правления дороги и наблюдение за тем, чтобы в них не было отступлений или уклонений от утвержденного устава и от изданных правительством постановлений <11>. -------------------------------- <11> Там же. Ст. 698.
Инспектор находился в непосредственном ведении Департамента железных дорог, через который он получал приказы и постановления правительства, относительно железных дорог. Инспектор также являлся, по существу, посредником между правлением дороги и местными властями с целью оказания всякого содействия управлению дороги к лучшему устройству движения по ней и ее содержания <12>. -------------------------------- <12> Там же. Ст. 714, 716.
Дороги, строившиеся на средства казны, управлялись по-другому, они были подчинены непосредственно главнокомандующему путями сообщения, а управление дорогой по вопросам ее содержания и движения сосредотачивалось в руках начальника дороги, согласно Положению об управлении Санкт-Петербурго-Московской железной дороги 1851 г. Интересен тот факт, что для выработки последнего четыре чиновника ведомства путей сообщения были командированы в Германию, Австрию, Бельгию и Францию с целью изучения приемов управления и эксплуатации железных дорог. Полученные аналитические и информационные материалы легли в основу данного положения. Положение о Санкт-Петербурго-Московской (с 1855 г. - Николаевской) железной дороге было введено в качестве опыта (эксперимента) на пять лет, по истечении которых оно должно было быть представлено на Высочайшее утверждение императору, в том случае, если бы это стало необходимым <13>. -------------------------------- <13> Там же. Ст. 584.
На основании этого положения "управление дорогою по всем частям ее содержания и движения сосредотачивается в лице начальника пути, который именуется "Начальник Николаевской железной дороги", который избирается из числа генералов Корпуса путей сообщения. В обязанности начальника дороги вменялись наблюдение и ответственность за тем, чтобы: - в любое время дорога была в совершенной исправности во всех частях и отношениях; - подвижной состав дороги, локомотивы, тендеры и вагоны содержались всегда в совершенной прочности и исправности; - поезда по железной дороге отправлялись своевременно и следовали с установленной скоростью; - вообще движение по железной дороге совершалось правильно и успешно; - электромагнитный телеграф был всегда в надлежащей исправности, и действия его производились правильно; - в употреблении телеграфа не было непорядка и действий противозаконных; - все чины, управление дороги составляющие, обязанности свои исполняли с должным усердием, единством и точностью; - все команды, к управлению дороги принадлежащие, находились всегда в исправном состоянии и получали своевременно следующее им обмундирование и довольствие; - контроль и отчетность по перевозке пассажиров, грузов и войск и вообще по приходу и расходу сумм железной дороги ведены были своевременно и законно во всех частях и отношениях; - никакие правила, никакие установления и никакие распорядки по железной дороге не были вводимы в действие без особого на то каждый раз разрешения Главноуправляющего путями сообщения и публичными зданиями <14>. -------------------------------- <14> Там же. Ст. 587.
При этом состав управления железной дороги подразделялся на четыре отдела: 1) дорожный; 2) станционный; 3) подвижной; 4) телеграфический <15>. -------------------------------- <15> Там же. Ст. 596.
Итак, постепенно государство в лице правительства устанавливало контроль за деятельностью железнодорожных обществ, как государственных, так и частных. Тем самым подтверждается применение такого средства правовой политики в области железнодорожного транспорта, как государственный контроль, который в период возникновения и становления железнодорожной правовой политики приобретает очень важное значение. Таким образом, одновременно со строительством новых железных дорог происходила институционализация управления, контроля и надзора, выразившаяся в создании системы государственного участия в организации работы железнодорожного транспорта как казенного, так и частного. На последующих этапах развития железнодорожной правовой политики данные институты получают свое дальнейшее развитие и совершенствование.
Название документа