Правовые проблемы государственного регулирования ВТ

(Трофимова О. А.)

("Транспортное право", 2008, N 3)

Текст документа

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВТ

О. А. ТРОФИМОВА

Трофимова О. А., ст. преподаватель МГТУ ГА.

Административная реформа системы исполнительной власти, начатая Президентом РФ В. В. Путиным в 2001 - 2002 гг., явилась объективной необходимостью, связанной с развитием Российской Федерации, усилением ее роли и укреплением ее позиций в мировом сообществе. Сам процесс реформирования системы исполнительной власти, безусловно, можно рассматривать как положительную тенденцию государственного развития. Многие современные государства, в основе функционирования которых лежит принцип разделения властей, в свое время прошли через подобные процедуры реформирования существующей системы управления, учитывая при этом как положительные, так и отрицательные моменты дальнейшего развития государства. Основными приоритетными направлениями административной реформы в 2002 - 2007 гг. стали:

- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

- исключение возможности дублирования функций и полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти;

- развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

- организационное разделение функций, касающихся законотворческой деятельности, регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, а также управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

- завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Президент РФ еще в 2001 г. объяснил, что цель реформы состоит в том, чтобы разнести различные государственные функции по разным государственным органам. В марте 2004 г. Президент издает Указ, по которому федеральные министерства должны осуществлять "функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности". Другими словами, именно министерства устанавливают правила игры, причем не только для себя, но и для всех участников рынка в той или иной отрасли. А Федеральная служба (входящая в состав министерства) должна осуществлять "функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, то есть служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование". Федеральное агентство (являющееся структурным подразделением в составе министерства) осуществляет "функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору" и опять же "не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами президента".

Таким образом, основным государственным органом власти, обладающим правом законодательной инициативы, стало, по сути, само министерство. Однако при этом не стоит забывать, что область, способы и методы управления, характерные для одной отрасли народного хозяйства (т. е. для одного министерства), совершенно не похожи на другую. В частности, Министерство транспорта призвано регулировать вопросы, связанные с развитием всей транспортной системы РФ (т. е. различных видов транспорта). А ведь у каждого вида транспорта есть свои специфические особенности функционирования и задачи развития, которые нуждаются в особом правовом и экономическом регулировании.

Следует отметить, что вышеупомянутый мартовский Указ Президента внес некоторую путаницу в систему существующей власти. Во-первых, контроль был смешан с надзором, хотя контроль (лицензирование, сертификация, регистрация) - это почти регулирование; надзор же - это проверка того, как осуществляется регулирование. Во-вторых, тем же Указом Президент подчинил контрольно-надзорные органы министрам-правоустановителям. Следующими далее в течение двух лет указами Президент наделил контрольно-надзорные органы правоустановочными функциями. Опять напрашивается вопрос: "От какой структуры аппарата государственной власти должна исходить законодательная инициатива прежде всего?" В этой правовой неразберихе регионы "урывали" полномочия у Федерации, а местные власти (часто без достаточной структурно-экономической базы) торопились захватывать все больше полномочий.

На современном этапе развития Российской Федерации одной из основных (приоритетных) задач является управление национальной безопасностью государства, в том числе устойчивостью, эффективностью и безопасностью функционирования различных отраслей народного хозяйства, например, таких как гражданская авиации (ГА). Обеспечивая решение этой задачи, государство в лице своих уполномоченных органов должно устанавливать определенные ограничения (требования) и осуществлять прямое государственное управление и регулирование авиационной транспортной системой (АТС).

Решение острой проблемы восстановления устойчивости и безопасности функционирования ГА РФ состоит в первую очередь в усилении роли органов государственного управления и регулирования авиационной деятельностью. Наиболее эффективным механизмом развития такой системы является нормативно-правовой и программно-целевой методы, ориентированные на управление развитием АТС. В качестве основных задач, стоящих в настоящее время перед отраслью, можно выделить:

- повышение эффективности государственного управления на всех уровнях АТС;

- повышение уровня безопасности полетов;

- повышение уровня и качества оказываемых услуг;

- повышение основных экономических показателей функционирования отрасли;

- создание условий для динамичного и устойчивого развития предприятий отрасли;

- создание необходимых (достаточных) условий для процесса консолидации авиапредприятий;

- обеспечение сбалансированного социально-экономического развития авиапредприятий в субъектах РФ;

- формирование благоприятного инвестиционного климата.

Анализ основных причин, мешающих нормальному функционированию ГА РФ, и решение указанных выше задач лежат в основе формирования системного (комплексного) подхода к управлению основными показателями функционирования отрасли с учетом их взаимного влияния на всех уровнях АТС. Поэтому при проведении любых реформ или организационных изменений требуется тщательный подбор и формирование новых механизмов управления авиатранспортной системой. Однако при этом необходимо четко расставить приоритеты.

Первая приоритетная задача, безусловно, связана с формированием эффективного механизма государственного управления и регулирования на ВТ и может быть решена в настоящее время при помощи:

- оперативного создания единого органа в системе государственного регулирования и управления ВТ (с четким делегированием полномочий на федеральном и региональном уровнях);

- разработки и внедрения нормативно-правовой базы в области управления и регулирования деятельностью ГА РФ, адекватной сегодняшним общемировым требованиям развития данной отрасли;

- разработки четких критериев и постепенного внедрения системы менеджмента качества оказанных работ и услуг не только на авиапредприятиях, но и в структуре государственной исполнительной власти;

- детального анализа факторов риска и опасностей, сопровождающих процесс осуществления авиаперевозок (как на внутренних, так и на международных авиалиниях);

- разработки и внедрения отраслевой системы качества подготовки и обучения авиационного, в первую очередь руководящего персонала (АРП) - государственных служащих, руководителей авиапредприятий и авиационных учебных заведений, а также их аттестации и сертификации.

Политика государства по управлению и регулированию АТС на всех уровнях должна быть реализована (проводиться) единым государственным органом управления, статус которого может быть определен с учетом проблем, сопровождающих развитие отрасли в РФ в настоящий момент, и задач ее дальнейшего развития при интеграции в общемировые процессы. Исходя из особенностей функционирования отрасли, таким единым органом может стать Государственный комитет.

Вторая приоритетная задача связана с разработкой нормативно-правовой базы в области регулирования деятельности участников авиатранспортной отрасли. В этой связи ключевыми задачами являются:

1. Доработка по многим положениям Воздушного кодекса РФ (хотя бы в части совершенствования мер, связанных с авиационной безопасностью).

2. Разработка и утверждение новых федеральных авиационных правил (ФАПов), отвечающих сегодняшним тенденциям мирового развития авиатранспортной отрасли. При этом следует детально изучить текущую нормативно-правовую базу и рекомендации таких организаций, как ИКАО и ИАТА, а затем попытаться максимально адаптировать российское законодательство под международные стандарты авиатранспортной деятельности.

Говоря о правовом аспекте регулирования функционирования ВТ, следует помнить, что воздушное право является комплексной правовой отраслью, включающей в себя элементы правовых отношений, регулируемых такими отраслями права, как административное, гражданское, уголовное, трудовое, экологическое, международное частное и публичное право, а не только элементы, регламентирующие воздушное движение. Действующий Воздушный кодекс, к сожалению, не отвечает современным потребностям развития авиатранспортной отрасли. Одной из причин пересмотра основных положений Воздушного кодекса стала необходимость усиления аспектов государственного регулирования использования воздушного пространства. Не имея единого законотворческого органа по вопросам регулирования и развития ВТ, сам по себе законодательный процесс превращается в тяжкий и порой неэффективный труд. Некоторые статьи существующего ВК прямо противоречат Гражданскому кодексу, законам РФ "О лицензировании отдельных видов деятельности", "О сертификации продукции и услуг", "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". Кроме того, РФ в последнее время присоединилась к ряду международных конвенций и договоров, предусматривающих иные, чем в ВК, правовые аспекты регулирования полетов. Это там тоже не отражено. Поэтому до сих пор не удается разработать на базе действующего ВК более действенные Федеральные авиационные правила использования воздушного пространства. От этого страдают интересы и государства, и пассажиров, и авиакомпаний, и аэропортов, и всех тех предприятий, которые обслуживают авиатранспортную отрасль.

Федеральная и ведомственная нормативно-правовые базы не соответствуют современным требованиям развития отрасли. Существующее правовое поле не способствует эффективному ведению авиационного бизнеса и более полному удовлетворению потребностей экономики и потребителей услуг ГА. Формирование новых нормативно-правовых документов идет крайне медленными темпами, отстающими от современных потребностей. Этот факт может существенно дискредитировать отечественную гражданскую авиацию в глазах мирового авиационного сообщества в ходе предстоящей в мае 2008 г. проверки ее деятельности инспекцией ИКАО. Из 9300 вопросов, по которым производятся такие проверки, более половины не находят своего отражения в документах нормативной правовой базы российской ГА.

Интеграция российских авиапредприятий в мировое экономическое пространство настоятельно требует гармонизации российской нормативно-правовой базы с международными стандартами. Эти требования должны включаться в требования российских законов, в частности в ВК РФ, на основе которых авиационные власти должны сосредоточить свои усилия на первоочередных мерах по совершенствованию системы государственного регулирования.

В результате реализации мероприятий административной реформы предполагались рост удовлетворенности граждан качеством предоставляемых государственных услуг, снижение издержек бизнеса на преодоление административных барьеров, повышение позиции Российской Федерации по основным международным рейтингам эффективности государственного управления. Но на самом деле все оказалось не так гладко и красиво. По мнению самого же президента, высказанному на расширенном заседании Государственного совета в докладе "О стратегии развития России до 2020 года", министерства, как это и задумывалось в начале административной реформы, должны были реально управлять вверенными им ресурсами и самостоятельно издавать необходимые для этого нормативно-правовые акты. Но законотворческая деятельность министерств и их структур, к сожалению, свелась лишь к законодательному распределению ресурсной базы, а функции государственного регулирования, управления, контроля и надзора практически остались на том же законодательном уровне. В сегодняшней обстановке Министерства вырабатывают правила игры для других участников - субъектов отношений в данной отрасли, чем, собственно, и напоминают (а отчасти и дублируют) законодательную ветвь власти, а их структурные подразделения - службы, органы контроля и надзора, выполняют (как бы) квазисудебные и квазиполицейские функции.

За время проведения административной реформы появились новые государственные структуры: службы, агентства, департаменты, которым было делегировано более 1500 функций, часто по смыслу дублирующих друг друга. В результате сложилось запутанное распределение функций и ответственности, которое, несомненно, еще больше усложнило работу авиапредприятий. И что самое опасное - в таких условиях неизбежно происходит размывание требований к ответственности за выполнение определенных условий функционирования, что негативно сказывается на уровне безопасности полетов. Восстановление эффективных механизмов управления безопасностью в отрасли, эквивалентных нынешним административному и политическому ресурсам нашего государства, возможно на основе принципов корпоративного управления. Данная модель соответствует определенным требованиям и является прямой рекомендацией государствам - членам ИКАО.

На сегодняшний день Россия - единственная страна в мире, которая в результате проведенных реформ осталась без единого полномочного органа управления гражданской авиацией. Сегодня отраслью руководят пять государственных структур (Минтранс, ФАВТ, ФСНТ, ФАНС, МАК). Такое большое количество государственных органов, в той или иной мере занимающихся вопросами государственного регулирования, порождает целый комплекс социально-экономических проблем. И самая главная проблема функционирования сегодняшней системы государственного регулирования на ВТ заключается в том, что ответственность за функционирование ГА размыта между несколькими федеральными органами власти, их взаимодействие не налажено, принимаемые решения недостаточно компетентны. Упразднив авиационную администрацию как единый уполномоченный и ответственный орган, Россия отошла от общепринятого в мировой практике принципа государственного регулирования деятельности ГА. Снизилась оперативность деятельности госорганов как в части, непосредственно касающейся ГА, так и в вопросах управления госсобственностью. Ослабилось их влияние на состояние дел в регионах. Неоправданно возросли бюджетные затраты на содержание столь сложной структуры управления.

Анализ правовых проблем, сопровождающих развитие авиатранспортного комплекса Российской Федерации, требует детальной разработки путей их решения и подготовки рекомендаций по совершенствованию законодательства в этой сфере, что, несомненно, должно иметь под собой определенную практическую базу.

С января 2008 г. вступил в силу Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях". Посредством данного Закона обеспечиваются создание и деятельность саморегулируемых организаций как инструментов, замещающих механизмы государственного регулирования предпринимательской и профессиональной деятельности в различных сферах социально-экономической жизни страны. Этот Закон лежит на перекрестке интересов распределения полномочий между государством и самоорганизованным бизнесом. Саморегулирование тесно связано с политикой дерегулирования предпринимательской деятельности и созданием системы технического регулирования на транспорте, проводимой в рамках государственной административной реформы. Однако данный Закон потребует комплексного исследования вопросов, связанных с разработкой правовых механизмов регулирования отраслевых саморегулируемых организаций для их деятельности в конкретных условиях. В то же время реализация Закона "О саморегулируемых организациях" в авиатранспортном комплексе Российской Федерации позволит решить следующие задачи:

- развитие системы технического регулирования за счет стандартизации в отрасли;

- создание эффективной системы контроля авиатранспортной деятельности, поднадзорной регулирующему органу - Федеральной службе по надзору в сфере транспорта;

- обеспечение требований безопасности полетов субъектами предпринимательской деятельности на воздушном транспорте;

- внедрение и развитие современных, инновационных технологий управления, создание базы для привлечения финансовых инвестиций;

- создание и внедрение новых механизмов страхования гражданской ответственности субъектов предпринимательской деятельности на воздушном транспорте;

- создание оптимальных условий для использования воздушного транспорта как эффективного инструмента социально-экономического развития страны.

Для реализации Федерального закона "О саморегулируемых организациях" в авиатранспортном комплексе требуются активная законодательная поддержка, привлечение внебюджетных средств, координация действий как различных ветвей и уровней власти, так и власти и бизнеса и просветительско-пропагандистская работа.

Возвращаясь к аспекту делегирования и распределения полномочий в сфере государственного регулирования, следует отметить и тот факт, что все общественные организации (входящие в Коллегию авиационной общественности - КАО), функционирующие в авиатранспортной отрасли, настойчиво предлагают возродить единый полномочный государственный орган регулирования ГА, который исчез после бесконечных административных реформ. Отсутствие такого органа не позволяет создать четкую систему координации различных ветвей авиационной власти. Это является основной системной причиной снижения уровня безопасности полетов и порождает многие проблемы в гражданской авиации.

Единому государственному органу регулирования на ВТ необходимо поручить проведение профессиональной и общественной экспертизы различных "концепций", "стратегий", "федеральных целевых программ развития" и нормативно-правовых актов, затрагивающих интересы участников авиатранспортной системы.

Сегодня становится очевидным, что административная реформа не принесла ожидаемого результата, даже напротив, повлекла за собой проблемы. Авиация - это отрасль, в которой нельзя откладывать решения на этапе согласования между ведомствами, поскольку это может привести к непредсказуемым потерям. Для такой сложной системы, как авиация, необходим четкий контроль и четкая подчиненность. Каков же может быть выход из сложившейся ситуации? На самом деле он достаточно прост, если учесть тот факт, что приоритетными во многих ситуациях будут требования ИКАО, - следует просто выполнять требования этой международной организации гражданской авиации. Кроме того, РФ, являясь государством - участником Чикагской конвенции, обязана соблюдать те принципы и правила, которые заложены в этой Конвенции. А в ней говорится о необходимости стремления к соблюдению единообразия правил, стандартов, требований международной организации гражданской авиации. Одним из таких требований является наличие в государстве единого ведомства, которое отвечает за все вопросы развития гражданской авиации. Если придерживаться этого принципа, то в будущем можно устранить те недостатки, которые, к сожалению, проявились в процессе проведения административной реформы (особенно в части государственного регулирования функционирования гражданской авиации). Таким органом может стать Росавиация. Однако для это нужно вернуть в ее структуру летную службу, инженерную службу. Обновить (с учетом новой структуры) методологию расследований авиапроисшествий, сертификации и т. п.

Сегодняшняя система управления ВТ, и в частности ГА, неудовлетворительная, и по этой причине возникает много проблем при лицензировании, сертификации, при формировании рынка авиаперевозок, при взаимодействии с иностранными авиационными структурами и международными организациями. Сложившаяся на сегодняшний день практика государственного регулирования авиации только тормозит развитие отрасли, и этот факт становится совершенно очевидным для всех руководителей федеральных и региональных авиапредприятий.

У ведомства нет права законодательной инициативы, а у руководителя службы - необходимых управленческих полномочий. Решить эти проблемы можно, присвоив службе статус госкомитета (с правом законодательной инициативы), напрямую подчиненного правительству, с назначаемым премьер-министром руководителем. Именно в этом аспекте и проявились недостатки административной реформы.

Название документа