Проблемы научного подхода к созданию законов Российской Федерации в области гражданско-правовой ответственности авиаперевозчика перед пассажиром
(Машин В. В.) ("Законодательство и экономика", 2008, N 8) Текст документаПРОБЛЕМЫ НАУЧНОГО ПОДХОДА К СОЗДАНИЮ ЗАКОНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ АВИАПЕРЕВОЗЧИКА ПЕРЕД ПАССАЖИРОМ
В. В. МАШИН
Машин В. В., аспирант факультета экономики и права МГИ им. Е. Р. Дашковой.
Развитие законодательства в области гражданско-правовой ответственности перевозчика по договору воздушной перевозки пассажира не должно происходить в отрыве от науки, так как это будет иметь очень негативные последствия. Также развитие отрасли гражданского права не происходит без развития науки гражданского права. Это две дисциплины, связанные между собой и идущие рука об руку, а их развитие друг без друга невозможно. Наука "гражданское право" точно определила свой предмет и стала тщательно исследовать его своими специфичными методами. Некоторые научные дисциплины возникают и сегодня. Например, воздушное право возникло недавно относительно гражданского права. В настоящее время активным образом идет развитие юридической науки в условиях глобальной эволюции. По мнению Г. И. Рузавина: "...в настоящее время глобальный эволюционизм рассматривает мир, Вселенную как единый целостный, универсальный процесс эволюции взаимосвязанных систем различного уровня и организации..." <1>. -------------------------------- <1> Рузавин Г. И. Философия науки. М., 2005. С. 242.
Гражданско-правовую ответственность перевозчика (по договору воздушной перевозки) в области науки "гражданское право" можно рассмотреть следующим образом: данный предмет научного исследования переходит от систем низшего уровня организации к системам более высокой организации и сложности. То есть российское законодательство в области гражданско-правовой ответственности перевозчика по договору воздушной перевозки пассажира строится и развивается на основании международных соглашений. И законодательство Российской Федерации в данной области должно приниматься в соответствии с международным законодательством. От правильности и соответствия российского законодательства международному будет зависеть правоприменительная деятельность и престиж самой России на международной арене в области законотворческой деятельности. В этом основополагающую роль должна сыграть наука. Научный подход при развитии данной науки будет сопровождаться логико-методологическими разработками, что прежде всего поможет решить ряд следующих проблем: - обоснование как установление соответствия по отношению к системе знаний и условиям, которым данная система призвана удовлетворять; - установление того, что обоснованный логический элемент может выполнять функцию развития системы знаний. С. И. Гончарук считает, что "...в исследованиях философов-специалистов логико-методологических проблем устанавливаются два уровня обоснований: во-первых, обоснование истинности исходных знаний той или иной теории и способа построения на них систем рассуждений; во-вторых, опора на гносеологическую концепцию (проблема первичного и вторичного), где доказательством истинности является эмпирически фиксируемый факт с помощью тех или иных методов..." <2>. Юридическая наука в развитии гражданско-правовой ответственности перевозчика по договору воздушной перевозки пассажира (с точки зрения диалектико-материалистической гносеологии) нам говорит о том, что обоснование знания прежде всего определяется практикой, которая может нам доказать истинность суждений, их ложность или вообще опровергнуть их. Несмотря на то что договор воздушной перевозки пассажира появился недавно, практика имеется уже довольно богатая. Договор воздушной перевозки пассажира относится к договорам перевозки. Практика перевозки пассажиров по земле или воде началась гораздо раньше, чем по воздуху. И этот опыт во многом применим и к договорам воздушной перевозки. -------------------------------- <2> Гончарук С. И. Логико-методологические проблемы изучения наук об обществе. М., 2006. С. 14, 15.
Так называемые реформы в нашей стране после развала СССР, которые по своей природе были направлены на изменение различных государственных институтов с целью их дальнейшего развития в соответствии с экономическими и политическими условиями, во многом прошли не так, как планировалось, либо были провалены. Это говорит прежде всего о том, что они были проведены в отрыве от науки и научно не были обоснованы должным образом. Это коснулось и гражданско-правовой ответственности авиаперевозчика. Правоприменительная практика в данной области в развитых странах гораздо сильнее, чем в нашей стране. Пассажиры в развитых странах чувствуют себя намного увереннее по поводу материального возмещения нарушенных прав, чем пассажиры в нашей стране. Но не стоит в этом винить лишь одних перевозчиков. Виноват прежде всего ненаучный подход в решении данных проблем при законотворчестве. Из вышесказанного можно сделать следующий вывод: несмотря на все трудности, практического опыта для науки в области гражданско-правовой ответственности достаточно в настоящий момент, для того чтобы наука в данной области развивалась и находила наиболее оптимальные пути и способы решения поставленных перед нею задач и не допускала ошибок. Тем не менее законодательство в области гражданско-правовой ответственности перевозчика по договору воздушной перевозки пассажира развивается и совершенствуется. И об этом нам говорят многие факторы. Например, в октябре 2007 г. вступили в силу новые Федеральные авиационные правила "Общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей", заменившие старые, принятые еще в СССР. В Воздушный кодекс РФ внесены изменения, существенно увеличившие денежную сумму возмещения за вред жизни и здоровью пассажиров воздушного судна при воздушной перевозке. Но эта положительная тенденция омрачена тем, что законодатель при законотворческой деятельности не уделяет должного внимания научному подходу. Данная точка зрения находит подтверждение в существовавших до недавнего времени противоречиях и некорректностях норм права. Например, в статье 103 "Договор воздушной перевозки пассажира. Договор воздушной перевозки груза. Договор воздушной перевозки почты" Воздушного кодекса РФ законодатель изложил норму права в следующей редакции: "...а в случае воздушной перевозки пассажиром багажа также этот багаж доставить в пункт назначения и выдать пассажиру или управомоченному на получение багажа лицу...". Данная формулировка звучит несколько некорректно. Во-первых, она противоречит части 1 ст. 786 Гражданского кодекса РФ. В данной статье норма звучит следующим образом: "...а в случае сдачи пассажиром багажа также доставить багаж в пункт назначения и выдать его управомоченному на получение багажа лицу...". В Гражданском кодексе РФ законодатель закрепил доставку багажа пассажира как обязанность перевозчика. Если исходить из нормы Воздушного кодекса РФ, то воздушную перевозку багажа можно рассматривать как самостоятельную перевозку, которая выполняется на основании договора воздушной перевозки пассажиром багажа. Также законодатель в статье 105 Воздушного кодекса РФ указал, что к перевозочным документам, удостоверяющим договор воздушной перевозки, относится багажная квитанция. Только из данной статьи не ясно, какой именно договор воздушной перевозки она удостоверяет, так как в данной статье указаны три вида договоров воздушной перевозки, а документов, удостоверяющих их заключение, - четыре. Договор воздушной перевозки пассажира удостоверяется билетом, договор воздушной перевозки груза - грузовой накладной, договор воздушной перевозки почты - почтовой накладной. Исходя из статьи 103 Воздушного кодекса РФ, где законодатель в норме договора воздушной перевозки пассажира указывает воздушную перевозку пассажиром багажа как самостоятельную воздушную перевозку, получается, что законодатель багажной квитанцией удостоверяет договор воздушной перевозки пассажиром багажа. Этот факт также противоречит нормам Гражданского кодекса РФ. Согласно части 2 ст. 786 ГК РФ заключение договора перевозки пассажира удостоверяется билетом, а сдача пассажиром багажа - багажной квитанцией. То есть багажная квитанция должна удостоверять не договор воздушной перевозки, а факт сдачи пассажиром багажа. Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 314-ФЗ "О внесении изменения в статью 105 Воздушного кодекса РФ" урегулировал данные противоречия, изменив редакцию статьи 105 ВК РФ. В частности, законодатель закрепил, что багажная квитанция удостоверяет договор воздушной перевозки пассажира в случае перевозки пассажиром багажа. Тем самым дав понять, что воздушная перевозка багажа как обязанность перевозчика неотделима от воздушной перевозки пассажира и не выступает как самостоятельная воздушная перевозка. Исходя из вышеизложенного, воздушную перевозку пассажиром багажа все-таки нельзя отнести к самостоятельному юридическому факту, который выполняется на основании договора воздушной перевозки пассажиром багажа. Несмотря на некорректность законодателя (при формулировке договора воздушной перевозки пассажира), перевозка багажа есть обязанность перевозчика, вытекающая из договора воздушной перевозки пассажира, как это предусмотрено в Гражданском кодексе РФ. И исходя из названия статьи 103 Воздушного кодекса РФ ("Договор воздушной перевозки пассажира. Договор воздушной перевозки груза. Договор воздушной перевозки почты"), ни о каком договоре воздушной перевозки пассажиром багажа не может быть и речи. Практика, сложившаяся по материальному возмещению нарушенных прав авиапассажиров, также оставляла желать лучшего. Суммы материальных возмещений за причинение вреда жизни и здоровью авиапассажиров были минимальными, что не позволяло справедливо покрыть причиненный вред. Поэтому законодатель изменил редакцию статьи 117 "Ответственность перевозчика за причинение вреда жизни или здоровью пассажира воздушного судна" Воздушного кодекса РФ. В настоящее время принят Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. N 331-ФЗ, которым внесены изменения в данную статью. Если раньше в ней указывалось, что ответственность перевозчика за вред жизни и здоровью пассажира воздушного судна, причиненный при воздушной перевозке, определяется в соответствии с правилами главы 59 Гражданского кодекса РФ, если законом или договором воздушной перевозки пассажира не был предусмотрен более высокий размер ответственности перевозчика, то сейчас законодатель ввел размер денежной компенсации в случае причинения пассажиру воздушного судна вреда здоровью или смерти. Это изменение можно рассматривать как существенное, способное коренным образом повлиять на правоприменительную практику. Данные изменения внесены в Воздушный кодекс РФ, чтобы максимально приблизить размер денежных компенсаций пассажирам к размерам, существующим в развитых странах. Не секрет, что если у пассажиров появляется возможность выбора между иностранным судом (развитого государства) или российским, то они предпочитают подавать иски в иностранные суды, так как сумма денежных компенсаций там гораздо выше. Данные изменения вступили в силу с 6 июня 2008 г., а подпункт "в" п. 1 ст. 1 данного Федерального закона вступит в силу с 1 января 2010 г. На основании вышеизложенного можно сделать следующий вывод: законодательство в области гражданско-правовой ответственности перевозчика по договору воздушной перевозки пассажира, принятое без надлежащего научного подхода, показало свою недостаточную эффективность. Перспективы развития и модернизации гражданского законодательства существуют, и ошибки, допущенные законодателем, постепенно устраняются. Если законодатель сделает должные выводы из своих предыдущих ошибок и будет принимать законы с надлежащим научным подходом, это позволит создать рабочие и эффективные законы и в будущем законодатель не будет тратить время на исправление допущенных ошибок при законотворчестве, что позволит также более эффективно использовать время для разработки иных необходимых законов.
Название документа Интервью: Пропуск на стройку ("ЭЖ-Юрист", 2008, N 33) Текст документа
ПРОПУСК НА СТРОЙКУ
К. В. ХОЛОПИК
Принятые Федеральным законом от 22.07.2008 N 148-ФЗ поправки в Градостроительный кодекс Российской Федерации радикально меняют механизм контроля за деятельностью строительных компаний. Своим мнением относительно этих поправок с читателями "ЭЖ-Юрист" поделился один из участников рабочей группы по разработке Закона, главный специалист направления "Реформы в сфере недвижимости" Фонда "Институт экономики города" Кирилл Вадимович Холопик.
Кирилл Вадимович, скажите, что учитывалось при разработке Закона?
- При разработке Закона учитывалось два направления. Первое - административное. Это общая политика государства, направленная на сокращение лицензируемых видов деятельности. Так, Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" сохранял лицензирование в области строительства, проектирования, а также в сфере инженерных изысканий лишь до 1 июня 2008 года. Между тем очевидно, что строительная деятельность относится к деятельности, представляющей повышенную опасность, оставлять ее без какого-либо регулирования допуска на рынок нельзя. В 2003 г. вышел Указ Президента о мерах по проведению административной реформы, в котором говорилось о необходимости масштабной замены государственного регулирования в сфере предпринимательской деятельности на саморегулирование. Таким образом, в последние годы сформировалась четкая политика государственной власти, направленная на замену лицензирования в строительной отрасли на саморегулирование. Второе направление реализовывалось в рамках научной деятельности - изучение и формулирование подходов и законодательных механизмов обеспечения безопасности строительства. В рамках нашего института была разработана концепция обеспечения безопасности в строительстве, которая включала в себя такие элементы, как государственная и негосударственная экспертизы проектной документации, государственный строительный надзор, строительный контроль, институт выдачи разрешений на строительство, институт ввода объектов в эксплуатацию и т. д. Данные институты, с одной стороны, были призваны решать организационные вопросы, связанные со строительством, а с другой - были направлены на обеспечение его безопасности. В рамках разработки этой концепции мы пришли к выводу, что одним из самых эффективных институтов обеспечения безопасности строительства должно стать саморегулирование. Его роль не ограничивается заменой лицензирования, она очень велика в вопросах, связанных с контролем за деятельностью субъектов рынка, аттестацией, обучением, разработкой документов технического регулирования и т. д. В итоге научное направление и государственное решение о сокращении административных барьеров сошлись вместе. Это привело к неизбежности принятия Закона, который вводил бы саморегулирование в строительной области.
В чем заключается основная концепция "градостроительных" поправок?
- Концепция Закона основана на том, что целью введения саморегулирования является не какое-то абстрактное наведение порядка в строительном бизнесе, а обеспечение безопасности и повышение качества строительства. Определение цели для любой некоммерческой организации несет серьезные правовые последствия, так как несоответствие деятельности этой цели служит основанием для ликвидации такой организации. Обеспечить безопасность и качество строительства прежде всего в интересах общества. Любая строительная ассоциация или союз защищают интересы своих членов и стремятся к максимальному увеличению их прибыли. Согласитесь, это существенно отличается от обеспечения безопасности строительства. Таким образом, саморегулируемые организации в обеспечение своих целей будут принимать документы, которые в том числе снизят прибыль строительных организаций (что абсолютно законно, ведь если бы так поступали строительные союзы и организации, они бы нарушали интересы своих членов). Закон преследует эти цели, а реализация их происходит при помощи следующих инструментов. Во-первых, саморегулируемым организациям дано право принимать обязательные для исполнения ее членами акты - стандарты, правила, требования к допуску к деятельности, меры ответственности за нарушение требований. Во-вторых, таким организациям дано право осуществлять контроль за соблюдением этих требований. При этом саморегулируемая организация не имеет права контролировать соблюдение ее членами других требований, например налогового, трудового, таможенного законодательства. Она действуют только в своей сфере - обеспечение безопасности строительства. Лишить права заниматься определенной деятельностью можно лишь те структуры, которые не обеспечивают безопасность строительства. Те же, кто не платит налоги, не соблюдает трудовое законодательство или что-то еще, должны наказываться по другому закону, государством, а не саморегулируемыми организациями. По Федеральному закону "О саморегулируемых организациях" членство в такой организации добровольное. Между тем членство в саморегулируемых организациях, предусмотренных поправками в ГРК РФ, обязательное (без него строители не смогут заниматься своей деятельностью, так как не будут иметь допуска к рынку). Закон сложный, многостраничный. Он получился таким, потому что мы хотели внедрить саморегулирование как эффективный инструмент обеспечения безопасности строительства, а также не допустить его использования в качестве инструмента монополизации рынка и незаконного обогащения таких авантюристов, которые хотели бы торговать членством в организациях и обогатиться. Во многом этот Закон носит процедурный характер. С одной стороны, он меняет систему отношений в строительной отрасли: полномочия государства переходят к саморегулируемым организациям. С другой стороны, он очень детально регулирует весь механизм деятельности и функционирования саморегулируемой организации в области строительства. Получается, что саморегулирование возможно только в жестких рамках закона.
После принятия Закон был очень негативно оценен некоторыми представителями строительной отрасли, которые даже опубликовали открытое письмо к Президенту РФ. Критике подверглась недопустимо высокая планка как по числу членов саморегулируемой организации строителей, так и по доле каждого из членов в компенсационном фонде. Справедливо ли это?
- Сразу необходимо отметить, что критика исходила от очень немногих строителей, причем тех людей, которых в строительной области никто не знает. Доля правды в критике есть. Изначально предлагались не такие высокие требования и цифры (50 членов и 250000 рублей в качестве членской доли). В таком случае наша идея заработала бы достаточно быстро. Однако Закон был принят в несколько ином варианте. Такова политическая воля. Нельзя сказать, что это решение было неправильным. В нем есть своя логика. Конечно, очень сложно найти 1 миллион рублей для взноса в компенсационный фонд и набрать 100 членов для формирования саморегулируемой организации. Но эти цифры повышались для того, чтобы не допустить торговли допусками на строительный рынок, создания фиктивной саморегулируемой организации одним монополистом. Теперь перекрыта возможность дискредитации самой идеи саморегулирования. Да, некоторые проблемы у малого бизнеса при преодолении этих порогов будут, но его представители обязательно найдут выход и выкрутятся. Механизмы для решения таких проблем есть, и исполнительные дирекции саморегулируемых организаций их найдут. Ни одно добросовестное малое предприятие не будет ликвидировано. Угрозы монополизации рынка не предвидится. Наоборот, чтобы набрать 100 членов, крупным предприятиям придется идти на поклон к мелким, к индивидуальным предпринимателям и уговаривать их вступить в одну организацию. К тому же взнос в компенсационный фонд составляет 1 миллион рублей не с каждого члена, а на одного, что значит, что представитель крупного бизнеса может, например, заплатить 5 миллионов рублей, а представители малого бизнеса по 300000 рублей. Кроме того, сегодня многие компании, которые, по существу, являются крупными или средними, работают как малый бизнес. Такая компания создает 100 юридических лиц, каждое из которых использует упрощенную систему налогообложения. При вступлении в саморегулируемую организацию хозяину выгоднее отказаться от этого дробления, чтобы не платить огромный взнос. Также при подсчете количества членов в организации все аффилированные лица будут считаться как одно лицо. Отмечу, что доля в размере 1 миллиона рублей требуется от члена лишь в том случае, если его саморегулируемая организация не приняла правила страхования ответственности. Если она это сделает, доля на каждого ее члена в компенсационном фонде будет составлять 300000 рублей. Сейчас вопрос только в том, кто первый из страховщиков разработает эти правила. Существующие сейчас строительные союзы и ассоциации - это база, на основе которой начнут работать саморегулируемые организации. В них состоят те люди, которые уже привыкли объединяться, которые придерживаются активной общественной позиции. Поскольку в каждом регионе таких компаний и предпринимателей 70 - 80, для создания саморегулируемой организации им придется "подтягивать" и тех, кто пока ни в какие объединения не вступал. Это тоже плюс Закона.
Как быть компаниям, которые занимаются не одним видом деятельности? Нужно ли им вступать в несколько саморегулируемых организаций и везде платить членские взносы?
- По этому вопросу было много дискуссий. В итоге политические весы склонились в сторону того, что компаниям, которые занимаются несколькими видами деятельности, нужно вступать в несколько СРО. На мой взгляд, в этом решении минусов было больше, чем плюсов, однако в его пользу есть и один серьезный аргумент. Если объединяются, например, строители и проектировщики, то первые будут подавлять вторых просто потому, что их больше, у них большее количество голосов. Но в безопасности и качестве строительства заинтересованы в первую очередь проектировщики. К наиболее серьезным последствиям приводят ошибки именно в проектировании. Строители же заинтересованы в снижении себестоимости работ, что приводит к ухудшению их качества. Поэтому их и разделили: стандарты качества проектирования должны самостоятельно принимать проектировщики, и их не будет "смущать", что это увеличит себестоимость работ.
Учитывался ли опыт других стран при разработке Закона?
- Нет. Это объясняется очень просто. У нас получился абсолютно другой, новый, не имеющий аналогов в экономически развитых странах подход к саморегулированию. На Западе саморегулирование очень развито потому, что оно всегда опережало государственное регулирование. Ремесленные гильдии существовали уже в средние века, когда никакого государственного регулирования предпринимательской деятельности не было. Получается, что государству даже не нужно было вмешиваться в эту сферу. Россия должна путь, который у Запада занял столетия, пройти в течение десятка лет. Это невозможно без принудительного внедрения саморегулирования при помощи закона. На начальном этапе нужно политической волей заставить предпринимателей объединиться. Когда этот путь будет пройден и все механизмы заработают так же, как на Западе, Закон уже можно будет отменять. Произойдет это, возможно, лет через пятнадцать - двадцать. Тем, кто не участвует в объединениях, просто никто не будет доверять.
Окончательно контроль над строителями перейдет к саморегулируемым организациям с 1 января 2010 года. Каков будет переходный период?
- Переходный период достаточно длительный. Он будет включать в себя несколько этапов. Буквально на днях, до конца августа выйдет Постановление Правительства РФ, которое определит уполномоченный орган. Данный орган и будет принимать решения о придании некоммерческому партнерству статуса саморегулируемой организации. С этого момента любое некоммерческое партнерство может подавать в этот орган документы, собрав необходимое количество членов и компенсационный фонд. До 1 января 2009 года компенсационный фонд составляет 300000 рублей на каждого члена в строительном сообществе и 150000 для проектировщиков документации изыскателей. Есть еще одна важная дата: не позднее 25 октября этого года уполномоченный орган должен будет утвердить перечень опасных видов работ. Только с этого момента саморегулируемые организации смогут начать выдавать своим членам допуски к работе, поэтому с 1 января 2009 года работать на строительном рынке можно будет при наличии либо государственной лицензии, либо допуска. Это будет продолжаться год. С 1 января 2010 года все заработает в полную силу и без допуска, выдаваемого саморегулируемой организацией, строители уже не смогут работать.
Интервью провела Наталья Шиняева, газета "ЭЖ-Юрист"
Название документа