Законодательное обеспечение объединения электроэнергетического и газового рынков Украины с рынками Центральной и Восточной Европы
(Голикова С. В.)
("Энергетическое право", 2008, N 2)
Текст документа
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ
ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО И ГАЗОВОГО РЫНКОВ УКРАИНЫ С РЫНКАМИ
ЦЕНТРАЛЬНОЙ И ВОСТОЧНОЙ ЕВРОПЫ
С. В. ГОЛИКОВА
Голикова С. В., директор консалтингово-юридической компании "Трансэнергоконсалтинг".
Европейская интеграция и соответственно европейское право выходят на новый этап своего развития: ЕС предполагает существенное увеличение своих участников. Потому существующие государства-члены принимают решения, которыми определяют условия пребывания в ЕС не только их самих, но и новых участников. Таким образом, на теперешнем этапе ЕС выступает как сложный комплекс, единство которого требует более разветвленного, полного и детализированного правового регулирования.
Анализ энергетической политики Европейского союза (ЕС) свидетельствует о сложных и достаточно важных процессах в сфере электроэнергетики и газоснабжения, и они направлены прежде всего на обеспечение энергетической безопасности и развитие внутреннего энергетического рынка, который идет путем либерализации и открытия для создания условий свободного выбора поставщика любому потребителю при включении в эти процессы стран-кандидатов на вступление в ЕС.
Рассматривая, что с расширением ЕС его границы приблизились к Украине, а общие энергетические проекты с соседствующими странами приобретают "евросоюзовское" измерение, можно утверждать, что кроме вопроса о вступлении в ЕС Украина также будет вынуждена соблюдать нормы и стандарты ЕС при сотрудничестве в энергетической сфере, а использование опыта Евросоюза будет полезным.
Предпосылкой вступления в ЕС является выполнение задания по адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС. Такое направление закреплено в ст. 51 Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Европейскими сообществами и Украиной от 14 июня 1994 г.; Стратегией интеграции Украины в ЕС, утвержденной Указом Президента Украины от 11 июня 1998 г. N 615/98; Законом Украины "Об общегосударственной программе адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского союза" [1], которым (в том числе) предусмотрено создание эффективной нормативно-правовой базы функционирования либерализированных энергетических рынков Украины и системы их государственного регулирования с учетом требований законодательства ЕС.
После расширения Европейского союза 1 мая 2004 г. у Украины появилась общая граница с ЕС, и поэтому взаимосвязь - политическая и экономическая - с соседями Союза в целом и с Украиной непосредственно уже стала реальностью. Точно так же и в энергетической сфере - общая граница будет способствовать развитию общего электроэнергетического и либерализации газового рынков.
Украине должна быть предложена перспектива участия во внутреннем рынке ЕС, и это предложение касается, среди всего остального, потока электрической энергии и транзита газа.
1 декабря 2005 г. премьер-министр Объединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, который представлял страну, главенствующую в ЕС, Энтони Блейер, Президент Европейской комиссии Хосе Мануэль Баррозу и Президент Украины Виктор Ющенко подписали в рамках саммита Украина - ЕС Меморандум о взаимопонимании в отношении сотрудничества между Украиной и Европейским союзом в энергетической отрасли.
Таким образом, Планом действий относительно интеграции рынков электроэнергии и газа, определенным в Меморандуме, предусмотрено, что Стороны приложат максимум усилий для обеспечения интеграции рынков электроэнергии и газа Украины во внутренний энергетический рынок Европейского союза. Осуществление этих планов потребует внедрения ключевых элементов acquis communautaire в энергетике, окружающей среде, конкуренции и возобновляемых источников энергии.
Задекларировано, что как в ЕС, так и в Украине будут существовать равные условия относительно соответствующих базовых правил доступа на рынок, инфраструктуры и открытия рынка, а также смежных стандартов в сфере охраны окружающей среды и безопасности, что будет способствовать существенным объемам торговли электроэнергией между Украиной и ЕС.
С целью плавного перехода от существующей рыночной структуры к открытому рынку Украина также будет прикладывать усилия в следующих направлениях:
- реформирование тарифов на передачу, распределение и поставку электроэнергии и образование цен на газ;
- разработка методов смягчения последствий реформ для социально не защищенных потребителей;
- сокращение неконтролируемых потерь;
- сокращение потерь в сетях, в частности потерь передачи электроэнергии;
- повышение эффективности использования энергии, что необходимо для уменьшения удельного спроса;
- средства для обеспечения полной оплаты поставки электроэнергии и газа;
- диверсификация источников снабжения, в том числе замена традиционных энергоносителей, например, возобновляемыми источниками энергии при сбережении основы свободного рынка;
- оптимизация структуры энергетики в производстве электроэнергии с целью повышения эффективности, безопасности окружающей среды, эксплуатационной надежности и безопасности энергоснабжения.
Основными направлениями должны быть: способствование созданию открытого рынка, усиление роли органа регулирования энергетики, независимого от интересов электрической и газовой промышленности, у которого должны быть как минимум полномочия, предусмотренные в Директивах об электроэнергетическом и газовом секторах [2], и операторов систем электропередачи и транспортировки газа, у которых будут задания, предусмотренные Директивами об электроэнергетическом и газовом рынках, отвечающие критериям соответствующих статей этих Директив [3] относительно их независимости от других видов деятельности, не связанной с транспортировкой энергоносителей.
Кроме этого, было определено, что, поскольку только незначительная часть электроэнергетической системы Украины имеет физическое соединение с системой ЕС, стороны приложат максимум усилий для объединения системы UCTE с электроэнергетической системой Украины. Необходимость внедрения технических стандартов для сетей и генерирующего оборудования, а также их эксплуатация в Украине, смежных со стандартами UCTE, обусловлены стремлением Украины синхронизироваться с сетью UCTE.
Украина надеется на поддержку со стороны ЕС для ее постепенной интеграции в трансъевропейскую электрическую сеть. Именно для этого требуется разработать план действий о повышении безопасности энергоснабжения и транзита углеродов. Украинская газотранспортная система состоит из 37600 км трубопроводов, 73 компрессорных станций и 13 подземных хранилищ газа. Она обеспечивает снабжение газом внутреннего газового рынка Украины и транзит в страны ЕС, страны балканского региона и Турции.
Для достижения этой цели с помощью ЕС в Украине проводится аудит существующей сети транзита и поставки углеродов с целью разработки генерального плана модернизации и развития инфраструктуры; разрабатывается система мониторинга безопасности и надежности украинских сетей транзита и снабжения углеродов, в том числе через спутниковые системы мониторинга; будут определены дополнительные источники и пути поставок газа и нефти в Украину и дальше в ЕС, в том числе возможности поставок газового конденсата и сжиженного природного газа.
Важным является вопрос продолжения процесса гармонизации технических норм и стандартов, которые используются в углеродной отрасли Украины, с промышленными методами ЕС.
Как уже отмечалось, только незначительная часть электроэнергетической системы Украины имеет физическое соединение с системой ЕС, но необходимо приложить максимум усилий для объединения системы UCTE с электроэнергетической системой Украины. Для этого будут внедрены технические стандарты для сетей и генерирующего оборудования, а также их эксплуатации в Украине, смежные со стандартами UCTE, с целью синхронизироваться с сетью UCTE.
Рынки должны обеспечить полную либерализацию отношений в сфере поставок природного газа и электроэнергии (в странах - членах ЕС до 1 июля 2007 г. всем потребителям, включая бытовых потребителей, было обеспечено право выбора поставщика).
Законодательство ЕС, которым регулируются правоотношения на электроэнергетическом и газовом рынках, состоит из таких основных актов:
- Директива Совета 90/377/ЕЭС от 29 июня 1990 г. об увеличении прозрачности цен на газ и электроэнергию, предназначенные для промышленных потребителей [4];
- Директива Европейского парламента и Совета 2003/54/ЕС от 26 июня 2003 г. об общих правилах внутреннего рынка электроэнергии, которая отменяет 96/92/ЕС [5];
- Директива Европейского парламента и Совета 2005/89/ЕС от 18 января 2006 г. о средствах с целью обеспечения снабжения электроэнергией и инвестирования инфраструктуры [6];
- Регламент Совета от 26 июня 2003 г. ЕС 1228/2003 об условиях доступа к сетям для трансграничных перетоков электроэнергии;
- Решение Европейского парламента и Совета ЕС 1229/2003/ЕС от 26 июня 2003 г. о правилах для трансъевропейских энергетических сетей.
При проведении адаптации законодательства Украины относительно создания рынка природного газа и развития рынка электроэнергии следует разработать основные средства и механизмы образования и реформирования рынков газа и электроэнергии:
- создание условий для деятельности независимого государственного органа, который регулирует отношения между участниками рынков и потребителями энергетических продуктов;
- создание условий деятельности операторов по транспортировке и распределению электрической энергии и природного газа при условии, что деятельность таких операторов не связана с деятельностью по производству или снабжению электроэнергией или газом;
- внедрение регулированного (на основе установленных регулятором одинаковых независимо от формы собственности и недискриминационных тарифов) доступа к средствам транспортировки и распределения электроэнергии и природного газа;
- внедрение справедливых, прозрачных и недискриминационных социальных обязательств энергетических компаний относительно предоставления услуг и защита наиболее незащищенных категорий потребителей (социальные тарифы);
- создание условий для развития внутренних и межгосударственных электрических сетей и газопроводов с целью обеспечения надежности функционирования энергетических рынков, осуществление экспортно-импортных операций и транзита электроэнергии и газа.
Анализ норм европейского энергетического права свидетельствует о том, что украинское энергетическое законодательство и модель функционирования рынка электрической энергии в значительной мере отвечают требованиям норм европейского права, однако нуждаются в дальнейшем развитии и усовершенствовании.
Так, проблемными остаются вопросы относительно усовершенствования законодательства Украины по вопросам электроэнергетики и газа.
Рассмотрим эти вопросы более подробно.
Положение Директивы Совета 90/377/ЕЭС от 29 июня 1990 г. относительно повышения прозрачности цен на газ и электроэнергию, предназначенные для промышленных потребителей [7], учтены в законодательстве Украины, кроме нижеприведенных положений, которые не учтены:
- прозрачность цен на электроэнергию и газ является необходимой предпосылкой становления и четкого функционирования внутреннего энергетического рынка, поскольку она усиливает влияние факторов, которые предотвращают искажение конкуренции (пункт 1 преамбулы, статья 1);
- прозрачность цен содействует предотвращению дискриминации потребителей путем увеличения свободы их выбора между разными источниками электроэнергии и поставщиками (пункт 2 преамбулы);
- достижение прозрачности предусматривает публикацию и обеспечение обращения информации о ценах и ценовых системах по возможности в более широком кругу потребителей (пункт 16 преамбулы);
- предприятия, которые снабжают электроэнергией конечных промышленных потребителей, предоставляют в Статистическое бюро ЕС такую информацию: цены и условия продажи электроэнергии конечным промышленным потребителям; системы цен, которые находятся в использовании; распределение потребителей и соответствующих объемов по категориям потребления для обеспечения репрезентативности этих категорий на национальном уровне (статья 1). Статистическое бюро публикует эти данные таким образом, чтобы предоставить потребителям по возможности более широкую информацию, при этом не разглашая информацию, которая может представлять собой коммерческую тайну (статья 4). Для Украины роль статистического бюро может выполнять НКРЭ.
Положения Директивы 2003/54/ЕС от 29 июня 1990 г. относительно повышения прозрачности цен на газ и электроэнергию, предназначенные для промышленных потребителей [8], частично учтенные в законодательстве Украины, но часть положений Директивы надо учесть в законодательстве Украины:
- для обеспечения роста рентабельности, снижения цен, повышения стандартов услуг и конкурентоспособности необходимо либерализовать рынок электроэнергии (пункт 4 преамбулы);
- либерализация рынка электроэнергии предусматривает предоставление всем потребителям информации о тарифах, которая должна быть опубликована до их введения в действие; обеспечение защиты прав малых и чувствительных потребителей и распространение информации относительно источников изготовления электроэнергии. Одной из обязанностей поставщика являются, по крайней мере, ссылки на существующие источники информации, доступные для общественности, например интернет-страницы, на которых можно получить информацию о влиянии на окружающую среду, показателях выбросов CO2 и радиоактивных отходов вследствие производства электроэнергии и использования поставщиком общего состава топлива за предыдущий год (пункт 6 преамбулы);
- потребителям электроэнергии должна быть гарантирована возможность свободно выбирать своих поставщиков. Однако к завершению формирования рынка электроэнергии необходимо приближаться поэтапно, что даст возможность привести промышленность в соответствие и обеспечить применение надлежащих мер для защиты интересов потребителей, а также гарантировать реальное право выбора поставщика (статья 3);
- в случае недостаточности производственных мощностей электроэнергии государства определяют критерии для предоставления санкций на строительство генерирующих мощностей на их территории. Эти критерии могут касаться: безопасности и надежности электроэнергетической системы объектов и соответствующего оборудования; охраны общественного здоровья и безопасности; защиты окружающей среды; землепользования и выбора места строительства; использования общественных земель; энергосбережения; характера основных источников; характеристик заявителя (технические, экономические и финансовые возможности). В интересах защиты окружающей среды и развития новых технологий государства могут обеспечить возможность проведения тендера относительно новых мощностей на основе опубликованных критериев. Такой тендер может быть связан с обеспечением новых мощностей, или повышением эффективности использования электроэнергии, или проведением мер управления спросом. Однако тендерную процедуру можно начать только в том случае, если построенные производственные мощности, или мероприятия по повышению использования электроэнергии, или проведение мер управления спросом, которые были проведены на основе процедуры санкционирования, являются недостаточными (статьи 4, 6, 7, 8);
- субъекты естественных монополий выполняют такие задачи: эксплуатация, поддержка и развитие на обоснованных и экономически выгодных принципах объектов своей инфраструктуры; предотвращение дискриминации отдельных потребителей или категорий потребителей объектами своей инфраструктуры; предоставление другим субъектам естественных монополий и смежных рынков информации, необходимой для осуществления ими своей деятельности (статья 9);
- существование действующих нормативных положений, соблюдение которых обеспечивает один или больше национальных регуляторных органов, является важным фактором гарантирования недискриминационного доступа к сетям. Государства определяют функции, правоспособность и административные полномочия регуляторных органов.
Эти органы являются независимыми от интересов электроэнергетической промышленности и отвечают за обеспечение недискриминационной деятельности на рынке электроэнергии, здоровой конкуренции и эффективного функционирования рынка. Важно, чтобы регуляторные органы всех государств имели одинаковую правоспособность. Регуляторные органы уполномочены устанавливать и утверждать тарифы или, по крайней мере, методики, которые лежат в основе расчетов тарифов на передачу и распределение электроэнергии.
Также к компетенции регуляторных органов отнесен контроль за ликвидностью рынка электроэнергии, за балансированием отпуска и реализации электроэнергии, равно как и обеспечением безопасности системы. Кроме того, регуляторные органы государства могут осуществлять контроль за надежностью снабжения (статья 23).
Положения Директивы Европейского парламента и Совета 2005/89/ЕС от 18 января 2006 г. относительно мероприятий с целью обеспечения снабжения электроэнергией и инвестирования инфраструктуры [9] частично учтены в законодательстве Украины, но нуждаются в дополнительном учете такие положения:
- государство гарантирует высокий уровень обеспечения снабжения электроэнергией и принимает с этой целью необходимые меры для содействия стабильному инвестиционному климату, определяет место и круг полномочий компетентных органов власти, включая регуляторные, где это приемлемо, и всех заинтересованных участников рынка, а также публикует связанную с этим информацию. Заинтересованные участники рынка включают среди других операторов систем снабжения и передачи производителей электроэнергии, поставщиков и конечных потребителей (пункт 1 статьи 3);
государство гарантирует высокий уровень обеспечения снабжения электроэнергией и при разработке мероприятий с целью гарантирования высокого уровня снабжения электроэнергией учитывает:
важность обеспечения непрерывности снабжения электроэнергией, важность прозрачного и стабильного регуляторного механизма;
особенности внутреннего рынка и условия для трансграничного сотрудничества в области обеспечения снабжения электроэнергией;
необходимость регулярного обслуживания и, в случае возникновения потребности, ремонта систем передачи и распределения для улучшения работы системы;
важность содействия производству электроэнергии из возобновляемых источников энергии и стимулирования когенерации;
потребность в обеспечении достаточной резервной мощности систем передачи и распределения с целью стабильной деятельности;
важность стимулирования создания ликвидных оптовых рынков (пункт 2 статьи 3);
при разработке мероприятий с целью гарантирования высокого уровня снабжения электроэнергией государство может учитывать также:
уровень разнообразия видов производства электроэнергии на национальном и соответствующем региональном уровне;
важность уменьшения долгосрочного влияния роста потребности в электроэнергии;
важность поощрения рационального использования энергии и применения новых технологий, в частности технологий управления спросом, технологий возобновляемой энергетики и распределенного производства энергии;
важность устранения административных барьеров для инвестиций в инфраструктуру и производственные мощности (пункт 3 статьи 3);
- государство гарантирует, что любые мероприятия с целью обеспечения снабжения электроэнергией являются недискриминационными и не создают неоправданной нагрузки на участников рынка, включая тех, кто только выходит на рынок, и компании с малыми рыночными объемами. Также государство должно учитывать стоимость электроэнергии для конечных потребителей (пункт 4 статьи 3);
- государство гарантирует соблюдение операторами системы передачи и распределения правил деятельности и безопасности систем. Эти правила устанавливаются самими операторами и утверждаются после согласования с компетентными органами власти или регуляторными органами. Любые ограничения снабжения во время чрезвычайных ситуаций возможны только в том случае, если основываются на ранее определенных критериях, согласованных в тесном сотрудничестве с другими соответствующими операторами системы передачи электроэнергии, с уважением к двусторонним соглашениям (статья 4);
- государства принимают меры с целью поддержания баланса между спросом на электроэнергию и наличием производственных мощностей. В частности, государства:
не препятствуя установлению отдельных требований для малых изолированных систем, поощряют создание системы оптового рынка, в которой предусмотрены надлежащие ценовые показатели производства и потребления;
требуют от операторов систем передачи обеспечивать наличие надлежащего уровня резервных производственных мощностей для целей балансирования и/или принимают эквивалентные рыночные меры.
Государство также может принимать такие дополнительные меры, которые не являются исключительными:
создание благоприятных условий для новых производственных мощностей и выхода новых производителей на рынок;
устранение барьеров, которые мешают использованию договоров, снабжение по которым может быть прекращено в случае неуплаты;
устранение барьеров, которые мешают заключению договоров с переменным сроком действия как для производителей, так и для потребителей;
поощрение использования технологий управления спросом в реальном времени, таких как новейшие системы измерения;
поощрение мероприятий по энергосбережению;
развитие тендерных или любых эквивалентных по условиям прозрачности и недискриминационности процедур (статья 5).
Государство создает нормативный механизм содействия инвестициям в развитие сетей передачи и распределения с целью приведения в соответствие с прогнозируемым спросом на рынке (статья 6).
Исследования, которые проводились Государственным департаментом по вопросам адаптации законодательства Министерства юстиции Украины, независимыми экспертами, показывают, что в целом законодательство Украины в энергетической сфере отвечает требованиям права ЕС, но нуждается в усовершенствовании, прежде всего в вопросах либерализации рынка электроэнергии и газа, прозрачности механизма ценообразования, содействия инвестициям, стимулирования внедрения энергоэффективных технологий, производства электрической и тепловой энергии из возобновляемых источников.
В Украине необходимо принять законы о регулировании в энергетике, о рынке электроэнергии и газа, максимально адаптировать нормы права ЕС в Законы "Об электроэнергетике", "Об энергосбережении", "Об альтернативных источниках энергии". Такая работа нуждается в объединении усилий государственных учреждений, научной среды, независимых экспертов и специалистов в области энергетического права. Сама такая скоординированная работа может привести не только к усовершенствованию украинского законодательства в сфере энергетики, приближению его к европейскому, но и сформировать целостную систему правоотношений, положив основу национального украинского энергетического права.
Литература
1. Закон Украины "Об Общегосударственной программе адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского союза" // Вiдомостi Верховноi Ради (ВВР). 2004. N 29. Ст. 367.
2. Статья 23 Директивы Европейского парламента и Европейского совета от 26 июня 2003 года 2003/54/ЕС "Об общих правилах внутреннего рынка электроэнергии", которая отменяет Директиву 96/92/ЕС, опубликованную в Официальном журнале L 176 от 15.07.2003, и статья 25 Директивы Европейского парламента и Европейского совета от 26 июня 2003 2003/55/ЕС года "Об общих правилах внутреннего рынка природного газа", которая отменяет Директиву 98/30/ЕС, опубликованную в Официальном журнале L 176 от 15.07.2003.
3. Статьи 9 и 10 Директивы Европейского парламента и Европейского совета от 26 июня 2003 года 2003/54/ЕС "Об общих правилах внутреннего рынка электроэнергии", которая отменяет Директиву 96/92/ЕС, опубликованную в Официальном журнале L 176 от 15.07.2003, и статьи 8 и 9 Директивы Европейского парламента и Европейского совета от 26 июня 2003 года 2003/55/ЕС "Об общих правилах внутреннего рынка природного газа", которая отменяет Директиву 98/30/ЕС, опубликованную в Официальном журнале L 176 от 15.07.2003.
4. Директива Совета от 29 июня 1990 года 90/377/ЕЭС "Об увеличении прозрачности цен на газ и электроэнергию, предназначенные для промышленных потребителей" (Official Journal L 185. 17.07.1990. P. 16 - 24).
5. Директива Европейского парламента и Совета от 26 июня 2003 2003/54/ЕС года "Об общих правилах внутреннего рынка электроэнергии", которая отменяет 96/92/ЕС (Official Journal L 176. 15.07.2003. P. 0037 - 0056).
6. Директива Европейского Парламента и Совета 2005/89/ЕС от 18 января 2006 года о средствах с целью обеспечения снабжения электроэнергией и инвестирования инфраструктуры (Official Journal L 033. 04.02.2006. P. 22 - 27).
7. Директива Совета 90/377/ЕЭС от 29 июня 1990 года относительно повышения прозрачности цен на газ и электроэнергию, предназначенных для промышленных потребителей (Official Journal L 185. 17.07.1990. P. 16 - 24).
8. Директива 2003/54/ЕС от 29 июня 1990 года относительно повышения прозрачности цен на газ и электроэнергию, предназначенные для промышленных потребителей (Official Journal L 185. 17.07.1990. P. 16 - 24).
9. Директива Европейского парламента и Совета 2005/89/ЕС от 18 января 2006 года относительно мероприятий с целью обеспечения снабжения электроэнергией и инвестирования инфраструктуры (Official Journal L 033. 04.02.2006. P. 22 - 27).
Название документа