Роль и место энергетического права в системе права Украины
(Семчик В. И.) ("Энергетическое право", 2008, N 2) Текст документаРОЛЬ И МЕСТО ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ПРАВА В СИСТЕМЕ ПРАВА УКРАИНЫ
В. И. СЕМЧИК
Семчик В. И., член-корреспондент НАН Украины, академик Академии правовых наук Украины, доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом проблем аграрного, земельного и экологического права Института государства и права им. В. М. Корецкого НАН Украины.
В Советском Союзе, в состав которого вместе с другими союзными республиками как равноправная союзная республика входила Украинская ССР, существовали Единая энергетическая система и Единая общесоюзная энергетическая стратегия, обеспечивавшие планомерное распределение энергетических ресурсов между союзными республиками и регионами с учетом потребностей, необходимости рационального использования этих ресурсов как одного из важнейших инструментов обеспечения геополитического могущества страны. При этом специалисты и рабочие Украины принимали активное участие в разведке и разработке газовых и нефтяных месторождений в Поволжье, Тюмени и других регионах России, в Туркменистане, Казахстане. Из России в Западную Европу через Украину был проложен крупнейший в Европе газопровод "Дружба". По нефтепроводам преимущественно из России была обеспечена поставка нефти на украинские нефтеперерабатывающие заводы, размещенные в Кременчуге, Лисичанске и других промышленных центрах. После распада СССР и создания самостоятельных независимых государств в каждом из них сложились свои энергетические системы. Для обеспечения функционирования такой системы в Украине были созданы соответствующая национальная законодательная база, такие мощные энергетические объединения, как "Нефтегаз Украины", "Укргазпром", "Углепром", "Укрэнергоатом" и другие, которые объединены в единый топливно-энергетический комплекс страны (ТЭК), являющийся одной из приоритетных отраслей экономики Украины <1>. -------------------------------- <1> Дiяк I. Енергетичнi ресурси як iнструмент геополiтики // Iнтерв'ю газетi "Голос Украiни". 2008. N 73. 16 квiтня.
Отношения, возникающие в энергетической сфере, имея стратегическое значение для стабильного функционирования национальной экономики государства в целом, подлежали соответствующему правовому урегулированию <2>. -------------------------------- <2> Енергетичне законодавство: Збiрник нормативно-правових актiв: у 2 томах / За заг. ред. Ю. С. Шемшученко i В. П. Нагребельного. Т. 1. Збiрник нормативно-правових актiв Украiни. Киев: Iн-т держави i права iм. В. М. Корецького НАН Украiни, 2003. С. 11.
Энергетическое законодательство как важнейшая часть правовой системы Украины сейчас включает значительное количество различных нормативно-правовых актов, которые регулируют организационно-правовые, административные, финансовые, гражданско-правовые, хозяйственные, земельные, экологические и другие отношения в сфере энергетики. В своей совокупности законодательством не только регулируются общественные отношения, но и определяются такие важные правовые категории, как энергия, энергетика, электроэнергетика, энергетические ресурсы. Энергетические ресурсы являются движущей силой развития экономики, обеспечения всех аспектов жизнедеятельности общества. К энергетическим ресурсам относятся нефть и газ, уголь, урановые руды, иные виды природных ресурсов, содержащие в себе энергетические возможности. Система энергетического законодательства Украины, нормами которого регулируются общественные отношения, возникающие в сфере энергетики, создания, использования и трансформации энергии как движущей силы обеспечения энергетической безопасности, удовлетворения потребностей общества и создания условий для поддержания его жизнедеятельности, составляет самостоятельную комплексную отрасль права. Нормативно-правовой базой этой отрасли права является система энергетического и ядерного законодательства, в том числе Законы Украины: "Об электроэнергетике" (16 октября 1997 г.) <3>; "О нефти и газе" (12 июля 2001 г.) <4>; "О трубопроводном транспорте" (15 мая 1996 г.) <5>; "Горный закон" (6 октября 1999 г.) <6>; "Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности" (8 февраля 1995 г.) <7>; "Об альтернативных видах жидкого и газового топлива" (14 января 2000 г.) <8>; "Об энергосбережении" (1 июля 1994 г.) <9> и другие. -------------------------------- <3> ВВР. 1998. N 1. Ст. 1. <4> ВВР. 2001. N 50. Ст. 262. <5> ВВР. 1996. N 29. Ст. 139. <6> ВВР. 1999. N 50. Ст. 43. <7> ВВР. 1995. N 12. Ст. 81. <8> ВВР. 2000. N 12. Ст. 94. <9> ВВР. 1994. N 30. Ст. 283.
Важным фактором обеспечения стабильности, координации деятельности соответствующих органов государственной власти в энергетической сфере стало создание Указом Президента Украины от 8 декабря 1994 г. N 738 Национальной комиссии регулирования электроэнергетики Украины <10>. -------------------------------- <10> Урядовий кур'ер Украiни. 1995. 23 березня.
Наличие большого количества системно связанных законодательных актов о различных аспектах энергетики, устойчивого и упорядоченного комплекса регулируемых ими общественных отношений в жизненно важной для человека и общества сфере создает прочную теоретическую и практическую основу для выделения энергетического права в самостоятельную отрасль в системе права Украины с присущими для отрасли права специфичными нормами права, правовыми институтами и подотраслями права. Характерной особенностью энергетических правоотношений является их многовекторный характер. С одной стороны, Украина, будучи крупным ядерным государством, добровольно отказавшимся от ядерного вооружения, снизила свои возможности для использования ядерной энергии в мирных целях, в частности в производстве электричества для внутреннего потребления с использованием ядерного топлива. В связи с этим, имея недостаточные возможности удовлетворения внутренних потребностей в энергетических ресурсах, Украина еще более вынуждена покупать их в других государствах, ориентируясь прежде всего на российские нефть и газ. С другой стороны, занимая важное стратегическое положение между Россией, являющейся одним из крупнейших в мире поставщиков энергоресурсов, и Западной Европой, потребляющей их в значительных количествах, Украина имеет большие экономические возможности в обеспечении посредничества в транзитной поставке российских нефти и газа через Украину в Западную Европу, используя расположенные на ее территории трубопроводы. При этом, с третьей стороны, ориентируя развитие своей экономики на вхождение в европейское и мировое экономическое пространство (первым этапом осуществления этой цели является вступление Украины в 2008 г. во Всемирную торговую организацию (ВТО)), Украина имеет намерение сохранить имеющие давнюю историю эффективные экономические и торговые отношения с Россией <11>. -------------------------------- <11> 5 февраля 2008 г. Президент Украины подписал Протокол о вступлении Украины в Международную организацию торговли, 10 апреля 2008 Верховный Совет Украины ратифицировал этот Протокол, в 2008 г. Президент Украины подписал Закон о ратификации. Закон и Протокол вступили в силу. Через месяц Украина стала полноправным членом ВТО.
Важнейшим условием вхождения Украины в европейское экономическое пространство является согласование соответствующих правовых систем. Частью этого процесса является адаптация украинского энергетического законодательства к законодательству ЕС. Она осуществляется в соответствии с Соглашением о партнерстве и сотрудничестве между Украиной и Европейским сообществом и его государствами-членами от 14 июля 1994 г., а также со Стратегией интеграции Украины в Европейский союз, утвержденной Указом Президента Украины от 14 сентября 2000 г. <12>. Одновременно Украина прилагает соответствующие усилия для упрочения равноправного дружеского сотрудничества Украины и России в области поставок в Украину нефти и газа, а также обеспечения продолжения транзитных поставок этих ресурсов из России в Западную Европу через Украину. Позитивно, что во время последних встреч руководства Украины и России достигнуты договоренности о подготовке долгосрочных договоров по указанным вопросам <13>. -------------------------------- <12> Семчик В. I. Проблеми енергетичного та ядерного права // Правова держава. Спецiальний випуск. Киев, 2004. С. 222 - 227. <13> 10 прiоритетiв для динамiчного партнерства // Урядовий кур'ер. 2008. 30 квiтня. N 80 - 81.
Как показали проведенные нами исследования, в настоящее время большинство законов Украины по энергетическим вопросам приведено в соответствие с законодательством ЕС. По некоторым вопросам работа по адаптации продолжается. В связи с этим хотелось бы отметить, что, несмотря на наличие определенных теоретических разработок в области энергетического права, прежде всего в области ядерного права, которое можно рассматривать как подотрасль энергетического права, многие общетеоретические проблемы энергетического права разрабатываются недостаточно. Требуются серьезные научные исследования и обоснования, разработка предложений по совершенствованию ряда законов. С целью повышения эффективности научно-исследовательской работы в области энергетического права в 2001 г. во исполнение соглашения между Институтом государства и права им. В. М. Корецкого НАН Украины, Министерством топлива и энергетики Украины, Министерством Украины по чрезвычайным ситуациям и защите населения от последствий чернобыльской катастрофы, Национальной комиссией регулирования электроэнергетики Украины при Институте государства и права им. В. М. Корецкого НАН Украины было создано научно-исследовательское предприятие "Центр энергетического и ядерного права". Директором, а с апреля 2008 г. научным консультантом Центра стал член-корреспондент НАН Украины, академик Академии правовых наук Украины, главный научный сотрудник Института В. И. Семчик. Центр является обособленным и самостоятельным научно-исследовательским учреждением с правами юридического лица. За прошедшие годы получены первые результаты <14>. -------------------------------- <14> Семчик В. I. Проблеми енергетичного та ядерного права // Правова держава. Спецiальний випуск. Киев, 2004. С. 223 - 225.
Обеспечение эффективности уже адаптированного энергетического законодательства требует дальнейшей активизации разработки новых теоретических положений, методологических основ исследования, выбора способов, форм регулирования общественных отношений (или их комбинированной совокупности), применения их в конкретных условиях к определенным видам энергетических отношений, правового осмысления, интеграции подходов, аппроксимации, гармонизации, имплементации, рецепции, унификации, гармонизации и адаптации. С учетом состояния украинского законодательства в области энергетики в процессе его адаптации, обновления и совершенствования допустимо, по нашему мнению, применение различных видов, способов и форм адаптации. При этом необходимо использование имеющихся в юридической литературе теоретических разработок по вопросам сближения двух правовых систем, изложенных в работах Аверьянова В., Денисова В., Голиковой С., Запатриной И., Круза П., Кисиля В., Козюбры Н., Луця В., Малышевой Н., Мамутова В., Марченко М., Нагребельного В., Онищенко Н., Опришко П., Рабиновича П., Сиренка В., Тихомирова Ю., Шевченко Я., Шемшученко Ю. и др. В 2001 г. Институт государства и права им. В. М. Корецкого НАН Украины на конкурсной основе выиграл тендер на выполнение научно-исследовательской работы по теме "Об адаптации энергетического законодательства Украины к законодательству Европейского союза", который финансировался Европейской комиссией. Исследования проводились при участии Центра энергетического и ядерного права, созданного, как отмечалось, в этом же году при Институте. По итогам научных исследований были представлены проекты новых Законов Украины: "О рынке газа", "О государственном регулировании естественных монополий и смежных рынков в топливно-энергетическом комплексе Украины", "Об особенностях субсидирования, инвестиционной деятельности и ценообразования в угольной промышленности", "Об информировании населения об охране здоровья и о действиях, осуществляемых в случае радиационной аварии", а также о внесении соответствующих изменений и дополнений в действующие законы. По результатам проведенной аналитической работы по другой аналогичной теме были подготовлены рекомендации по вопросам адаптации угольного и ядерного законодательства Украины к законодательству ЕС. Приоритетным направлением деятельности нашего Института и Центра в 2003 г. было участие в разработке раздела о совершенствовании нормативно-правовой базы развития и функционирования энергетики проекта Энергетической стратегии Украины до 2030 г. Учитывая важность и актуальность борьбы с международным терроризмом, Центр проводил также разработки по вопросам законодательной поддержки органов государственной власти в этой сфере, сотрудничая с заинтересованными органами, прежде всего с Комитетом Верховного Совета Украины по вопросам топливно-энергетического комплекса, ядерной политики и ядерной безопасности, а также с органами исполнительной власти Украины, Шведским инспекторатом по вопросам ядерной энергии. По вопросам дальнейшей адаптации энергетического законодательства к законодательству ЕС в 2006 г. снова было проведено исследование по заказу Министерства юстиции Украины. Значительное внимание Центра было уделено вопросам теории энергетического права, формулированию его основных понятий, правовых категорий и институтов. При разработке теоретических вопросов научные сотрудники Центра использовали разработки ученых зарубежных государств, прежде всего Российской Федерации: Лахно П. Г. "Энергия, энергетика и право" <15>; Катренко В. "Российскому ТЭКу нужна энергия добротных законов" <16>; Занковского С. С. "Развитие направления "энергетическое право" в Институте государства и права РАН" <17>; Селиверстова С. С. "К вопросу о понятии энергетического права" <18> и иные работы, опубликованные в журнале "Энергетическое право". -------------------------------- <15> Энергетическое право. 2006. N 1. С. 2 - 14. <16> Планета Энергия. 2002. N 1. <17> Энергетическое право. 2008. N 1. С. 39 - 40. <18> Энергетическое право. 2008. N 1. С. 52 - 58.
Так, понятие "энергия", являющееся изначальным для определения понятий "энергетика", "энергетические ресурсы", "энергоносители", характеризуется в общей энциклопедической литературе как "общая количественная мера различных форм движения материи" <19>, "одно из основных свойств материи - мера ее движения, а также способность производить работу" <20>, "характеристика движения и взаимодействия тел, их способности совершать изменения во внешней среде; политическая мера материи" <21>. -------------------------------- <19> Советский энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия, 1980. С. 15 - 64. <20> Ожегов С. И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1975. С. 835. <21> wttp://www. ru. wikipedia. org
Лахно П. Г. и Селиверстов С. С. рассматривают "энергию" как всякое действие, осуществление в противовес потенции (potentua) как возможности <22>. Представляется, что термин "энергия" может быть сформулирован как "обычная, мощная и сверхмощная, подвластная и неподвластная человеку двигающая сила, фактор естественного материального движения, бытия мира, его макро - и микрочастей под активным или пассивным воздействием разнообразных форм естественных или рукотворных энергетических ресурсов. Отсюда потенциальная энергия может рассматриваться как возможная, скрытая и недвижимая энергия, пребывающая в состоянии покоя до определенного момента, фактора, превращающего при определенных условиях существующую потенцию в движение, в энергию в определенной для нее силе. Энергия, находящаяся в покое и недвижимости, рассматривается как энергетические запасы, как источники энергии, совокупность которых обозначает энергетические ресурсы. Селиверстов С. С. видит неоднозначным ответ на вопрос о том, включаются ли энергетические ресурсы в своей совокупности в понятие "природные ресурсы" или выходят за их рамки. Ставится вопрос: в какой мере общественные отношения по поводу энергетических ресурсов охватываются нормами природоресурсного права и насколько применимы к энергетическим ресурсам общие принципы правового регулирования использования природных ресурсов <23>. -------------------------------- <22> Лахно П. Г. Энергия, энергетика и право // Энергетическое право. 2006. N 1; Селиверстов С. С. К вопросу о понятии энергетического права // Энергетическое право. 2008. N 1. С. 52 - 53. <23> Селиверстов С. С. Указ. соч. // Энергетическое право. 2008. N 1. С. 53.
Для ответа на этот вопрос необходимо исходить из определения предмета правового регулирования. Представляется, что энергия, потенциально заложенная в энергетических ресурсах и находящаяся в недвижимости и покое, непосредственно относится к природным ресурсам и охватывается нормами природоресурсного права. В тот момент, когда потенциальная энергия, находящаяся в состоянии покоя, пробуждается, выходит или выводится наружу природного ресурса, в противовес потенции преобразуется, превращается в движущую силу, определяется уже как энергия и предмет регулирования энергетического права. Этот период существует до прекращения действия энергии и заточения ее в потенцию, возвращения в состояние покоя и недвижимости в оставшемся объеме, за вычетом использованной энергии или преобразованной в иные объекты материального мира. В целом в процессе использования энергии природный ресурс истощается, его объемы сокращаются или полностью потребляются, за исключением случаев, когда природный ресурс в результате человеческой деятельности или природных явлений восстанавливается и становится вновь источником энергии. Австралийский правовед А. Брадброк определяет энергетический ресурс путем непосредственного перехода первичных и вторичных источников энергии. К таким он относит нефть, природный газ, уголь, уран, солнечную энергию, энергию ветра, волн, приливов и отливов, гидроэнергетику, биомассу, водородное топливо, геотермальную энергию и электроэнергию <24>. К источникам энергии автор относит также отдельные виды самой энергии. Более точным был бы перечень непосредственных источников энергии, то есть объектов природы, в которых находится энергия, например: солнце, ветер, волны, текущие воды, геотермальные источники, электричество, атом, водород, химические элементы, вирусы, бактерии, механические средства и другие. Природные ресурсы, содержащие в себе потенциальную или действующую энергию, определяются как энергоносители. -------------------------------- <24> Bradbrook A. Energy Law as an Academic. Discipline / A. Bradbrook // Journal of Energy Natural Resources Law. 1996. Vol. 14. P. 194.
Таким образом, предметом регулирования энергетического права являются общественные отношения в сфере энергетики, включающие в себя все виды действующей энергии и энергетические ресурсы, находящиеся в состоянии производства энергии и подготовленных для производства энергии энергетических запасов. К предмету энергетического права относятся природные объекты, постоянно излучающие энергию, например солнце, ветер, текущая вода, волны, микроорганизмы и другие биологически активные объекты. Например, постоянно действующая энергия солнца нагревает воду, обогревает человека, жилища, животный мир, высушивает грунты, создает условия для жизнедеятельности всех биологических объектов. Правовому регулированию в этих случаях подлежат отношения, направленные на обеспечение безопасности от превышения дозы солнечного облучения, создание условий для защиты организма от перегрева, негативного влияния солнечной энергии на жизненные процессы, прогнозирования погоды и др. В целях обеспечения безопасности населения и определенных территорий от разрушительного воздействия на них и жизненно важные объекты непредвиденной и непреодолимой сверхмощной энергии ураганов, наводнений, землетрясений или ликвидации их последствий в Украине, как и во многих других государствах, созданы специальные органы исполнительной власти (Министерство по чрезвычайным ситуациям). Энергетическое право в Украине находится на стадии формирования. Юридической науке Украины в этой сфере предстоит еще провести крупные научные исследования, осуществить анализ и обобщение энергетического законодательства, практики его применения, разработать классификацию правовых норм и правовых институтов, обосновать рекомендации по вопросам правового режима использования различных видов энергии, соблюдения и защиты прав и обязанностей граждан и юридических лиц как субъектов энергетического права, подготовить и обосновать предложения по совершенствованию законодательства по вопросам рационального использования энергетических ресурсов, энергосбережения, энергетической безопасности и совершенствования международных экономических связей в области энергетики и использования энергетических ресурсов. В перспективе крупные научно-исследовательские проекты по указанным проблемам предстоит осуществить в Центре энергетического и ядерного права Института государства и права им. В. М. Корецкого НАН Украины, который сейчас возглавляет старший научный сотрудник Института В. И. Олещенко, в других научных и учебных заведениях Украины. В процессе этой работы предполагается более глубоко изучить накопившийся в России и в других странах значительный опыт развития энергетического права, всемерно содействовать международному сотрудничеству в этой сфере <25>. -------------------------------- <25> Занковский С. С. Развитие направления "Энергетическое право" в Институте государства и права РАН // Энергетическое право. 2008. N 1. С. 39 - 40.
Название документа