Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта: достоинства и недостатки правового регулирования
(Стрельникова И. А.) ("Современное право", 2008, N 9) Текст документаУСТАВ АВТОМОБИЛЬНОГО ТРАНСПОРТА И ГОРОДСКОГО НАЗЕМНОГО ЭЛЕКТРИЧЕСКОГО ТРАНСПОРТА: ДОСТОИНСТВА И НЕДОСТАТКИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
И. А. СТРЕЛЬНИКОВА
Стрельникова И. А., аспирант Государственного университета управления.
Одна из отличительных черт транспортного законодательства России - незавершенность формирования и отсутствие скоординированности его норм и положений. Проблема незавершенности формирования адекватного требованиям времени транспортного законодательства Российской Федерации в первую очередь касается автомобильного транспорта. Решение данной проблемы началось с принятия Федерального закона от 08.11.2007 N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" (далее - УАТ), поскольку до него в нашей стране не было надлежащей нормативной базы, регламентирующей отношения в сфере автомобильного транспорта. Действовавший на протяжении почти 40 лет Устав автомобильного транспорта РСФСР, утвержденный Постановлением Совета Министров РСФСР от 08.01.1969 N 12, не только морально устарел, но, по существу, вообще не мог регламентировать обстоятельно изменившиеся в связи с переходом к рыночной экономике общественные отношения на автомобильном транспорте. Поэтому столь долгожданное принятие в ноябре 2007 года Федерального закона N 259-ФЗ и разработка новых правил перевозок грузов, пассажиров и багажа автомобильным транспортом в соответствии с данным нормативным правовым актом заложили основы формирования обновленного законодательства об автомобильном транспорте, отвечающего реалиям современности. Вопрос о необходимости принятия нового закона неоднократно поднимался администрациями субъектов Российской Федерации, отраслевыми ассоциациями и союзами, а также хозяйствующими субъектами. Попытки создания нового документа предпринимались, текст закона много раз дорабатывался и полностью переписывался. И все это время автомобильный транспорт, наряду с трубопроводным, не имел собственного кодекса или устава на уровне федерального закона <1>. -------------------------------- <1> См.: Криницкий Е. Устав автомобильного транспорта принят в первом чтении // Автомобильный транспорт. 2007. N 1. С. 20.
Анализ УАТ позволяет выявить в нем как достоинства, так и недостатки. К числу первых необходимо отнести одно из главных достижений данного нормативного правового акта - его соответствие современному состоянию развития экономики России и транспортной сферы, хотя, принимая во внимание длительность разработки УАТ, представляется, что данный акт мог бы быть более совершенным в части правовой регламентации деятельности в области автомобильных перевозок. УАТ, отвечая требованиям современной рыночной экономики, существенно расширил возможности сторон регулировать свои правоотношения на основании договоров. Кроме того, поскольку данный Устав является последним из ныне действующих транспортных уставов и кодексов, была возможность в какой-то степени учесть положительные моменты ранее принятых документов и избежать их очевидных недостатков. УАТ не содержит, в отличие от иных подобных ему актов, регламентирующих деятельность на других видах транспорта, разногласий с ГК РФ в части переложения бремени доказывания вины перевозчика при наличии определенных обстоятельств на грузоотправителя; устанавливает в соответствии с ГК РФ годичный срок для предъявления претензии (ч. 6 ст. 39 УАТ - претензия может быть предъявлена в течение срока исковой давности). Очень, на наш взгляд, грамотно в УАТ решен вопрос регламентации размера ответственности за непредъявление груза и неподачу транспортного средства для перевозки. В статьях 34 и 35 устанавливается, что за несвоевременное предоставление транспортного средства, контейнера, предусмотренных договором перевозки груза, перевозчик помимо штрафа должен оплачивать по требованию грузоотправителя причиненные ему убытки в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. В свою очередь, за непредъявление для перевозки груза, предусмотренного договором, грузоотправитель уплачивает перевозчику штраф, при этом перевозчик также вправе потребовать от грузоотправителя возмещения причиненных ему убытков в порядке, установленном законодательством. Данная норма объективно необходима, поскольку на практике зачастую возникают ситуации, когда реально понесенные расходы, в частности грузоотправителя, значительно превышают сумму штрафа, поэтому законодательное допущение взыскания убытков, а не исключительно штрафа, как это имеет место при аналогичной ситуации, например на железнодорожном и внутреннем водном транспорте, значительно оптимизирует правовое регулирование в данной области перевозочной деятельности. Уместно провести параллель с действующими в этой сфере нормами Федерального закона от 10.01.2003 N 18-ФЗ "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" (далее - УЖТ РФ) и Кодексом внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 07.03.2001 N 24-ФЗ (далее - КВВТ РФ). Так, ст. 115 КВВТ РФ, предусматривая ответственность перевозчика или буксировщика за неподачу транспортных средств, грузоотправителя или отправителя буксируемого объекта за неиспользование транспортных средств, устанавливает имущественную ответственность лишь в виде штрафа. Учитывая это, представляется обоснованным дополнить ст. 115 КВВТ РФ указанием на возможность взыскания убытков. Поскольку ст. 94 УЖТ РФ также устанавливает ответственность за непредъявление груза и неподачу транспортного средства в виде законной строгой исключительной неустойки в форме штрафа, представляется целесообразным дополнить эту статью нормой следующего содержания: "Грузоотправитель и перевозчик помимо установленного штрафа за невыполнение принятой заявки также вправе взыскать с обязанной стороны убытки, причиненные в результате такого невыполнения, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации". Повышение размера ответственности полностью согласуется с нормами ст. 794 ГК РФ, где указано, что перевозчик за неподачу транспортных средств для перевозки груза в соответствии с принятой заявкой (заказом) или иным договором, а отправитель за непредъявление груза либо неиспользование поданных транспортных средств по иным причинам несут ответственность, установленную транспортными уставами и кодексами, а также соглашением сторон, и соответствует требованиям практики. Возвращаясь к анализу УАТ, отметим, что в нем определяются права, обязанности и ответственность, а также регулируются все отношения, возникающие между заинтересованными лицами в процессе осуществления перевозок автомобильным и городским наземным электрическим пассажирским транспортом. Определены общие условия перевозок грузов, пассажиров, ручной клади и багажа. При разработке УАТ максимально использовались возможности, предоставленные гражданским законодательством России в части правового регулирования транспортной деятельности. И особенно актуально принятие данного акта потому, что в настоящее время одной из глобальных проблем транспортного комплекса Российской Федерации является существенный разрыв между сложившейся практикой работы транспортного комплекса и действующей нормативной базой. Поэтому принятие УАТ в какой-то мере способствовало восполнению пробельности адекватного правового регулирования общественных отношений в области перевозок на автомобильном транспорте. Несмотря на достоинства и актуальность УАТ, он не лишен недостатков, которые, несомненно, в будущем могут приводить к проблемам правоприменения. Так, вызывает определенные вопросы ч. 3 ст. 1 УАТ, которая устанавливает, что перевозки пассажиров и багажа, грузов автомобильным транспортом в международном сообщении регулируются международными договорами Российской Федерации. При этом в частях 1 и 5 ст. 4 УАТ указано на то, что перевозки пассажиров и багажа, грузов осуществляются в городском, междугородном и международном сообщении, подразумевая под перевозками в международном сообщении перевозки, осуществляемые за пределы территории России или на ее территорию с пересечением Государственной границы РФ, в том числе транзитом через территорию Российской Федерации. Если обратиться к действующим в области международных перевозок базовым конвенциям, в частности к Таможенной конвенции о международной перевозке грузов с применением книжки МДП (Конвенция МДП), заключенной в Женеве 14.11.1975, или к Конвенции о договоре международной дорожной перевозки грузов (далее - Конвенция ДПГ), заключенной в Женеве 19.05.1956 (вступила в силу для СССР 01.12.1983), в которых наше государство принимает участие, то можно заметить, что, например, Конвенция ДПГ применяется ко всякому договору дорожной перевозки грузов за вознаграждение посредством транспортных средств, когда место погрузки груза и место доставки груза, указанные в контракте, находятся на территории двух различных стран, из которых по крайней мере одна является участницей Конвенции ДПГ. Таким образом, например, при перевозках из Калининградской области в иной пункт на территории Российской Федерации данная Конвенция не будет применяться, потому что место погрузки груза и место доставки груза находятся на территории одного государства - России, но при этом перевозка сопровождается пересечением Государственной границы РФ, а значит, подпадает под категорию международной. В этой связи представляется целесообразным дополнить ч. 3 ст. 1 УАТ, изложив ее в следующей редакции: "Перевозки пассажиров и багажа, грузов автомобильным транспортом в международном сообщении регулируются международными договорами Российской Федерации, а в части, не урегулированной международными договорами России, к данным перевозкам применяются нормы настоящего Федерального закона и Правила перевозок грузов, пассажиров и багажа автомобильным транспортом". Кроме того, представляется целесообразным дополнить ст. 2 УАТ, регламентирующую основные понятия, используемые в УАТ, определениями понятий городского наземного электрического транспорта, перевозок в прямом смешанном сообщении и перевозок в непрямом смешанном сообщении. Также представляется обоснованным ввести в УАТ отдельную главу, регламентирующую перевозки в смешанном сообщении, отражающую специфику данной разновидности перевозок, поскольку в настоящее время закон о смешанных перевозках, необходимость принятия которого отражена в ГК РФ, до сих пор не разработан и не принят. Кроме того, при анализе норм УАТ, посвященных перевозке груза, отсутствует ясное и четкое правовое регулирование договора фрахтования; более того, последний не выделяется как самостоятельный договор перевозки, хотя по смыслу закона и исходя из анализа ряда статей УАТ (статьи 2, 34 - 36) становится ясно, что законодатель выделяет такую разновидность договора перевозки груза, как договор фрахтования. В этой связи для удобства правоприменения необходимо, по нашему мнению, отразить нормы о договоре фрахтования и провести разграничение двух видов перевозки грузов в УАТ более четко. В частности, это можно сделать посредством введения в УАТ статьи следующего содержания: "1. В соответствии с договором перевозки груза перевозчик обязуется своевременно и в сохранности доставить вверенный ему отправителем груз в пункт назначения с соблюдением условий его перевозки и выдать груз грузополучателю или иному управомоченному на получение груза лицу, а грузоотправитель обязуется уплатить за перевозку груза установленную плату. 2. Договор перевозки груза может быть заключен с условием предоставления для перевозки всей или части вместимости одного или нескольких транспортных средств (договор фрахтования). В этом случае фрахтователь имеет права и несет обязанности, предусмотренные настоящим Федеральным законом для грузоотправителей". Далее, на наш взгляд, вызывает нарекание факт отсутствия в главе 2 УАТ при регламентации прав и обязанностей по договору перевозки грузов отдельной статьи, предусматривающей плату за перевозку грузов по договору перевозки и по договору фрахтования. Поэтому предлагается дополнить содержание главы 2 УАТ статьей, устанавливающей, что "плата за перевозку грузов и иные причитающиеся перевозчику платежи вносятся грузоотправителем, как правило, до момента отправления груза, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом или соглашением сторон". Данная формулировка представляется значительно более юридически совершенной, чем та, которая содержится, в частности, в другом основном акте в области транспортного законодательства, регламентирующем железнодорожные перевозки, - УЖТ РФ (ст. 30): плата за перевозку грузов, грузобагажа и иные причитающиеся перевозчику платежи вносится грузоотправителем (отправителем) до момента приема грузов, грузобагажа для перевозки, если иное не предусмотрено УЖТ РФ или соглашением сторон. Данная формулировка вызывает споры ряда ученых <1>, что вполне обоснованно, поскольку договор перевозки груза является реальным, т. е. считается заключенным и, следовательно, порождающим права и обязанности сторон только после фактической передачи имущества - груза. Тогда возникает вопрос: если договор перевозки груза еще не заключен - груз еще не принят перевозчиком, то на основании чего появляется обязательство грузоотправителя оплатить перевозку данного груза. С другой стороны, на каком основании перевозчик в данном случае будет отказывать грузоотправителю в приеме груза, т. е. в заключении договора, да еще и применять к грузоотправителю штрафные санкции? Федеральный закон от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" относит данный договор к публичным, следовательно, в соответствии с п. 3 ст. 426 ГК РФ перевозчик не вправе отказать в заключении договора перевозки при наличии у него возможности предоставить такие услуги. Думается, что формулировка ст. 36 Федерального закона от 08.01.1998 N 2-ФЗ "Транспортный устав железных дорог Российской Федерации", определяющая обязанность грузоотправителя оплатить перевозку груза до момента его отправки, соответствовала как понятию реального договора перевозки, так и положениям ГК РФ о публичных договорах и являлась более правильной, чем ныне действующий вариант. И именно такую формулировку следует учесть при разработке и включении нормы о плате за автомобильную перевозку грузов в УАТ. -------------------------------- <1> См., например: Моргунова Г. А. Правовое регулирование обязательств по перевозке грузов железнодорожным транспортом: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 97.
Далее согласно ст. 31 УАТ перевозка пассажиров и багажа легковым такси осуществляется на основании публичного договора фрахтования, заключенного в устной форме. В этой связи вызывают недоумение два аспекта: во-первых, регламентируя договор фрахтования легкового такси, законодатель не отражает специфику данного договора именно как договора фрахтования в плане выделения вместимости всего транспортного средства или его отдельной части для перевозки; во-вторых, решение законодателя относительно формы договора фрахтования легкового такси. Поскольку договор фрахтования, по мнению большинства специалистов, является разновидностью договора перевозки, а для договора перевозки ГК РФ устанавливает письменную форму, то логично предположить, что и договор фрахтования должен также заключаться в письменной форме. К этому вопросу можно подойти и с другой стороны. Так, согласно ст. 161 ГК РФ сделки юридических лиц между собой и с гражданами должны совершаться в простой письменной форме, за исключением сделок, требующих нотариального удостоверения. В роли фрахтовщика выступает, как правило, либо транспортная организация, либо индивидуальный предприниматель, а посему договор фрахтования должен заключаться в письменной форме. В этой связи представляется целесообразным внести изменения в ст. 31 УАТ и изложить ч. 1 в новой редакции, которая могла бы полностью соответствовать общим положениям о договоре фрахтования, установленным в ГК РФ. Можно предложить следующий вариант такой редакции: "По договору фрахтования легкового такси для перевозки пассажиров и багажа одна сторона (фрахтовщик) обязуется предоставить другой стороне (фрахтователю) за плату всю или часть вместимости одного или нескольких транспортных средств на один или несколько рейсов для перевозки пассажиров и багажа. При этом перевозка пассажиров и багажа легковым такси по договору фрахтования осуществляется на основании публичного договора, заключенного в письменной форме". На наш взгляд, одним из существенных недостатков УАТ является отсутствие в нем императивно закрепленного требования об обязательном лицензионном порядке допуска всех перевозчиков на рынок автотранспортных услуг. Анализ судебно-арбитражной практики за 2006 - 2008 гг. показывает, насколько остро сейчас стоит проблема необходимости совершенствования порядка допуска перевозчиков к занятию перевозочной деятельностью. К сожалению, в настоящее время лицензированию в области автомобильных перевозок в соответствии со ст. 17 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N 128-ФЗ) подлежат только перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случаев, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя). Представляется, что законодательное закрепление обязательного лицензирования деятельности в области всех пассажирских и грузовых перевозок автомобильным транспортом (за исключением случаев, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) способно существенно повысить безопасность дорожного движения, сократить количество ДТП и оптимизировать государственный контроль этой важной сферы общественных отношений. Данную проблему можно решить посредством внесения изменений в ст. 17 Закона N 128-ФЗ и в п. 13 ст. 2 УАТ в виде соответствующих указаний на обязательность получения лицензии на перевозку грузов и пассажиров автомобильным транспортом. В соответствии с данными изменениями требуется разработать положения о лицензировании перевозок пассажиров и грузов на автомобильном транспорте. Таким образом, несмотря на то что принятый УАТ соответствует требованиям рыночной экономики и отвечает реалиям современной действительности, некоторые его положения нуждаются в совершенствовании посредством корректировки ряда статей, в частности: путем распространения действия УАТ на международные перевозки грузов, пассажиров и багажа автомобильным транспортом; более тщательной проработки норм, регламентирующих виды договоров автомобильной перевозки груза; установлением в нормативном порядке обязанности по оплате перевозки и способов такой оплаты; внесением изменений в редакцию статьи о перевозках пассажиров и багажа легковым такси. Необходимо отметить, что УАТ носит исключительно гражданско-правовой характер и регламентирует отношения, возникающие только между перевозчиком и пользователем его услуг. В отличие от других транспортных уставов и кодексов, никаких управленческих, административных, организационно-технологических вопросов развития и функционирования автомобильного транспорта, в рамках которых в настоящее время возникают основные вопросы и противоречия, особенно в сфере пассажирского транспорта, УАТ не предусматривает. В этой связи, помимо уже принятых УАТ и Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", для оптимального завершения формирования массива автотранспортного законодательства требуется разработка и принятие еще ряда законов, которые регламентировали бы все аспекты общественных отношений, возникающих в процессе функционирования автомобильного транспорта, в числе которых можно назвать законы о дорожном движении в Российской Федерации, об общих принципах организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярного сообщения в Российской Федерации, о правилах дорожного движения в Российской Федерации, о платных автомобильных дорогах в Российской Федерации. Такие нормативные правовые акты, несомненно, способствовали бы завершению формирования автотранспортного законодательства, а практика их последующего применения показала бы уже дальнейшее направление развития и совершенствования транспортного законодательства, а также и соответствующего ему на уровне системы права межотраслевого комплексного образования - транспортного права. Представляется целесообразным принять Правила дорожного движения Российской Федерации на уровне федерального закона, поскольку права и свободы граждан, согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, могут быть ограничены только федеральным законом. Лишь совершенствование нормативно-правового регулирования, посвященного транспортной деятельности во всех ее аспектах, способно существенно улучшить состояние транспортной системы России и сделать ее конкурентоспособной с транспортной системой зарубежных государств.
Название документа