Система законодательства, регулирующего правоотношения в сфере градостроительства: принципы, структура, проблемы и тенденции развития
(Бутаева Е. М.) ("Жилищное право", 2009, N 1) Текст документаСИСТЕМА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, РЕГУЛИРУЮЩЕГО ПРАВООТНОШЕНИЯ В СФЕРЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВА: ПРИНЦИПЫ, СТРУКТУРА, ПРОБЛЕМЫ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ
Е. М. БУТАЕВА
В каждом государстве обычно существуют два направления: народ стремится к тому, чтобы не быть теснимым знатными гражданами и уменьшить их власть, аристократы стремятся захватить ее как можно крепче; результатом этих двух стремлений обычно бывает то, что в государстве преобладает верховная власть, или свобода, или анархия.
Макиавелли
Бутаева Е. М., аспирант кафедры государственно-правовых дисциплин Дальневосточного юридического института Тихоокеанского государственного университета.
Статья посвящена исследованию системы нормативно-правового регулирования градостроительной деятельности. Приведена структура градостроительного права, охарактеризованы основные перспективные направления его развития, обоснована необходимость принятия градостроительной доктрины РФ. Градостроительная политика развития территории - основа создания гармоничной среды обитания человека. Механизм реализации такой политики предполагает не только единство отраслевого и территориального планирования, но прежде всего - выработку и принятие долгосрочного сценария создания среды определенной территории. Он должен обеспечить координацию действий на всех уровнях власти и концентрацию затрат на тех направлениях развития, которые принесут наибольшую социальную пользу и экономическую прибыль при наименьших затратах бюджета. Основные принципы, на которых строится система градостроительного законодательства, изложены в статье 2 Градостроительного кодекса РФ <1>. -------------------------------- <1> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ // Российская газета. 2004. 30 дек.
Среди принципов законодательного регулирования градостроительной деятельности следует выделить: а) общие принципы, которые закрепляют основы управления и устанавливают гарантии экологического и социального благополучия; б) отраслевые принципы, специфика которых позволяет судить о наличии особого предмета правового регулирования - градорегулирования. К общим принципам относятся следующие. 1. Сбалансированность социального, экономического и экологического развития общества, обеспечивающая стабильность жизнедеятельности человека. 2. Гарантия обеспечения инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения. 3. Участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия. 4. Ответственность органов государственной власти всех уровней за создание благоприятных условий жизнедеятельности человека. 5. Ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности. 6. Возмещение вреда, причиненного физическим, юридическим лицам в результате нарушений требований законодательства о градостроительной деятельности, в полном объеме. Отраслевыми принципами градостроительного законодательства необходимо считать следующие. 1. Обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования. Понятие "устойчивое развитие территорий" - это комплекс критериев, по которым можно судить об обеспечении безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничении негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, обеспечении охраны и рационального использования природных ресурсов при осуществлении градостроительной деятельности. 2. Осуществление строительства на основе документов территориального планирования и правил землепользования и застройки. 3. Осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов. 4. Осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны; с обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принятием мер по противодействию террористическим актам. 5. Осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности. 6. Созидание и развитие национальных и этнических культурных традиций и особенностей в архитектуре и градостроительстве. Систему градостроительного законодательства (по общепринятой в теории юридической иерархии правовых актов) можно представить состоящей из следующих разделов. 1. Международные правовые акты, принятые в соответствии с Федеральным законом от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" <2> и ратифицированные на территории РФ, в том числе договоры субъектов Федерации. Например, Градостроительная хартия Содружества Независимых Государств <3>. -------------------------------- <2> Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 29. Ст. 2757. <3> Градостроительная хартия Содружества Независимых Государств (Минск, 4 июня 1999 г.) // СПС "Гарант".
2. Конституция Российской Федерации <4>. -------------------------------- <4> Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 декаб.
3. Кодексы: а) Градостроительный кодекс России, непосредственно регулирующий отношения по управлению в сфере градостроительства; б) Земельный кодекс Российской Федерации <5>, регламентирующий вопросы землепользования в сфере строительства; -------------------------------- <5> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // Российская газета. 2001. 30 окт.
в) Гражданский кодекс России <6>: -------------------------------- <6> Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // Российская газета. 1994. 8 дек.
- устанавливающий нормы о праве собственности и аренды на землю и объекты строительства, интеллектуальные достижения в области архитектуры; - регулирующий отношения по выкупу земельных участков, необходимых для реализации государственных и муниципальных нужд, в том числе под строительство; - закрепляющий правоотношения по поводу заключения государственного контракта; - определяющий юридическую сущность договора подряда и строительного подряда; г) Водный <7>, Лесной <8> кодексы России, которые регулируют правовые отношения в сфере охраны окружающей среды. -------------------------------- <7> Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ // Российская газета. 2006. 8 июня. <8> Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // Российская газета. 2006. 8 дек.
4. Ряд Федеральных законов (в том числе технических регламентов, принятых в виде федеральных законов): а) Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" <9> и Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <10>, в частности, регулируют правоотношения, возникающие в области охраны окружающей среды как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения их прав на благоприятную окружающую среду; -------------------------------- <9> Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" // Российская газета. 1995. 22 марта. <10> Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // Российская газета. 2002. 12 янв.
б) Закон РФ от 9 октября 1992 г. N 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" <11> и Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" <12> устанавливают правила охраны культурного наследия при осуществлении градорегулирования и строительства; -------------------------------- <11> Закон РФ от 9 октября 1992 г. N 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 46. Ст. 2615. <12> Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" // Российская газета. 2002. 29 июня.
в) Федеральные законы "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" <13>, "О безопасности гидротехнических сооружений" <14>, "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" <15>, "Об использовании атомной энергии" <16> образуют комплекс правовых актов, регулирующих вопросы обеспечения безопасности строительства, предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий при осуществлении градостроительной деятельности; -------------------------------- <13> Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" // Российская газета. 1994. 24 дек. <14> Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3589. <15> Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3588. <16> Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 48. Ст. 4552.
г) Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" <17>, осуществляющий нормативно-правовое регулирование отношений, возникающих при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции и связанных с ними процессах проектирования (включая изыскания), производства, строительства. -------------------------------- <17> Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 52 (часть 1). Ст. 5140.
5. Указы Президента, включая наиважнейшие: Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" <18>. -------------------------------- <18> СПС "Гарант".
6. Постановления Правительства России. 7. Правовые акты министерств и подчиненных им федеральных служб и агентств. 8. Законы субъектов Федерации, принятые в соответствии со статьями 71 - 73 Конституции Российской Федерации. Законы субъектов Федерации и правовые акты местного самоуправления должны учитывать конкретные природно-географические и социально-экономические условия региона (муниципального образования). Содержанием указанных документов должно быть: определение видов объектов градостроительной деятельности; уточнение полномочий субъектов градостроительных отношений; закрепление порядка разработки и утверждения градостроительной документации, механизмов реализации государственных и муниципальных заказов, порядка размещения таких заказов и организации системы строительного надзора и архитектурно-строительного контроля. 9. Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, принятые в рамках полномочий, установленных в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <19>. -------------------------------- <19> Российская газета. 2003. 8 окт.
В связи с тем, что градостроительное право является комплексным правовым образованием и отношения в сфере строительства и управления строительством тесно связаны с вопросами землепользования, охраны окружающей среды, пункт 3 статьи 4 Градостроительного кодекса России применяет принцип субсидиарности законодательного регулирования. Законодатель в данной норме устанавливает, что земельное, лесное, водное право, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации применяются в сфере градостроительства, если данные отношения не урегулированы напрямую градостроительным правом. Не оспаривая целесообразности субсидиарного подхода в применении законодательства, следует отметить, что, например, действующее законодательство, регулирующее порядок проведения территориального землеустройства, является весьма противоречивым. Это затрудняет процесс формирования и введения в гражданский оборот земельных участков. Несмотря на то что накоплен опыт создания и применения большого объема разнообразных нормативных актов в сфере землеустройства - важного элемента правового регулирования градостроительства и землепользования, необходимо отметить следующие недостатки в правовом механизме регулирования территориального землеустройства: 1) отсутствие четко установленной процедуры согласования границ земельных участков; 2) недифференцированные требования к точности определения координат и площади земельных участков в зависимости от категории земель; 3) требования проведения огромного количества экспертиз. Будем надеяться, что новый ФЗ о кадастровом учете и поправки в связи с его принятием в Градостроительный и Земельный кодексы России устранят эти противоречия. С точки зрения интересов государства система основных правовых актов, регулирующих сферу градостроительной деятельности, не должна претерпевать сильных изменений. Любые документы территориального планирования, равно как и иные градостроительные решения, вырабатываются в течение длительного времени, что связано с необходимостью сбалансировать интересы застройщиков, муниципального образования или субъекта Федерации и населения, выдержать в рамках любого проекта экологические, санитарные, пожарные нормы и т. п. Изменение градостроительной политики, "подстройка" работы управляющих органов власти под новое законодательство требует определенного времени, финансовых затрат, и не всегда интенсивные перемены в законодательных актах способствуют созданию высокодоходной экономической и социальной инфраструктуры на определенной территории. Даже поверхностный анализ влияния законодательных новелл на сроки работы органов местной власти и финансовое состояние бюджета показывает, что местные органы власти и бюджет муниципального образования (в условиях его практически ежегодного дефицита) должны быть в стопроцентной готовности к очередным изменениям в законодательстве. К примеру, Градостроительный кодекс РФ установил следующие сроки: 1) с 01.10.2005 предоставление земельных участков только посредством аукциона; 2) с 01.06.2006 муниципальным районам и городским округам вести собственные информационные системы обеспечения градостроительной деятельности; 3) с 01.01.2010 без правил землепользования и застройки нельзя предоставлять земельные участки. Если соотнести сроки на "выравнивание ситуации" с новыми законодательными изменениями и возможностью бюджетного финансирования, то для муниципальных районов получается следующая картина при соответствующем полном финансировании: 1) корректировка топосъемки и сбор исходных данных - 1 год (1 - 1,5 млн. рублей); 2) разработка, согласование и утверждение генплана поселения - 1 - 1,5 года (1 - 1,5 млн. рублей); 3) разработка, согласование и утверждение правил землепользования и застройки поселения - 1 год (1 - 3 млн. рублей); 4) разработка проектов планировки и проектов межевания застроенных и подлежащих первоочередной застройке территорий поселения - 1 - 1,5 года (1 - 3 млн. рублей). Говоря о правовом регулировании градостроительства, нельзя не отметить ряд проблем, связанных с техническим регулированием отрасли. Одним из примеров поспешного и непоследовательного правового регулирования строительной деятельности является развал системы государственных стандартов. До сих пор на рынках товаров и услуг не восполнен пробел, связанный с отменой прежней системы ГОСТ. Это один из наглядных примеров, когда рынок был не готов, а принятые правовые нормы были преждевременными. Другой пример - отмена лицензирования строительной деятельности. Отменяя лицензирование - отработанный годами механизм государственного контроля за застройщиком (до его выхода на рынок), законодатель не предлагает никаких превентивных мер со стороны контролирующих органов власти против недобросовестных подрядчиков. Современные исследователи, рассматривая проблему так называемых административных барьеров, препятствующих росту предпринимательства, выделяют ряд причин, связанных с несовершенством законодательного регулирования <20>. -------------------------------- <20> Воронцова Л. С., Пустовит И. А. Реформирование системы управления как фактор стабильности общества // Власть и управление на Востоке России. 2007. N 3. С. 77.
1. Законодательные акты, которым не хватает прозрачности, являются трудноисполнимыми. Несмотря на то что все государственные услуги относительно недороги и доступны для всех хозяйствующих субъектов, "следование нормальным путем для их получения оборачивается огромной потерей времени. Временные затраты и взятки, позволяющие избежать их, превращаются в значительные барьеры" <21>. На наш взгляд, преодолению проблемы бюрократии и взяточничества, наряду с другими антикоррупционными мерами, способствует практика создания "одного окна", целью функционирования которого является сведение к минимуму возможности личного общения предпринимателя с должностными лицами, в компетенции которых находиться решение того или иного вопроса, сокращение временных и финансовых затрат предпринимателей. -------------------------------- <21> Воронцова Л. С., Пустовит И. А. Реформирование системы управления как фактор стабильности общества // Власть и управление на Востоке России. 2007. N 3. С. 77.
2. Противоречия между федеральными, региональными и муниципальными правовыми актами. Действительно, в последние несколько лет обеспечение единого правового пространства достигается в первую очередь не установлением, а сохранением соответствия региональных и муниципальных актов федеральным, поддержанием его стабильности. Для достижения этой необходимо решать две основные задачи: а) предупреждать издание региональных нормативных правовых актов, не соответствующих федеральным; б) обеспечивать приведение региональных актов в соответствии с вновь принятыми федеральными актами. В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2004 года Президент России озвучил мысль о том, что "имеет смысл использовать и накопленный в ряде регионов России опыт работы общественных палат. Такие постоянно действующие негосударственные организации могут обеспечить независимую экспертизу важнейших нормативных актов. Актов, непосредственно затрагивающих интересы граждан" <22>. -------------------------------- <22> Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию Российской Федерации: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 26 мая 2004 г. // Российская газета. 2004. 27 мая.
Согласно данным ведомственных государственных реестров юридических лиц, а также информации, содержащейся в регистрационных делах общественных организаций, в настоящее время на территории Дальневосточного федерального округа не зарегистрировано организаций, основной или одной из основных (профильных) уставных целей деятельности которых является производство независимых экспертиз нормативных правовых актов, непосредственно затрагивающих права граждан. На территории округа действуют негосударственные организации, зарегистрированные в установленном законом порядке, осуществляющие свою деятельность в указанной области. Следует отметить, что проведение независимых экспертиз этими организациями также не является их основной уставной деятельностью, а лишь сопутствующей, осуществляемой по мере необходимости в связи с реализацией своих прямых функций. Государственная поддержка таких организаций, расширение реальной практики их взаимодействия с органами государственной и муниципальной власти - одна из главных задач на пути построения гражданского общества. Эффективные правовые нормы, являющиеся средством социального регулирования в случае их успешной реализации дают социально полезные результаты: укрепляют законность и правопорядок, дисциплину в органах власти, способствуют снижению уровня правонарушений, создают простой и доступный для всех механизм реализации прав и законных интересов граждан и иных субъектов права. Выполнение этой важной, а скорее, главной для государства цели возможно только в том случае, если: 1) нормативно-правовой акт создан согласно требованиям юридической техники, опосредствован и отечественным, и зарубежным правотворческим опытом; 2) уровень правового регулирования соответствует уровню экономического и социально-культурного развития общества, законодательные и иные акты основаны на правовых традициях, учитывают исторические, социальные и иные закономерности, сложившиеся в данной сфере общественных отношений. Дальнейший процесс развития градостроительного законодательства должен быть ориентирован: 1) на комплексное экономическое развитие и экологическую реконструкцию городских, сельских и других населенных пунктов, урбанизированных и межселенных территорий государств; 2) на совершенствование социальной инфраструктуры: улучшение жилищных условий проживания всех возрастных групп населения; организацию современных эколандшафтов для отдыха и оздоровления населения; 3) на создание безопасных с точки зрения экологии производственной, транспортной и инженерно-технической инфраструктур; 4) на сохранение и созидание объектов историко-культурного наследия; 5) на совершенствование правового регулирования землепользования, лесопользования и использования иных природных ресурсов; 6) на нормативно-правовое закрепление функций и ответственности органов государственного управления на национальном, региональном и местном уровнях. Это потребует совершенствования механизма и организационных форм государственного управления градостроительной деятельность; усиления роли органов местного самоуправления и роли населения в формировании и проведении градостроительной политики, в поддержании благоприятной окружающей среды. Перечисленные выше направления и цели государственной политики должны быть концептуально отражены в градостроительной доктрине России, ориентированной на координацию усилий органов власти всех уровней с целью реализации конституционного права граждан России жить в полноценной среде обитания. На уровне муниципальных образований целесообразно органам местного самоуправления разработать регламент взаимодействия между органами власти и заинтересованными организациями (включая органы территориального управления, ТСЖ и т. п.) по рассмотрению проектов изменений в градостроительных документах с целью: 1) учета интересов местного населения в решении вопросов предстоящего размещения объектов строительства, их назначения и 2) формирования взаимной гражданской ответственности за последствия принятых градостроительных решений.
Список использованных источников
1. Градостроительная хартия Содружества Независимых Государств (Минск, 4 июня 1999 г.) // СПС "Гарант". 2. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 дек. 3. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ // Российская газета. 2004. 30 дек. 4. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // Российская газета. 1994. 8 дек. 5. Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ // Российская газета. 2006. 8 июня. 6. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // Российская газета. 2001. 30 окт. 7. Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // Российская газета. 2006. 8 дек. 8. Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" // Российская газета. 1995. 22 марта. 9. Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // Российская газета. 2002. 12 янв. 10. Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 29. Ст. 2757. 11. Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" // Российская газета. 2002. 29 июня. 12. Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" // Российская газета. 1994. 24 дек. 13. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3589. 14. Закон РФ от 9 октября 1992 г. N 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 46. Ст. 2615. 15. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3588. 16. Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 48. Ст. 4552. 17. Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 52 (часть 1). Ст. 5140. 18. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. 2003. 8 окт. 19. Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" // СПС "Гарант". 20. Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию Российской Федерации: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 26 мая 2004 г. // Российская газета. 2004. 27 мая. 21. Воронцова Л. С., Пустовит И. А. Реформирование системы управления как фактор стабильности общества // Власть и управление на Востоке России. 2007. N 3. С. 72 - 84.
Название документа