Реформирование в энергетической сфере на глобальном уровне: источники и перспективы государственного управления
(Синюгин В. Ю.) ("Юридический мир", 2009, N 1) Текст документаРЕФОРМИРОВАНИЕ В ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ СФЕРЕ НА ГЛОБАЛЬНОМ УРОВНЕ: ИСТОЧНИКИ И ПЕРСПЕКТИВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
В. Ю. СИНЮГИН
Синюгин В. Ю., кандидат юридических наук.
В настоящее время в научной литературе уделяется все больше внимания различным аспектам государственного управления. При этом понятие государственного управления не получило однозначной оценки в среде ученых и специалистов. Так, по мнению А. В. Пикулькина, государственное управление "является средством, орудием реализации воли господствующей в обществе власти, выраженной в положениях Конституции и других законодательных актах" <1>. Согласно определению М. Е. Дидык государственное управление представляет собой "воздействие со стороны государства на общество в целом и отдельные его сферы с целью упорядочения жизнедеятельности общества в целом и отдельных его групп через систему государственных органов и институтов" <2>. Аналогичной точки зрения придерживается Н. И. Глазунова, особо отмечая при этом, что воздействие государства на общество в целом осуществляется через политическое руководство, политическое управление и органы исполнительной власти всех уровней <3>. Экономическая наука рассматривает государственное управление как "управление экономикой со стороны государственных законодательных, исполнительных, судебных органов, осуществляемое в интересах страны и народа, охватывающее в основном экономическую стратегию и политику, выработку и контроль за соблюдением общих норм и правил хозяйствования, а также управление объектами государственной собственности, государственным сектором экономики" <4>. -------------------------------- <1> См.: Пикулькин А. В. Система государственного управления. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. С. 14. <2> См.: Дидык М. Е. Система государственного управления: Учеб. пособие. Ростов-на-Дону: Феникс, 2007. С. 28. <3> См.: Глазунова Н. И. Государственное и муниципальное (административное) управление: Учебник. М.: ТК Велби; Изд-во "Проспект", 2007. С. 42. <4> См.: Райзберг Б. А. Государственное управление экономическими и социальными процессами. М.: ИНФРА-М, 2008. С. 21.
Таким образом, общими характеристиками понятия государственного управления, признанными в современной научной среде, выступают: - восприятие государственного управления как процесса воздействия на общество в целом; - осуществление такого воздействия через систему государственных органов и в соответствии с положениями нормативно-правовых актов; - наличие обязательного целеполагания при осуществлении государственного управления. Указанные признаки, отражая специфику института государственного управления в целом, нуждаются в дополнении и уточнении, когда речь идет о государственном управлении реформированием. Реформирование определяется как процесс преобразования общества путем проведения преобразований различных направлений <5> и форм общественных отношений, которое в определенном смысле противопоставляется государственному управлению текущей функциональной деятельностью. В отличие от государственного управления функциональной деятельностью государственное управление реформированием всегда направлено на создание нового порядка отношений, что обусловлено спецификой реформирования как объекта государственного управления. -------------------------------- <5> Подробнее о понятии реформирования см.: Синюгин В. Ю. Проблемы и перспективы правового обеспечения реформ в современной России: Монография. М.: Граница, 2007.
Таким образом, в системе государственного управления необходимо различать государственное администрирование (управление нормативно заданной функциональной деятельностью, связанное с выполнением возложенных на государственные органы функциональных обязанностей по оказанию государственных услуг (правоприменению, надзору, контролю и проч.)) и государственное реформирование (деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на изменение имеющихся форм и способов организации общественных отношений в соответствующей сфере в соответствии с целями и задачами планируемых преобразований). Специфика государственного управления реформированием проявляется еще и в том, что решаемые в процессе такого управления задачи направлены не на удовлетворение текущих потребностей физических и юридических лиц, которые не могут быть обеспечены ими самостоятельно (государственное управление в оборонной и правоохранительной сфере, в сфере иностранных дел, финансовой деятельности и проч.), но на повышение эффективности деятельности государственных органов или иных субъектов, связанных с удовлетворением таких потребностей. Таким образом, важным критерием отграничения государственного управления реформированием от иных видов государственной управленческой деятельности выступают особенности целеполагания, которые имеют своим источником удовлетворение потребностей общества в совершенствовании форм и способов организации различных сфер общественной жизни исходя из юридической концепции общего блага (bonum commune) <6>. Вместе с тем, как и любая управленческая деятельность, она предполагает осуществление универсальных управленческих функций, таких, как планирование, организация, регулирование, координация, контроль и т. п. Эти функции реализуются в рамках "жизненных циклов" реформирования, соответствующих стадиям управленческого процесса <7>. -------------------------------- <6> См.: Нерсесянц В. С. Философия права. М.: Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 1997. С. 68. <7> См.: Синюгин В. Ю. Там же. С. 80.
Государственное управление функциональной деятельностью всегда имеет своим источником нормативно-правовые акты внутреннего законодательства, которые являются основой для деятельности национальных органов исполнительной власти. В качестве специфического объекта государственного управления реформирование имеет своим источником не только внутреннее, но и международное право, что предопределяется происходящими в мире процессами глобализации и тенденциями унификации экономических и политических систем различных государств. По справедливому выражению В. М. Давыдова, "раскрывая историческую функцию реформ конца XX века, можно говорить о том, что она по своей сути выражается в расчистке пространства... для действия глобальных процессов и глобальных экономических сил" <8>. -------------------------------- <8> Давыдов В. М. Эффект адаптационного реформирования: от Латинской Америки к России. М.: ИЛА РАН, 2003. С. 6.
Источники правового регулирования государственного управления реформированием имеют существенное значение для управления процессами реформирования в энергетической сфере. Государственное управление реформированием энергетической сферы базируется на актах внутреннего законодательства (национальный уровень, формирующий внутренний энергетический рынок <9>), а также на международных актах (межнациональный уровень, формирующий межнациональные энергетические рынки <10>). -------------------------------- <9> Например, для электроэнергетики России такими актами являются в том числе Федеральные законы от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике", от 26.03.2003 N 36-ФЗ "Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об электроэнергетике". <10> Например, для реформирования российской энергетической сферы таким документом является Киотский протокол, формирующий международный механизм международной торговли квотами на выбросы парниковых газов. Для реформирования газовой сферы Европейского союза основным нормативно-правовым актом, регулирующим функционирование европейского газового рынка с 1 июля 2004 г., стала принятая 26 июня 2003 г. Директива 2003\55\EC (вторая газовая Директива), направленная на замену первой Директивы EC\30\EC от 22 июня 1998 г. Для электроэнергетической сферы Скандинавских стран механизмом межнационального реформирования стало создание в 1993 г. торговой площадки NORD POOL, объединяющей энергетические системы Норвегии, Швеции, Финляндии и восточной части Дании.
Игнорирование международных источников, неполный учет межнационального уровня управления реформированием и сопутствующие этому негативные последствия достаточно четко прослеживаются на примере государственного управления реформированием российской электроэнергетики. Так, при проведении реформы не был до конца решен вопрос либерализации отношений в сфере экспорта/импорта электроэнергии, не были обеспечены необходимые "стыковки" энергореформы по ключевым направлениям межгосударственного сотрудничества в рамках СНГ и с Китайской Народной Республикой, не проработаны вопросы энергетического взаимодействия российского эксклава - Калининградской области с энергосистемами европейских стран. Модель развития конкурентного оптового рынка электроэнергии, сформированная в ходе проведения реформирования, не обеспечивает возможности включения России в систему энергорынков сопредельных стран, в том числе рынка "Норд Пул" (NORD POOL). Эти и другие направления должны учитываться при государственном управлении реформированием российской электроэнергетики на межнациональном уровне. Однако вопросы государственного управления реформированием в энергетической сфере этим не исчерпываются. Следующий этап развития государственного управления реформированием в энергетической сфере, в том числе и в России, должен учитывать влияние глобальных тенденций, которые повлекут за собой расширение и реконструкцию глобальных энергетических рынков. По предварительным оценкам, процесс формирования глобальных рынков в энергетической сфере активизируется в течение ближайших 10 лет. Это, безусловно, потребует от национальных органов государственной власти выработки соответствующего инструментария в отношении управления связанными с этим процессами и окажет непосредственное воздействие на осуществление внутристрановых реформ в энергетической сфере. В такой ситуации адекватная подготовка к энергетической глобализации является принципиально важной для России, что предполагает сохранение лидирующих позиций в традиционных на сегодняшний день способах добычи энергоресурсов и использования энергии, а также активное развитие альтернативных источников энергии. По данным Statistical review of world energy за 2005 г., доля России в 2004 г. в мировых доказанных запасах нефти, газа и угля равнялась 6,1%, 26,7% и 17,3% соответственно. При этом доля Российской Федерации в мировом производстве этих энергоресурсов составляла 11,9%, 21,9% и 4,7%. Россия обладает одной из наиболее развитых энергетических инфраструктур в мире, масштабы и объемы которой формировались под воздействием не экономических предпосылок, а скорее военно-стратегических потребностей государства, что до сегодняшнего дня обеспечивает ее конкурентоспособность. Так, в электроэнергетике функционирует крупнейшее в мире энергообъединение - Единая энергетическая система России, способная функционировать в параллельном режиме с государствами СНГ и Восточной Европы - бывшими странами СЭВ <11>. -------------------------------- <11> Обеспечение параллельной работы национальных энергосистем позволяет увеличить взаимный обмен электроэнергией между странами-участницами, уменьшить общий потребный резерв мощности в энергосистемах, повысить экономичность их работы и надежность электроснабжения потребителей. Параллельный режим работы был обеспечен в результате создания системы "МИР" - объединенных энергосистем (ОЭС) европейских стран - членов СЭВ.
В газовой и нефтяной отраслях поддерживается работа мощной газотранспортной системы и системы магистральных нефтепроводов, протяженность которых составляет 217 тыс. км, в том числе газопроводных магистралей, включая газопродуктопроводы, - 151 тыс. км, нефтепроводных - 46,7 тыс. км, нефтепродуктопроводных - 19,3 тыс. км. Транспортная инфраструктура России, используемая для перемещения энергоресурсов, включает в себя также (по состоянию на конец 2005 г.) сеть железных дорог эксплуатационной протяженностью 85,3 тыс. км, сеть автомобильных дорог федерального и регионального значения протяженностью 600,6 тыс. км, сеть перегрузочных комплексов в морских портах производственной мощностью 31,42 млн. тонн в год <12>. -------------------------------- <12> Согласно данным Федеральной целевой программы "Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 годы)", утв. Постановлением Правительства РФ от 05.12.2001 N 848 (ред. от 09.07.2007) // СЗ РФ. 2001. N 51. Ст. 4895.
Практика использования энергетических возможностей России в условиях глобального возрастания спроса и стоимости энергоресурсов в течение последних лет демонстрирует желание большинства стран - участниц международной энергетической торговли создать долгосрочные и справедливые правила в сфере международной энергетики. Первой предпосылкой энергетической глобализации уже сейчас становится деятельность стран-потребителей по преодолению непредсказуемости поведения стран - экспортеров энергоресурсов. Деятельность в этом направлении включает в себя прежде всего финансирование инновационных программ развития и использования альтернативных источников энергии, которые предположительно станут основными, как только иссякнут запасы мирового углеводородного сырья. Отказ России от участия в процессах мировой энергетической глобализации при сохранении существующих тенденций неизбежно приведет к утрате существенной части внешнеторговых доходов страны, а также во многом лишит государство возможности проведения вполне независимой внутренней и внешней политики. Напротив, использование имеющегося на сегодняшний день международного политического и экономического авторитета России в процессе становления Глобальной энергетической системы способно обеспечить России роль лидера в международной энергетической глобализации на основе преемственности ее статуса энергетической сверхдержавы <13>. -------------------------------- <13> Важно отметить, что в отличие от гонки вооружений Россия никогда не утрачивала энергетического паритета со странами Запада, а, напротив, имела в этой сфере приоритет. В этой связи лидерство России в энергетической сфере во многом связано с оформлением новой национальной идеи: "Россия - это энергия для развития мира", в противовес военно-доктринальной национальной идее СССР о мировой революции и распространении коммунистического режима в мире.
Глобальная энергетическая система (ГЭС) формируется как совокупность коммерческой и технологической систем инвестирования, добычи, переработки, передачи и распределения различных видов энергетических ресурсов. Этот термин уже активно используется в рамках международного энергетического сотрудничества. Так, по итогам саммита "Большой восьмерки" в 2006 г. в Санкт-Петербурге участники приняли документ по энергетической безопасности, в котором, в частности, говорилось: "...мы выражаем приверженность целям обеспечения безопасности глобальной энергосистемы и будем работать над выявлением ее уязвимых сторон и определением способов совершенствования наших усилий по предотвращению перебоев в результате преднамеренного нападения на ее объекты" <14>. Тем самым государства констатировали факт появления глобальной энергосистемы, которая нуждается в совместной защите. Как представляется, следующим шагом на пути развития ГЭС станет определение составляющих ее элементов, к которым можно отнести: -------------------------------- <14> РИА "Новости". 16.07.2006.
1) глобальную биржу энергоресурсов с несколькими секциями по видам обращающихся на ней энергоресурсов; 2) систему финансовых взаиморасчетов (клиринга), которая поддерживает сделки на бирже; 3) инфраструктуру для передачи энергии, как прямую (сети, трубопроводы), так и логистическую (маршруты доставки); 4) координационный центр формирования и поддержки правил работы системы; 5) центр эмиссии специального платежного средства системы - эрга - единицы стоимости одной условной единицы энергии; 6) сектор специальных программ по отдельным направлениям глобальной энергетической деятельности (например, по совместным инвестициям, по контролю выбросов в рамках решения проблемы глобального потепления и проч.). Результатом деятельности России по созданию ГЭС должно стать формирование долгосрочной и цивилизованной основы для завершения процесса глобальной торговли невозобновляемыми энергоресурсами с последующим переходом к торговле альтернативными на сегодняшний день источниками энергии. Кроме того, активная роль России в функционировании ГЭС позволит получить дополнительные финансовые ресурсы для разведки и добычи энергоресурсов в России, проведения инновационных разработок в области новых источников энергии, создаст предпосылки для рационального использования совокупных энергетических ресурсов в эпоху нарастания их глобального дефицита. В случае своевременного и компетентного участия в создании ГЭС Россия, пожалуй, впервые займет лидерскую позицию в процессах мировой глобализации. Однако процесс создания ГЭС сопряжен с волеизъявлением других государств, что требует соответствующей проработки этапов ее формирования и апробирования. В данной связи требуется соответствующая подготовительная работа специальной межгосударственной инициативной группы (создаваемой при активном участии России), обсуждение системы на международном уровне и фиксация достигнутых договоренностей в соответствующем международном документе. Создание ГЭС неизбежно должно пройти тестовую фазу пилотного запуска системы в отдельном регионе по отдельным видам энергоносителей и с ограниченным набором функций. Затем, после соответствующего анализа итогов пилотной стадии, проект должен перейти в фазу рабочей системы, к которой последовательно, на добровольной основе присоединяются дополнительные юрисдикции. В зависимости от потребностей государств-участников Глобальная энергетическая система может функционировать как в диапазоне индикативной торговой системы для одного вида энергии по отдельным видам энергоресурсов, так и в форме реальных поставок энергии различных видов по всей территории присоединившихся стран. В рамках последнего подхода возможно не только оптимизировать энергетические поставки, но и объединить национальные системы управления общими инвестиционными проектами. Управление ГЭС может базироваться на опыте работы иных межгосударственных объединений и включать в себя формируемый общим собранием стран-участниц коллегиальный орган управления - Управляющий комитет ГЭС, который возглавляет выбираемый на определенный срок Генеральный секретарь - представитель одного из участвующих в системе государств. Оценка масштабов и перспектив создания ГЭС позволяет выявить группы рисков, имеющих непосредственное влияние на процессы интеграции мировых энергосистем. Это прежде всего риски, связанные с неопределенностью внутриполитической энергостратегии, которая может продолжать базироваться на принципах "энергетического эгоизма" или повернуться в сторону создания общей для всех заинтересованных сторон системы обеспечения энергоресурсами при лидирующей роли России. Важной составляющей группы внутриполитических рисков выступает необходимость преодоления укоренившейся в сознании общества парадигмы военного противостояния России странам Запада, залогом успешности которой выступает энергетическая изолированность России от потенциальных противников. Внешнеполитические риски обусловлены страхом большинства государств Европы перед возможным стремлением России монополизировать ГЭС за счет превалирования в добыче первичных энергоресурсов и производстве электроэнергии, что может привести к затягиванию переговорного процесса или срыву реализации достигнутых договоренностей. Отдельная группа рисков связана с особым положением США как лидера в мировых процессах глобализации, которые не особо заинтересованы в появлении новых стран - форвардов глобализации. Наконец, проекты такого масштаба, как создание ГЭС, неизбежно столкнутся с рисками политического, финансово-экономического и экологического характера, которые обусловлены необходимостью решения ряда сложнейших технологических и логистических задач, а также взаимоувязкой управленческих и технических инфраструктур стран-участниц, связаны с формированием общего представления о целях и задачах создания и функционирования системы, сохранением ответственного лидерства России в процессах мировой энергетической глобализации и т. д. Нашему поколению, вслед за предыдущим, которое в XX в. оформило глобальную информационную сеть Интернет, выпала возможность в XXI в. сделать, наверное, один из самых важных проектов на Земле - формирование Глобальной энергетической системы. Каким будет ответ на этот вызов? Насколько мы готовы поступиться своим эго во имя общего мира и устойчивого развития на Земле? Очень хочется, чтобы каждый ответственный житель Земли ответил для себя на этот вопрос. Я уже дал свой ответ.
Название документа