Практическая значимость научного прогнозирования в транспортном праве Российской Федерации
(Проценко С. В.) ("Транспортное право", 2009, N 2) Текст документаПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ НАУЧНОГО ПРОГНОЗИРОВАНИЯ В ТРАНСПОРТНОМ ПРАВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С. В. ПРОЦЕНКО
Проценко С. В., подполковник милиции, доцент кафедры уголовного права и криминологии Дальневосточного юридического института (ДВЮИ) МВД России, кандидат юридических наук.
Термин "транспортное право" широко используется в современной печати, хозяйственной и повседневной практике, причем в разных значениях: как система установленных законодательством правовых норм, как совокупность основанных на таких нормах правоотношений, как дисциплина и, наконец, как соответствующая правовая наука, выводы которой используются для совершенствования транспортного законодательства и правоприменительной практики. Это обусловлено важностью и широтой тех общественных отношений, которые являются предметом транспортного права, разработанностью его норм и их повседневным практическим применением, а также использованием категорий транспортного права в смежных отраслях. При этом тематика научных исследований по транспортному праву значительно расширилась и обогатилась. Особо заметными стали публикации в области обеспечения транспортной безопасности. Транспортному праву, как и другим отраслям отечественного права, присущи значительные правовые особенности, которые отражают природу регулируемых им общественных отношений, а также многолетнюю историю его развития. Исторически развитие транспорта во многом предопределило экономическое и пространственное развитие России, способствовало укреплению ее целостности и международного влияния. Создание Российского флота и морских портов, трассы Северного морского пути, строительство Транссибирской, Байкало-Амурской железнодорожных магистралей, системы водных путей европейской части России, создание развитой национальной сети воздушных сообщений были значимыми вехами не только для транспортной системы, но и для всей страны. Транспортное право имеет огромное значение для всех сторон жизни современного общества, особенно в современных условиях экономической нестабильности мировой финансовой системы, глобального экономического кризиса. От состояния и качества работы транспортной системы сегодня зависят не только перспективы дальнейшего социально-экономического развития, но также возможности государства эффективно выполнять такие важнейшие функции, как защита национального суверенитета и безопасности страны, обеспечение потребности граждан в перевозках, создание условий для выравнивания социально-экономического развития регионов. Кроме того, процессы глобализации, изменения традиционных мировых хозяйственных связей ставят перед Россией задачу рационального использования потенциала своего уникального экономико-географического положения. Эффективная реализация транзитного потенциала страны позволит не только получить экономический эффект от участия в международных перевозках, но и создаст новые инструменты влияния России на мировые экономические процессы (формирование новых зон экономического притяжения, установление долгосрочных экономических связей). В этих условиях формирование стратегических направлений развития транспорта должно осуществляться на базе всестороннего анализа современного состояния и проблем развития транспортной системы в тесной взаимосвязи с общими направлениями и масштабами социально-экономического развития страны, а также с глобальными общемировыми стратегическими тенденциями в экономике. Вместе с тем формирование стратегических направлений развития транспортной системы России невозможно без прогнозирования, т. е. предвидения, вероятностных изменений тенденций и закономерностей в нужном для общества и государства направлении в будущем. Актуальность комплексного подхода к прогнозированию в рассматриваемой сфере общественных отношений определяется концептуальным значением прогностического мышления. Установление наукой вероятностных тенденций и закономерностей развития транспорта становится основой предсказания будущего состояния этих процессов и явлений в России. Поэтому такие решения должны быть обоснованными, взвешенными, продуманными, социально-экономически нужными и юридически грамотными. Наука транспортного права, будучи частью общественной науки, есть совокупность теоретических взглядов, идей, представлений о российском транспортном праве как отрасли права (включая сюда весь спектр проблем, образующих предмет данной отрасли), в его исторической ретроспективе, тенденциях и перспективах развития, международном и зарубежном транспортном праве. Нетрудно убедиться, что предмет науки транспортного права значительно шире по своему объему и содержанию предмета транспортного права как отрасли. Он включает в себя как исторические изыскания, так и анализ современных тенденций в развитии транспортного законодательства и перспективах его применения, а также определенные перспективные направления развития транспортной системы. Сюда же входят исследования в сфере безопасного функционирования транспорта, изучение опыта и результатов правового воздействия на незаконные акты вмешательства в деятельность различных видов транспорта, накопленных в других зарубежных странах и международном праве. В рамках науки транспортного права, стало быть, исследуются история, современное состояние и будущее транспортного права России и зарубежных стран во всех ипостасях: как транспортная доктрина (стратегия), как транспортное законодательство и как практика его применения. В современных условиях повышается роль и значение всех общественных наук, в том числе и науки транспортного права. Без ее развития и использования невозможно решить те социально-экономические задачи (подъем экономики, обеспечение целостности страны, повышение уровня жизни и т. д.), которые поставлены перед нашей страной. Ибо транспортная наука есть составная часть той теоретической базы, которая является основой динамично развивающейся, устойчиво функционирующей и сбалансированной национальной транспортной системы. Важной задачей науки транспортного права на современном этапе является научный анализ основных социально-экономических проблем (задач), на решение которых направлена политика Правительства Российской Федерации, выработка обоснованных рекомендаций по их разрешению, надежных экономических и социальных прогнозов. Цели и содержание системы государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и программ социально-экономического развития Российской Федерации, а также общий порядок разработки указанных прогнозов и программ регламентируются Федеральным законом от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации". Государственное прогнозирование развития транспорта в Российской Федерации - это система научно обоснованных представлений о направлениях развития транспортной системы Российской Федерации, основанных на законах рыночного хозяйствования. Правительство Российской Федерации обеспечивает разработку государственных прогнозов развития транспортной системы Российской Федерации, где прогноз - это определяемая практической потребностью научная, основанная на познании закономерностей развития какого-либо явления оценка его будущего состояния. Так, например, прогнозные качественные и количественные параметры развития транспортной системы Российской Федерации на период до 2030 г. закреплены в Транспортной стратегии Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 22 ноября 2008 г. N 1734-р. Стратегией прогнозируются три возможных варианта развития транспортной системы Российской Федерации - инерционный, энергосырьевой и инновационный. Инерционный вариант развития транспортной системы предполагает: реализацию крупномасштабных транспортных проектов, обеспечивающих добычу и разработку месторождений полезных ископаемых в новых районах добычи (нефть - в Восточной Сибири, газ - на арктическом шельфе и др.) и строительство соответствующих трубопроводов; развитие транспортной инфраструктуры, обеспечивающей реализацию транзитного потенциала экономики; реконструкцию и строительство особо важных объектов транспортной инфраструктуры, в первую очередь - объектов, обеспечивающих безопасность функционирования транспортных систем, а также модернизацию и обновление парка транспортных средств; опережающее развитие транспортной инфраструктуры на направлениях экспортных поставок грузов, в первую очередь - развитие морских портов и подходов к ним и т. д. Второй вариант развития транспортной системы - энергосырьевой, который предполагает ускоренное развитие транспортной инфраструктуры главным образом для транспортного обеспечения освоения новых месторождений полезных ископаемых и наращивания топливно-сырьевого экспорта, реализации конкурентного потенциала России в сфере транспорта и роста экспорта транспортных услуг. При реализации данного варианта меры по развитию транспортной системы страны будут осуществляться прежде всего в столичных агломерациях, а также в регионах с высокими темпами роста - на Юге России, в Сибири и на Дальнем Востоке. Развитие транспортной системы страны станет одним из основных источников экономического роста. Импульс технологического развития получит часть обрабатывающих отраслей, связанных с обеспечением развития транспорта. В то же время реализация энергосырьевого варианта будет иметь ряд негативных последствий для перспективного социально-экономического развития страны и обеспечения национальной безопасности. В частности, потребуется создание значительных резервов пропускной способности транспортной сети на основных направлениях из-за возможных резких колебаний спроса на перевозки экспортных массовых грузов по объемам, номенклатуре и направлениям в связи с изменением конъюнктуры на мировых рынках топливных и сырьевых товаров; возможно снижение показателей экономической эффективности перевозок вследствие увеличения дисбаланса в экспортно-импортных грузопотоках. Дисбаланс будет связан с увеличением экспорта массовых и наливных грузов и импорта готовой продукции. Специализированные и универсальные виды подвижного состава будут иметь низкие эксплуатационные показатели по коэффициенту пробега с грузом, т. е. возможны значительные потоки порожнего состава и т. д. И последний - инновационный - вариант развития транспортной системы предполагает ускоренное и сбалансированное развитие транспортной системы страны, которое наряду с достижением целей, предусматриваемых при реализации энергосырьевого варианта, позволит обеспечить транспортные условия для развития инновационной составляющей экономики, повышения качества жизни населения, перехода к полицентрической модели пространственного развития России. При этом для инновационного варианта сохраняется ряд особенностей, характерных для энергосырьевого варианта, в частности: реализация крупномасштабных транспортных проектов, обеспечивающих разработку месторождений полезных ископаемых в новых районах добычи; диверсификация направлений экспортных поставок российских углеводородов и др. Отличительными особенностями развития транспортной системы по инновационному варианту станут: значительное увеличение экспортных перевозок товаров высокой степени обработки, прежде всего продукции высокотехнологичных секторов экономики, темпы роста которых будут в 2,5 раза выше темпов роста перевозок аналогичных импортных грузов; повышение роли транспортно-логистической инфраструктуры в организации товародвижения; рост объемов перевозок пассажиров транспортом общего пользования. Наибольшие темпы роста ожидаются на воздушном транспорте, а основной абсолютный прирост будет обеспечиваться автомобильным транспортом; возникновение необходимости строительства и реконструкции автодорожной сети, связывающей новые жилые районы в мегаполисах и пригородные зоны крупных городов с местами приложения рабочей силы, в значительном количестве крупных и средних городов в связи с повышением уровня доходов и качества жизни населения; повышение потребности экономики и населения в услугах по высокоскоростным перевозкам (с обеспечением заранее оговоренного срока доставки) и пассажиров (с максимальным обеспечением свободы передвижения и возможности планирования личного времени). При реализации данного варианта меры по развитию транспортной системы страны будут сосредоточены наряду со столичными агломерациями также в городах, в которых концентрируется значительный инновационный и человеческий капитал. На востоке страны такой сценарий даст выборочный толчок развитию городов, имеющих значительный объем накопленного инновационного потенциала, - Томска, Новосибирска, Красноярска, Иркутска. При этом важнейшее значение будет иметь инфраструктурный эффект формирования городских агломераций, связанный с реализацией проектов строительства крупных транспортных комплексов, мультимодальных логистических центров и информационных узлов. Согласно прогнозам зонами опережающего развития транспорта наряду с Югом России, Сибирью, Дальним Востоком и арктической зоной станут Поволжский и Уральский макрорегионы. Пространственное развитие станет многополярным, не привязанным жестко к сложившимся энергосырьевым и финансовым центрам. Учитывая интенсивное развитие портовых мощностей страны, на подходах к морским портам Северо-Запада к 2030 г. можно ожидать рост объемов перевозок грузов железнодорожным транспортом в 1,5 - 2 раза, Азово-Черноморского бассейна - 2 - 2,5 раза, портам Приморского края - до 2 раз по отношению к существующему уровню. Наибольший рост грузопотоков ожидается на Байкало-Амурской магистрали, особенно на подходах к портам Хабаровского края (Ванино, Советская Гавань), где в настоящее время объемы перевозимых грузов в сторону портов не превышают 7 млн. тонно-км/км, к 2030 г. они могут возрасти в 7 - 10 раз. Такой значительный рост будет связан в основном с разработкой новых месторождений угля и руды в Республике Саха (Якутия) и в других субъектах Российской Федерации Дальневосточного региона, намечаемым строительством терминалов в портах Ванино и Советская Гавань для экспорта грузов в страны Азиатско-Тихоокеанского региона, а также со специализацией Транссибирской железнодорожной магистрали на контейнерных и пассажирских перевозках <1>. -------------------------------- <1> См.: Стратегия развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 г., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 17 июня 2008 г. N 877-р.
Развитие железнодорожного и морского транспорта наряду с задачами обеспечения перевозок массовых грузов, в том числе экспортных, будет все в большей степени ориентироваться на повышение качества транспортного обслуживания грузовладельцев и усиление взаимодействия в рамках обеспечения эффективных логистических цепочек товародвижения. Меры по повышению конкурентоспособности морского транспорта позволят существенно увеличить долю флота под государственным флагом Российской Федерации в мировом морском флоте и значительно увеличить экспорт транспортных услуг. Высокими темпами будут расти перевозки автомобильным транспортом, который обеспечивает наиболее гибкую реакцию на запросы экономики, особенно секторов высоко - и среднетехнологичных производств. Меры, направленные на развитие перевозок воздушным транспортом и использование значимых преимуществ (прежде всего экологических) внутреннего водного транспорта, позволят существенно увеличить их удельный вес в транспортном балансе страны. Решающее значение для формирования современной товаропроводящей сети на территории России будет иметь создание интегрированной сети транспортно-логистических комплексов, обеспечивающих предоставление широкого спектра конкурентоспособных услуг, ускоренное развитие интермодальных перевозок и формирование территориально-производственных кластеров. При реализации данного варианта прогноза транспортная система страны должна развиваться опережающими темпами по сравнению с отраслями экономики и социальной сферой, для того чтобы снять инфраструктурные ограничения перспективного социально-экономического развития страны, зависящие от транспорта. Реализация инновационного варианта развития транспортной системы позволит решить основные задачи, стоящие перед страной, а именно: - показатели мобильности населения приблизятся к уровню развитых стран, что будет одним из важнейших факторов повышения качества человеческого капитала в стране; - снизится дифференциация в обеспечении доступности транспортных услуг для различных регионов и социальных групп общества; - повысится конкурентоспособность отечественных товаров и услуг на мировых рынках вследствие сбалансированного развития транспортной системы страны; - рост экономической эффективности пассажирских и грузовых перевозок позволит оптимизировать транспортные издержки экономики и повысить доступность транспортных услуг для населения. Сопоставление трех сценарных (прогнозируемых) вариантов приводит нас к выводу, что инновационный вариант выступает в качестве целевого для долгосрочной государственной транспортной политики, поскольку в полной мере позволяет реализовать стратегические интересы России. В соответствии с рассмотренными сценарными вариантами разработаны и прогнозные оценки объемов перевозок грузов и пассажиров. Итак, смысл прогнозирования состоит в том, что с помощью специальных методов и с использованием определенного научного инструментария обрабатывается имеющаяся в данный момент информация о состоянии изучаемого объекта, о наблюдавшихся ранее закономерностях его изменения, о конкретных условиях его функционирования в данный момент <2>. -------------------------------- <2> Аванесов Г. А. Криминология. Прогностика. Управление. Горький, 1975. С. 124.
Предсказание будущего состояния в целом всей транспортной системы в нашей стране требует достаточно полного выявления, изучения и измерения лежащих в его основе тенденций и закономерностей. Степень вероятности прогноза зависит от учета различного рода факторов, используемых при прогнозировании. Это означает, что при прогнозировании нужно учитывать и изучать не только статистические данные в целом о транспорте, но и данные, характеризующие развитие (изменение) других социальных явлений и процессов, так или иначе влияющих на транспортный комплекс. Прогнозы развития транспортной системы основываются также на отраслевых, региональных и других прогнозах отдельных общественно значимых сфер деятельности. Каждый из этих видов прогнозирования имеет соответствующее понятие, направлен на достижение специальных целей, выполнение определенных задач, проводится и применяется в зависимости от особенностей, присущих науке и практике каждой отдельной области жизни общества <3>. Вполне очевидно, что в этом отношении прогнозирование в транспортном праве должно быть отнесено к классу наиболее сложных и трудноразрешимых задач. -------------------------------- <3> См.: Зайцев Б. Ф., Лапин Б. А. Организация планирования научно-технического прогресса. М., 1970. С. 72; Тейл Г. Прикладное экономическое прогнозирование. Перевод с английского. М., 1970. С. 10.
Таким образом, моделирование реализации национальной транспортной политики предполагает наличие четких теоретических и методологических предпосылок. Исходной основой такой модели являются прогнозы стратегического развития транспорта, которые разрабатываются: - во-первых, исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов; - во-вторых, в нескольких вариантах с учетом вероятностного воздействия внутренних и внешних политических, экономических и других факторов; - в-третьих, включают количественные показатели и качественные характеристики развития макроэкономической ситуации, экономической структуры, научно-технического развития, внешнеэкономической деятельности, динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки, социальной структуры и т. д. В целом же, подводя итог, отметим, что на новом этапе развития транспортная стратегия должна определять активную позицию государства в деле совершенствования транспортной системы России как ключевого фактора социально-экономического развития страны. Это касается прежде всего повышения качества транспортных услуг, снижения совокупных издержек общества, зависящих от транспорта, повышения конкурентоспособности отечественной транспортной системы, усиления инновационной, социальной и экологической направленности развития транспортной отрасли.
Название документа