Некоторые вопросы правового регулирования договора технологического присоединения к электрическим сетям
(Кирюхина Е. В.) ("Юридический мир", 2009, N 6) Текст документаНЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДОГОВОРА ТЕХНОЛОГИЧЕСКОГО ПРИСОЕДИНЕНИЯ К ЭЛЕКТРИЧЕСКИМ СЕТЯМ
Е. В. КИРЮХИНА
Кирюхина Е. В., заместитель начальника Юридического управления Федеральной службы по тарифам (ФСТ России).
Наличие технологического присоединения к электрической сети является обязательным и необходимым условием для потребления электрической энергии. Однако, несмотря на системное значение данных правоотношений и наличие ряда законов и подзаконных актов, их регулирующих, как в теории, так и на практике остаются нерешенными множество проблем и вопросов, связанных с технологическим присоединением к электрической сети. В статье отмечается, что действующие нормативные правовые акты не позволяют рассматривать абонента в качестве сетевой организации в случае необходимости присоединения к принадлежащим ему объектам электросетевого хозяйства субабонентов.
Technological connection to electric networks is an obligatory and necessary condition for consumption of electric energy. However in spite of systemic importance of these legal relations and the existence of a number of laws and subordinate legal acts both in theory and in practice there remain a lot of problems and questions related to technological connection to electric network. The article notes that current normative legal acts do not allow to consider subscriber as a network organization in case of necessity of connection to the objects of electric network economy of subsubscribers belonging to the subscriber <*>. -------------------------------- <*> Kiryukhina E. V. Certain issues of legal regulation of the contract of technological connection to electric networks.
Легального определения понятия "технологическое присоединение" действующее законодательство не содержит. Вместе с тем исходя из предмета правового регулирования Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств (энергетических установок) юридических и физических лиц к электрическим сетям (далее - Правила технологического присоединения), утвержденных Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2004 г. N 861 <1>, технологическое присоединение можно определить следующим образом: технологическое присоединение - процедура технологического присоединения энергопринимающих устройств (энергетических установок) юридических и физических лиц (энергопринимающих устройств) к электрическим сетям сетевой организации. -------------------------------- <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 52. Ст. 5525; 2006. N 37. Ст. 3876; 2007. N 14. Ст. 1687, N 31. Ст. 4100.
Договор технологического присоединения является разновидностью организационных договоров, а его предмет определен в ст. 26 Закона об электроэнергетике следующим образом. По договору об осуществлении технологического присоединения сетевая организация принимает на себя обязательства по реализации мероприятий, необходимых для осуществления такого технологического присоединения, в том числе мероприятий по разработке и согласованию с системным оператором технических условий, обеспечению готовности объектов электросетевого хозяйства, включая их проектирование, строительство, реконструкцию, к присоединению энергопринимающих устройств и (или) объектов электроэнергетики, урегулированию отношений с третьими лицами в случае необходимости строительства (модернизации) такими лицами принадлежащих им объектов электросетевого хозяйства (энергопринимающих устройств, объектов электроэнергетики). Таким образом, предметом договора о присоединении является осуществление мероприятий, в результате которых осуществляется непосредственное присоединение к сети. К числу таких мероприятий в соответствии с п. 18 Правил технологического присоединения относятся следующие действия, которые условно можно объединить в три группы: 1) мероприятия "бумажного" характера: подготовка технических условий и разработка проектной документации; 2) мероприятия-согласования: с системным оператором, со смежными сетевыми организациями, осмотр (обследование) должностным лицом федерального органа исполнительной власти по технологическому надзору и (или) субъекта оперативно-диспетчерского управления; 3) мероприятия-действия: выполнение технических условий, включая мероприятия по подключению энергопринимающих устройств под действие аппаратуры противоаварийной и режимной автоматики в соответствии с техническими условиями; проверку выполнения технических условий; фактические действия по присоединению и обеспечению работы энергопринимающих устройств в электрической сети. Исходя из такого определения предмета договора в виде осуществления указанных мероприятий, для лучшего понимания правовой природы технологического присоединения следует установить, является ли такого рода деятельность работой либо услугой. Юридическая литература отделяет услугу от работы, основываясь на том, что в процессе оказания услуг не создается новая вещь, тогда как при выполнении работ результат всегда имеет овеществленную форму. Так, М. И. Брагинский и В. В. Витрянский отмечают следующее <2>. -------------------------------- <2> Брагинский М. И. и Витрянский В. В. Договорное право. Договоры о выполнении работ и оказании услуг. Кн. 3. Статут, 2002. С. 3 - 5.
В соответствии со гл. 39 Гражданского кодекса Российской Федерации под оказанием услуг понимается совершение определенных действий либо определенной деятельности. В договоре оказания услуг результат деятельности исполнителя не имеет вещественного содержания, т. е. тут важен сам процесс деятельности. Основной моделью договора о выполнении работ является договор подряда (locatio conductio operis <3>), по которому подрядчик обязуется выполнить определенную работу и сдать ее результат. Предмет договора на этот раз составляют действия и их результат в совокупности (процесс и достигнутый результат), при этом результат выполненных работ всегда овеществлен. -------------------------------- <3> Там же. С. 10.
Исходя из того что предметом договора технологического присоединения являются мероприятия по присоединению энергоустановок к сети, технологическое присоединение правильно рассматривать как работу, так как здесь важен сам результат присоединения, а не его процесс. Подобного мнения придерживается и О. А. Городов, указывая, что ряд косвенных признаков договора технологического присоединения позволяет рассматривать его как договор подряда <4>. -------------------------------- <4> Городов О. А. Договоры в сфере электроэнергетики. М., 2007. С. 134 - 136.
Таким образом, технологическое присоединение как объект гражданских прав представляет собой работу по осуществлению мероприятий, направленных на подключение и обеспечение работы энергопринимающих устройств в электрической сети. Договор технологического присоединения является взаимным, консенсуальным и возмездным. В соответствии со ст. 424 Гражданского кодекса Российской Федерации в установленных законом случаях должны применяться цены (расценки, тарифы), установленные или регулируемые уполномоченным органом. Плата за технологическое присоединение подлежит государственному регулированию в соответствии со ст. 23 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" <5> (далее - Закон об электроэнергетике) и ст. 5 и 6 Федерального закона от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" <6>. -------------------------------- <5> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 13. Ст. 1177; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 37; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 45. Ст. 5427. <6> Собрание законодательства РФ. 1995. N 16. Ст. 1316; 1999. N 7. Ст. 880; 2003. N 2. Ст. 158, N 13. Ст. 1178, 1180, N 28. Ст. 2894; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 1. Ст. 37, N 49. Ст. 5125, N 52. Ст. 5597; 2006. N 1. Ст. 10; 2007. N 45. Ст. 5427.
Размер платы за присоединение к магистральным сетям определяет Федеральная служба по тарифам, а к региональным распределительным сетям - органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования тарифов. Плата устанавливается в соответствии с Методическими указаниями по определению размера платы за технологическое присоединение к электрическим сетям, утвержденными Приказом ФСТ России от 23 октября 2007 г. N 277-э/7 <7>. -------------------------------- <7> Российская газета. N 288. 2007. 22 декабря.
Пункт 63 Основ ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. N 109 <8> (далее - Основы ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии), содержит перечень услуг, стоимость которых подлежит регулированию со стороны ФСТ России, включающий в себя: -------------------------------- <8> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 9. Ст. 791; 2005. N 1 (ч. 2). Ст. 130, N 43. Ст. 4401, N 47. Ст. 4930, N 51. Ст. 5526; 2006. N 23. Ст. 2522, N 36. Ст. 3835, N 37. Ст. 3876; 2007. N 1 (ч. 2). Ст. 282, N 14. Ст. 1687, N 16. Ст. 1909; 2008. N 2. Ст. 84.
1) тарифы на услуги по передаче электрической энергии по единой национальной (общероссийской) электрической сети; 2) предельные минимальные и (или) максимальные уровни тарифов на услуги по передаче электрической энергии по распределительным сетям; 3) тарифы на услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике; 4) размер абонентной платы за услуги по организации функционирования и развитию Единой энергетической системы России; 5) цены (тарифы) на услуги коммерческого оператора; 6) цены (тарифы) на услуги по обеспечению системной надежности. Кроме того, в соответствии с данным пунктом регулированию подлежит размер платы за технологическое присоединение к электрическим сетям, отнесенным к единой национальной (общероссийской) электрической сети. В Законе об электроэнергетике, Правилах технологического присоединения энергопринимающих устройств (энергетических установок) юридических и физических лиц к электрическим сетям и Основах ценообразования используются понятия "мероприятия по технологическому присоединению" либо "плата за технологическое присоединение". Таким образом, плата за технологическое присоединение не является платой за услуги, а исходя из определения предмета правоотношений является платой за выполнение работ по технологическому присоединению. Из данного утверждения следует целый ряд серьезных правовых последствий. Если плата за технологическое присоединение не может рассматриваться как плата за услугу, она автоматически не подпадает под легальное определение тарифов в п. 2 Основ ценообразования, как системы ценовых ставок, по которым осуществляются расчеты за электрическую энергию (мощность) и тепловую энергию, а также за соответствующие услуги, оказываемые организациями, осуществляющими регулируемую деятельность. В этой связи по отношению к плате за технологическое присоединение не может быть применено установленное в отношении тарифов требование о введении их в действие с начала очередного года на срок не менее года, установленное п. 6 Правил государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. N 109 <9>. -------------------------------- <9> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 9. Ст. 791; 2005. N 1 (ч. 2). Ст. 130, N 43. Ст. 4401, N 47. Ст. 4930, N 51. Ст. 5526; 2006. N 23. Ст. 2522, N 36. Ст. 3835, N 37. Ст. 3876; 2007. N 1 (ч. 2). Ст. 282, N 14. Ст. 1687, N 16. Ст. 1909; 2008. N 2. Ст. 84.
Таким образом, плата должна устанавливаться в зависимости от необходимости технологического присоединения. Что касается сроков ее действия, то в соответствии с п. 16 Правил технологического присоединения срок выполнения мероприятия по технологическому присоединению, т. е. срок выполнения работ, не может превышать 1 года (2 лет в случае присоединения устройств с мощностью свыше 750 кВА). Таким образом, при распространении на плату за технологическое присоединение требований Правил государственного регулирования и применения тарифов в части сроков действия возникала бы парадоксальная ситуация: с одной стороны, мероприятия по присоединению не должны длиться более 1 года, а с другой стороны, плата за такие мероприятия не может действовать менее 1 года. Для исключения правовых коллизий в отношении определения правовой природы технологического присоединения следует внести изменения в п. 63 Основ ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии, исключив из него плату за присоединение к электрическим сетям, предусмотрев данный вид платы в отдельном пункте. Также следует внести изменения в Правила технологического присоединения, определив технологическое присоединение как работу по осуществлению мероприятий, направленных на подключение и обеспечение работы энергопринимающих устройств в электрической сети. Договор технологического присоединения к электрическим сетям является публичным в силу прямого указания на то ст. 26 Закона об электроэнергетике. В соответствии со ст. 426 Гражданского кодекса Российской Федерации стороной публичного договора, которая не вправе отказаться от его заключения, должна быть коммерческая организация. Как было сказано выше, основной моделью договора технологического присоединения можно считать договор подряда. Легальное определение данного договора закреплено в ст. 702 Гражданского кодекса Российской Федерации и сформулировано следующим образом: по договору подряда одна сторона (подрядчик) обязуется выполнить по заданию другой стороны (заказчика) определенную работу и сдать ее результат заказчику, а заказчик обязуется принять результат работы и оплатить его. В соответствии со ст. 26 Закона об электроэнергетике по договору технологического присоединения подрядчиком является сетевая организация, а заказчиком - лицо, обратившиеся к этой сетевой организации с целью присоединить объект электроэнергетики к сетям. В случае когда подрядчиком является специализированная сетевая организация, оказывающая услуги по передаче электрической энергии и осуществляющая присоединение заказчиков (потребителей, абонентов) к своим сетям, договорная конструкция представляется очевидной. Проблемы возникают в том случае, когда присоединение должно быть осуществлено к сетям потребителя (абонента) <10>. -------------------------------- <10> Свирков С. А. Субабонентский договор в целевой модели розничных рынков электроэнергии // Энергетическое право. 2006. N 1.
В этой связи формулирование квалифицирующих признаков сетевой организации имеет существенное значение при решении вопроса о присоединении субабонентов к сетям потребителей. Это отмечают и суды при принятии решений об отсутствии или наличии оснований к понуждению к заключению договора. Так, Федеральный арбитражный суд Уральского округа указал в своем Постановлении от 12 мая 2008 г. N Ф09-2784/08-С5 <11>, что потребитель (абонент) не является сетевой организацией, вследствие чего не обязан заключать договор с субабонентом. -------------------------------- <11> Постановление ФАС Уральского округа от 12 мая 2008 г. N Ф09-2784/08-С5 по делу N А60-6556/2006 // СПС "КонсультантПлюс".
Закон об электроэнергетике содержит определение территориальной сетевой организации как коммерческой организации, оказывающей услуги по передаче электрической энергии с использованием объектов электросетевого хозяйства, не относящихся к единой национальной (общероссийской) электрической сети. В данном случае отличительным признаком является характеристика электрических сетей, которые не подпадают под критерии единой национальной электрической сети (ЕНЭС). Первоначальная редакция Правил недискриминационного доступа от 27 декабря 2004 г. определяла сетевую организацию как коммерческую организацию, основным видом деятельности которой являлось оказание услуг по передаче электрической энергии по электрическим сетям, а также осуществление мероприятий по технологическому присоединению. Это позволяло говорить о том, что в случае если передача электроэнергии не является для организации основным видом деятельности, то на нее не должны распространяться императивные требования, обязывающие оказывать услуги по передаче и осуществлять технологическое присоединение к своим сетям <12>. -------------------------------- <12> Свирков С. А. Договорные обязательства в электроэнергетике. М.: Статут, 2006. С. 5 - 7.
Иное определение содержится в новой редакции п. 2 Правил недискриминационного доступа, в которых под сетевой организацией понимается организация, владеющая на праве собственности или на ином установленном федеральными законами основании объектами электросетевого хозяйства, с использованием которых она оказывает услуги по передаче электрической энергии и осуществляет в установленном порядке технологическое присоединение энергопринимающих устройств (энергетических установок) юридических и физических лиц к электрическим сетям. Как верно отмечает Ю. Ю. Захаров, при таком подходе основной акцент делается именно на факте владения объектами электросетевого хозяйства <13>, вне зависимости от того, является ли деятельность, связанная с использованием данных объектов, основной. -------------------------------- <13> Захаров Ю. Ю. Регулирование отношений в электроэнергетике // Хозяйство и право. 2007. N 2. С. 66.
Проблема присоединения субабонентов обсуждается ведущими учеными в научных статьях, посвященных вопросам энергоснабжения. Нет единообразия и в судебной практике. Существует два основных подхода к вопросу присоединения субабонентов. Сторонники первого утверждают, что потребитель (абонент) по отношению к субабоненту выступает в качестве сетевой организации, имея в виду, что абонент не вправе отказать субабоненту в осуществлении технологического присоединения к его (абонента) сетям. Представителями такого подхода можно считать Е. Л. Осипчук <14>, Н. Мельникова <15> и некоторых других. -------------------------------- <14> Осипчук Е. Л. Новая структура договорных отношений на энергетическом рынке России // Законность. 2003. N 8. <15> Мельников Н. Договор с субабонентом // ЭЖ-Юрист. 2003. Ноябрь. N 45.
В соответствии с другим подходом возложение на потребителей (абонентов) обязанности по осуществлению технологического присоединения субабонентов к электрическим сетям является необоснованным и незаконным и противоречит основам гражданского законодательства. Среди представителей этого подхода следует упомянуть Ю. Ю. Захарова <16>, С. А. Свиркова <17>. -------------------------------- <16> Захаров Ю. Ю. Регулирование отношений в электроэнергетике // Хозяйство и право. 2007. N 2. С. 73. <17> Свирков С. А. Договорные обязательства в электроэнергетике. М.: Статут, 2006; Субабонентский договор в целевой модели розничных рынков электроэнергии // Энергетическое право. 2006. N 1.
Представляется, что в данном случае следует руководствоваться следующим. На основе Правил функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2006 г. N 530 <18>, и Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. N 861 <19>, абонента можно определить как "лицо, владеющее энергопринимающим устройством, через которое устройства потребителя присоединены к сетям сетевой организации, и не оказывающее услуги по передаче электрической энергии" <20>. -------------------------------- <18> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 37. Ст. 3876; 2007. N 30. Ст. 3940; 2008. N 3. Ст. 182; 2008. N 27. Ст. 3285. <19> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 52. Ст. 5525; 2006. N 37. Ст. 3876; 2007. N 14. Ст. 1687, N 31. Ст. 4100. <20> Энергобарьеры на пути бизнеса // Энергоаудит. 2007; http://www. vegaslex. ru.
Правилами недискриминационного доступа установлено, что такое лицо не вправе препятствовать перетоку через их объекты электрической энергии и требовать за это оплату. При этом делается оговорка, что плата может взиматься в случае, если для такого лица в установленном порядке утвержден тариф на передачу электрической энергии. Однако в таком случае абоненты фактически становятся сетевыми организациями и на них распространяются все нормы, регулирующие деятельность сетевых организаций. Исходя из того что абонентам запрещено взимать плату за передачу, можно сделать вывод, что данная организация не оказывает услуги по передаче. Определение сетевой организации базируется на двух видах деятельности в совокупности - оказание услуг по передаче электрической энергии и осуществление технологического присоединения к электрическим сетям. Таким образом, в случае если организация не оказывает услуги по передаче электрической энергии, она не может рассматриваться в качестве сетевой организации. В этом случае отсутствуют правовые основания для понуждения такой организации-абонента к заключению договора технологического присоединения, так как правило о публичности договора установлено только по отношению к сетевой организации (ст. 26 Закона об электроэнергетике). Правила технологического присоединения также не должны в таком случае распространяться на случаи присоединения субабонентов <21>. -------------------------------- <21> Энергобарьеры на пути бизнеса // Энергоаудит. 2007; http://www. vegaslex. ru.
Так, в Постановлении ФАС Северо-Кавказского округа от 10 июня 2008 г. N Ф08-3145/2008 <22> суд указал, что, так как в материалах дела отсутствуют доказательства того, что для общества установлен тариф на услуги по передаче электрической энергии, отсутствуют какие-либо основания считать данное общество сетевой организацией. -------------------------------- <22> Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 10 июня 2008 г. N Ф08-3145/2008 по делу N А63-8496/2007-С3-18 // СПС "КонсультантПлюс".
Практика антимонопольного органа пошла по иному пути. Решением Прикамского территориального управления МАП РФ от 17 сентября 2003 г. организации было предписано выдать технические условия и непосредственно присоединить к своим электрическим сетям трансформаторную подстанцию потребителя. Основанием для этого послужил вывод антимонопольного органа о том, что данная организация злоупотребляет своим доминирующим положением на рынке путем отказа в присоединении потребителя при наличии свободных мощностей. ФАС Уральского округа Постановлением от 17 марта 2004 г. N Ф09-940/04-АК оставил в силе решение суда первой инстанции, признавшее такое предписание антимонопольного органа не соответствующим законодательству, указав, что само наличие свободных мощностей на подстанции, принадлежащей организации, не свидетельствует об осуществлении деятельности по предоставлению доступа к электрическим сетям. Кроме того, суд отметил ошибочность выводов антимонопольного органа и суда апелляционной инстанции об определении географических границ рынка <23>. -------------------------------- <23> Постановление ФАС Уральского округа от 17 марта 2004 г. N Ф09-940/04-АК // СПС "КонсультантПлюс".
Подводя итог сказанному, необходимо отметить следующее. Действующие нормативные правовые акты не позволяют рассматривать абонента в качестве сетевой организации в случае необходимости присоединения к принадлежащим ему объектам электросетевого хозяйства субабонентов. В этой связи таких абонентов нельзя понуждать к заключению договора технологического присоединения. Как верно отвечает Ю. Ю. Захаров, распространение на абонентов всех обязательств сетевой организации препятствует осуществлению прав собственника на принадлежащие данному абоненту объекты электросетевого хозяйства и налагает на него необоснованные ограничения в осуществлении производственной деятельности <24>. -------------------------------- <24> Захаров Ю. Ю. Регулирование отношений в электроэнергетике // Хозяйство и право. 2007. N 2. С. 73.
Кроме того, в соответствии со ст. 4 Федерального закона "О естественных монополиях" к сфере деятельности естественных монополий отнесены услуги по передаче электроэнергии, но не технологическое присоединение к сетям. В этой связи правовые основания вмешательства со стороны государства в хозяйственную деятельность абонента представляются неверными. Наиболее верным в данной ситуации представляется дополнить Правила технологического присоединения нормой, аналогичной ст. 545 Гражданского кодекса Российской Федерации "Субабонент", дополнив их следующим абзацем: "Собственники и иные законные владельцы объектов электросетевого хозяйства, использующие указанные объекты для собственных бытовых и производственных нужд, вправе осуществить технологическое присоединение лица (субабонента) при наличии технической возможности такого присоединения с согласия смежных сетевых и (или) энергоснабжающих (энергосбытовых) организаций. Размер платы за такое присоединение устанавливается уполномоченным органом в области государственного регулирования тарифов".
Название документа