Разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольные и надзорные функции на воздушном транспорте

(Новик А. А.) ("Транспортное право", 2009, N 3) Текст документа

РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ КОНТРОЛЬНЫЕ И НАДЗОРНЫЕ ФУНКЦИИ НА ВОЗДУШНОМ ТРАНСПОРТЕ

А. А. НОВИК

Новик А. А., начальник Управления правового и документационного обеспечения Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, доцент кафедры "Гражданское право и процесс" МИПП Ростовского университета путей сообщения, кандидат юридических наук.

Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" <1> определены в том числе два важных приоритетных направления административной реформы: исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3046.

Другим Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <2> закреплена трехзвенная структура органов исполнительной власти, состоящая из министерств, федеральных служб и федеральных агентств. При этом Указ четко определил содержание функции по контролю и надзору (осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов), по управлению государственным имуществом (осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ) и оказанию государственных услуг (предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами). -------------------------------- <2> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

Также п. п. 4, 5 Указа установлено, что федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору, федеральное агентство - федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору (пп. "г" п. 5 Указа предусмотрена возможность осуществления функций по контролю и надзору в случае, установленном указом Президента Российской Федерации или постановлением Правительства Российской Федерации). При этом необходимо отметить, что положения, позволяющие отделить и разграничить понятия контроля и надзора, в законодательстве отсутствуют, при этом в нормативных актах применяются и оба понятия, и каждое из них по отдельности. Причем чаще всего эти термины употребляются как слова-синонимы (ст. 2 ФЗ от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <3>). К отличительным признакам "контроля" в теории права относят "его обязательное присутствие в процессе любого управления, в том числе государственного управления, наряду с нормативно-распорядительными и исполнительными функциями" <4>, "надзор" характеризуется и отличается фактически только тем, что это выявление нарушений законодательных и нормативных актов, что, по сути, не дает четкого разграничения указанного термина с контролем. -------------------------------- <3> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249. <4> Травников А. И. Комментарий к Воздушному кодексу Российской Федерации (постатейный) // Деловой двор. 2009. Правовая система "Гарант".

Отсутствие такого разграничения приводит к нарушению приведенных в начале статьи принципов административной реформы, продекларированных Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. N 824. В качестве примера рассмотрим два государственных органа исполнительной власти на транспорте. При этом надо отметить, что существующие органы государственного контроля на транспорте, как правило, действуют разобщенно, отсутствует система их взаимодействия и координации. В результате многие важные стороны государственного управления на транспорте остаются вне контроля либо происходит неоправданное дублирование контрольных функций <5>. -------------------------------- <5> Сорокин В. Л. Правовое регулирование деятельности государственных органов в сфере транспорта // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. N 8. Правовая система "Гарант".

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 398 <6> утверждено Положение о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта (далее - Служба). В качестве основной функции Службы определена функция по контролю и надзору в сфере гражданской авиации (кроме вопросов использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации), морского (включая морские торговые, специализированные, рыбные порты, кроме портов рыбопромысловых колхозов), внутреннего водного, железнодорожного, автомобильного (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства. -------------------------------- <6> Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта" // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3345.

Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 396 <7> Федеральное агентство воздушного транспорта является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере воздушного транспорта (гражданской авиации), кроме вопросов использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации и авиационно-космического поиска и спасания. Пунктом 5.3.1 Положения на агентство возложены функции по проведению обязательной сертификации в авиации. При этом пунктом 6.5 Положения предусмотрено право агентства проверять в установленном порядке деятельность физических и юридических лиц, осуществляющих перевозочную деятельность. -------------------------------- <7> Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 396 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта" // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3343.

Федеральными авиационными правилами, регламентирующими сертификацию аэропортов <8>, эксплуатантов коммерческой гражданской авиации <9>, экземпляра воздушного судна <10> и другие виды объектов и услуг, предусмотрен инспекционный контроль, осуществляемый инспекторами уполномоченного органа. Фактически предусмотрен инспекционный контроль выполнения сертификационных требований, в которые входит соблюдение нормативных предписаний и требований законодательства. То есть это тот же контроль за исполнением законодательства в сфере гражданской авиации. -------------------------------- <8> Приказ Федеральной службы воздушного транспорта РФ от 24 апреля 2000 г. N 98 "Об утверждении и введении в действие Федеральных авиационных правил "Сертификация аэропортов. Процедуры" // Российская газета. 2000. N 196. <9> Приказ Минтранса России от 4 февраля 2003 г. N 11 "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Сертификационные требования к эксплуатантам коммерческой гражданской авиации. Процедуры сертификации" // Российская газета. 2003. N 88. <10> Приказ Минтранса России от 16 мая 2003 г. N 132 "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Экземпляр воздушного судна. Требования и процедуры сертификации" // Российская газета. 2003. N 116.

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. N 1574 <11> в перечне должностей федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных федеральным министерствам, предусмотрены отдельные должности, на которые законом возложены функции государственного контроля или надзора, - инспекторы. -------------------------------- <11> Указ Президента РФ от 31 декабря 2005 г. N 1574 "О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы" // СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 118.

При этом нормы главы IV Воздушного кодекса Российской Федерации определили, что государственный контроль за деятельностью в области гражданской авиации осуществляют государственные инспекторские органы, права и ответственность которых установлены Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 сентября 1998 г. N 1131 <12>. -------------------------------- <12> Постановление Правительства РФ от 29 сентября 1998 г. N 1131 "Об утверждении Положения о правах и ответственности государственных инспекторов гражданской авиации Министерства транспорта Российской Федерации по осуществлению государственного контроля за деятельностью в области гражданской авиации" // СЗ РФ. 1998. N 40. Ст. 4963.

Исходя из анализа приведенного выше законодательства, можно сделать вывод об осуществлении Федеральным агентством контрольных функций, которые, как уже говорилось ранее, не имеют четкого законодательного разграничения с надзорными. На сегодняшний день существуют два государственных органа в гражданской авиации, имеющих инспекторский состав, права и обязанности которого де-факто определены одним нормативным актом и, соответственно, действия которого во многом будут идентичны и будут пересекаться, так как в Положении о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта и других нормативных актах даны очень расплывчатые критерии надзора. Деятельность инспекторского состава обоих органов власти во многом дублирует друг друга. Таким образом, в данном конкретном случае не выполнена основная цель проводимой в Российской Федерации административной реформы, которая подразумевала путем системной модернизации государственного управления оптимизировать деятельность органов государственной власти на федеральном, региональном и местном уровнях, сформировать ясную и функционально прозрачную систему органов власти в стране с четким разделением их компетенции <13>. Кроме того, руководствуясь только официальными нормами законодательства, проиллюстрировано реально имеющее место отсутствие разграничения полномочий двух федеральных органов власти и создание на федеральном уровне государственного органа, нарушающего оба принципа Указа Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах", приведенных в начале статьи. -------------------------------- <13> Вуколов В. Л. Административная реформа в Российской Федерации // Право и безопасность. 2005. N 4 (17). Правовая система "Гарант".

Название документа