Учет мнения граждан на публичных слушаниях
(Помещикова С. А.) ("Конституционное и муниципальное право", 2009, N 20) Текст документаУЧЕТ МНЕНИЯ ГРАЖДАН НА ПУБЛИЧНЫХ СЛУШАНИЯХ <*>
С. А. ПОМЕЩИКОВА
Помещикова С. А., начальник Правового управления Администрации города Обнинска, кандидат юридических наук (Калужская область).
Статья посвящена проблеме учета мнения населения, выявленного на публичных слушаниях в муниципальном образовании. На основе анализа положений Градостроительного кодекса РФ в отношении учета мнения населения на публичных слушаниях исследуется специфика доработки проектов принимаемых актов с учетом поступивших предложений и замечаний от участников публичных слушаний. Такой анализ позволяет сформировать рекомендации по дальнейшему совершенствованию Федерального закона о местном самоуправлении. Ключевые слова: учет мнения населения; публичные слушания; местное самоуправление; непосредственная демократия.
The article is devoted to the problem of record of opinion of population brought to light at public hearings in municipal formation. On the basis of analysis of provisions of the Town-Planning Code of the RF related to record of the opinion of the population at public hearings the author studies the specifics of "adaptation" of drafts of the act adopted taking into consideration the received proposals and remarks of participants of public hearings. The said analysis allows to form recommendations with regard to further improvement of Federal law on local self-government. Key words: record of opinion of the population; public hearings; local self-government; direct democracy.
Конституция Российской Федерации в ст. 31 закрепляет право на свободу собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования. Однако практикой востребованы и иные формы участия населения в принятии решений по общественно значимым вопросам. К ним относятся публичные слушания. Из смысла этих двух слов следует, что это мероприятие, при котором у населения есть возможность высказаться по тому или иному проекту решения (акта) и тем самым повлиять на принятие решения уполномоченным органом или лицом. Этот институт не является новым в российской практике. Одним из прообразов публичных слушаний являются обсуждения проектов решений местных советов, проводимых в советский период истории России. Необходимо отметить, что формы осуществления населением непосредственной демократии и участия населения в местном самоуправлении иначе называются формами непосредственной демократии и позволяют населению реализовывать свое право на местное самоуправление, решать вопросы местного значения напрямую, без посредничества органов и должностных лиц местного самоуправления. Очень важно, что ст. 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> (далее - Закон о МСУ) устанавливает обязательность вынесения на публичные слушания самых важных вопросов местной жизни. На публичные слушания должны выноситься: -------------------------------- <1> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 7 мая 2009 г.) // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами; 2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении; 3) проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки; 4) вопросы о преобразовании муниципального образования. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний. Анализ положений Градостроительного кодекса РФ <2> (далее - ГрК РФ) позволяет выделить два вида публичных слушаний, имеющих различную территориальную сферу действия. -------------------------------- <2> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ (в ред. от 17 июля 2009 г.) // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16.
К первому виду можно отнести проведение публичных слушаний по документам, затрагивающих интересы населения всего муниципального образования. Это публичные слушания, которые проводятся, например, на стадии подготовки проекта генерального плана, правил землепользования и застройки. Второй вид публичных слушаний имеет более локальный характер и затрагивает интересы населения и (или) правообладателей земельных участков (объектов недвижимости) в пределах территориальной зоны либо на еще меньшей территории. Этот вид публичных слушаний по проектам планировки и межевания территории проводится с участием граждан, проживающих на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта ее планировки и межевания; правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на указанной территории и так далее. Между тем в действующем законодательстве предусмотрены иные формы участия населения в принятии решений по общественно значимым вопросам. Так, общественные слушания предусмотрены п. 2 ст. 23 Земельного кодекса Российской Федерации <3> и проводятся для установления публичного сервитута на земельный участок. Общественные обсуждения упоминаются в ст. 13 Федерального закона "Об охране окружающей среды" <4>, связаны со ст. 9, 11, 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" <5>. -------------------------------- <3> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (в ред. от 17 июля 2009 г., с изм. от 24 июля 2009 г.) // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147. <4> Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ (в ред. от 14 марта 2009 г.) "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133. <5> Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ (в ред. от 8 мая 2009 г.) "Об экологической экспертизе" // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556.
В ст. 22 Закона о МСУ предусмотрен местный референдум. Референдум как форма осуществления местного самоуправления представляет собой голосование населения по наиболее важным вопросам жизнедеятельности муниципального образования, но решение не предполагает обсуждения проекта решения. Существует мнение, что из-за того, что результаты публичных слушаний носят рекомендательный характер, это не действенная форма непосредственной демократии. Так ли это? Регулирование организации публичных слушаний достаточно серьезно представлено в ГрК РФ. Важный вопрос гласности достаточно детально регламентирован законодательством и на стадии подготовки проектов документов и решений, которые подлежат обязательному обсуждению на публичных слушаниях, при подведении итогов публичных слушаний и принятии соответствующих решений. Так, в целях доведения до населения информации о содержании проекта генерального плана уполномоченные на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа в обязательном порядке: - организуют выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта генерального плана; - выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта генерального плана на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению. Заключение о результатах публичных слушаний подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети Интернет. Возможность же участия в публичных слушаниях обеспечивается также на уровне федерального закона, например: "Участники публичных слушаний вправе представить в уполномоченные на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа свои предложения и замечания, касающиеся проекта генерального плана, для включения их в протокол публичных слушаний" (ст. 28 ГрК РФ). После завершения публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки комиссия с учетом результатов таких публичных слушаний обеспечивает внесение изменений в проект правил землепользования и застройки и представляет указанный проект главе местной администрации. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний (ст. 31 ГрК РФ). Со дня опубликования решения о подготовке документации по планировке территории физические или юридические лица вправе представить в орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа свои предложения о порядке, сроках подготовки и содержании документации по планировке территории (ст. 46 ГрК РФ). При этом в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по проекту планировки территории и проекту межевания территории проводятся с участием граждан, проживающих на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта ее планировки и проекта ее межевания, правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на указанной территории, лиц, законные интересы которых могут быть нарушены в связи с реализацией таких проектов. При проведении публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории всем заинтересованным лицам должны быть обеспечены равные возможности для выражения своего мнения. Участники публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории вправе представить в уполномоченные на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа свои предложения и замечания, касающиеся проекта планировки территории или проекта межевания территории, для включения их в протокол публичных слушаний. Необходимо обратить внимание на то, что законодатель для оформления результатов публичных слушаний использует такие документы, как протокол, заключение и рекомендации. В протокол заносятся, включаются предложения и замечания, высказывания и так далее. Упоминаемое в законе заключение о результатах публичных слушаний подлежит опубликованию, является обязательным приложением к проекту генерального плана, правил землепользования и застройки, проекта планировки. Законодателем делается прямое указание на необходимость направления на доработку проекта документа в определенных случаях. Ниже приведена таблица, в которой содержатся документы, которые направляются на доработку, со ссылкой на статьи ГрК РФ.
Таблица. Содержание понятия "доработка" в Градостроительном кодексе РФ
Название акта Содержание Примечание
Генеральный план 1. Глава местной администрации с учетом п. 9 ст. 28 заключения о результатах публичных (без слушаний принимает решение о согласии с указания проектом и направлении его в оснований, представительный орган либо об отклонении сроков) проекта и о направлении его на доработку.
2. Представительный орган МСУ поселения, п. 13 ст. 24 представительный орган МСУ городского округа с учетом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением.
Правила 1. По результатам проверки проекта ПЗЗ, п. 10 ст. 31 землепользования представленного комиссией, орган МСУ и застройки направляет проект главе МО или в случае обнаружения его несоответствия требованиям и документам части 9 ст. 31 в комиссию на доработку.
2. Глава местной администрации в течение п. 16 ст. 31 десяти дней после представления ему проекта правил землепользования и застройки и указанных в ч. 15 ст. 31 обязательных приложений должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган МСУ или об отклонении проекта правил землепользования и застройки и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления.
3. Представительный орган МСУ по п. 2 ст. 32 результатам рассмотрения проекта правил землепользования и застройки и обязательных приложений к нему может утвердить правила землепользования и застройки или направить проект правил землепользования и застройки главе местной администрации на доработку в соответствии с результатами публичных слушаний по указанному проекту.
Проект Глава местной администрации поселения или п. 13 ст. 46 планировки глава местной администрации городского округа с учетом протокола публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории и заключения о результатах публичных слушаний принимает решение об утверждении документации по планировке территории или об отклонении такой документации и о направлении ее в орган местного самоуправления на доработку с учетом указанных протокола и заключения.
Публичные слушания могут и должны стать важной формой прямой и обратной связи между гражданами и представительными и исполнительными органами местного самоуправления, формой влияния граждан, общественности на содержание решений, принимаемых органами муниципальных образований. При этом в настоящее время доработка предполагает взаимосвязь проекта соответствующего решения (акта) с предложениями участников публичных слушаний, содержанием протокола и заключения публичных слушаний. С целью исключения возможных толкований понятия "доработка" имеет смысл раскрыть это понятие на уровне федерального законодательства. При таком рассмотрении процедуры подведения итогов публичных слушаний возможно сделать предположение, что поступившие предложения в обязательном порядке должны быть отмечены в протоколе, а в заключении должна быть дана оценка предложениям и содержаться рекомендации уполномоченному лицу по принятию решения в отношении рассматриваемого проекта решения (акта). На практике отражение событий в протоколе при проведении публичных слушаний характеризуется завидным разнообразием. В заключении должна даваться оценка всем поступившим предложениям, в случае отклонения предложения - мотивированный отказ. В отношении же рекомендации целесообразно, по мнению автора, давать общую оценку - принимать с учетом поступивших предложений или не принимать решение (акту) по тому или иному вопросу, выносимому на публичные слушания. С целью приведения к однозначному пониманию процедуры учета мнения граждан на публичных слушаниях необходимо внести изменения в ст. 28 Закона о МСУ, которые бы содержали общие положения (принципы) о публичных слушаниях, их организации.
Название документа