Проблемы организации государственного контроля и надзора в морских портах
(Дмитриев С. Н.) ("Транспортное право", 2009, N 4) Текст документаПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА В МОРСКИХ ПОРТАХ
С. Н. ДМИТРИЕВ
Три вещи делают нацию великой и процветающей: плодородная земля, предприимчивая промышленность и свободное передвижение людей и товаров
Ф. Бэкон
Дмитриев С. Н., профессор кафедры международного и морского права Морской государственной академии им. адмирала Ф. Ф. Ушакова, доктор юридических наук.
Долгожданный выход в свет Федеральных законов "О транспортной безопасности" <1>, "О морских портах..." <2>, новации в Земельном кодексе РФ и Федеральном законе "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" <3>, многочисленные попытки "очистки" государственной границы от череды проверяющих и утверждение Положения о капитане морского порта <4> не завершили многолетних баталий по проблемам распределения полномочий в сфере обеспечения безопасности судоходства и портового бизнеса. Минтранс, Росморречфлот, Ространснадзор, ФАС, ФТС, ФСТ, ФСБ, Минобороны, МВД, МЧС, Роспотребнадзор, Россельхознадзор, Росрыболовство, Росприроднадзор, Росграница, судовладельцы, стивидоры и более чем два десятка других заинтересованных ведомств России еще долго будут ломать копья на этом поприще. И немудрено - решения проблем функционирования любого крупного морского порта у нас традиционно относятся к разряду политических и пока еще далеки от потребностей реальной экономики, хотя на первый взгляд федеральные органы исполнительной власти принимают во внимание социальную роль и мультипликативное действие данных объектов. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2007. N 7. Ст. 837. <2> См.: ФЗ от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". <3> См.: ФЗ от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" (с изм. и доп.) //СЗ РФ. 2005. N 30. Ст. 3127. <4> Утв. Приказом Минтранса России от 19 декабря 2006 г. N 156.
В своих публикациях и выступлениях на всевозможных форумах официальные представители Минтранса активно защищали положения административной реформы, в частности неоднократно заявляли о необходимости разделения функции государственного контроля и надзора, в том числе для того, чтобы обеспечить "чистоту" полномочий капитана морского порта (далее - капитан), подчиненность которого Росморречфлоту в данном случае "будет несомненной". Это якобы позволит сосредоточить надзор в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, "осуществляемых субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке" <5>. Минтранс полагал, что на осуществлении надзорных функций должен сосредоточиться не капитан, а Ространснадзор и прокуратура (?), осуществляющие "проведение проверок, наложение взысканий, выдачу разрешений и приостановление деятельности". Причем контроль в данном случае "не будет связан с деятельностью федеральных органов исполнительной власти" <6> (?). -------------------------------- <5> Аристов С. Морскому порту нужен хозяин // Морские порты. 2006. N 4. С. 84 - 85. <6> Громадный объем контрольно-надзорной рутины, связанной с деятельностью порта, переводит столь привлекательное предложение в область фантастики. Другое дело, что прокуратура (включая транспортную) по определению была, есть и будет органом, обязанным следить за соблюдением законов любыми субъектами исполнительной власти и бизнеса, преимущественно реагируя на определенные события, негативную информацию, жалобы либо проводя эпизодические проверки.
Согласиться с этим нельзя. Здесь не помогут ни подобные аргументы, ни ссылки на новейшие Законы и Кодекс торгового мореплавания РФ (далее - КТМ), которые позволяют разграничить "государственный надзор в сфере торгового мореплавания" и "государственный портовый контроль, осуществляемый капитаном порта". Во-первых, тексты данных законов не дают для этого никаких оснований, а во-вторых, Ространснадзор, Росморречфлот и администрации морских портов (далее - АМП) являются не чем иным, как федеральными органами исполнительной власти. На деле невероятно трудно уйти и от признания родственности их важнейших функций - достаточно сравнить положения о них <7>. Не хозяйственно-технологическая, а именно инспектирующая составляющая в деятельности капитана - очевидная доминанта. Именно она во все времена была основным и универсальным способом решения проблемы безопасности судоходства при прочих равных условиях. Не случайно статс-секретарь Минтранса хоть и косвенно, но был вынужден признать, что службы капитана порта и Ространснадзор просто соседи: у первого один сектор влияния (территория и акватория порта), а у второго другой - он волен взять под контроль все остальное, включая исключительную экономическую зону <8>. -------------------------------- <7> См.: Положение о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 398 (с изм. и доп.); Положение о Федеральном агентстве морского и речного транспорта, утв. Постановлением Правительства РФ от 23 июля 2004 г. N 371 (с изм. и доп.); Положение о капитане морского порта, утв. Приказом Минтранса России от 19 декабря 2006 г. N 156. <8> См.: Аристов С. Указ. соч. С. 85.
Поскольку категория "государственная услуга" для большинства госчиновников по-прежнему "terra incognita" либо непостижимая для сознания сентенция, продолжается интенсивное блуждание в трех соснах новой модели федеральной исполнительной власти (министерство - агентство - служба). Этому способствует множество юридических фикций <9>, бесконечная ротация подчиненности и полномочий отдельных ведомств и отчаянные попытки сохранить динамику реформы, в том числе давая ей задний ход <10>, что мгновенно сводит на нет саму идею указанного управленческого триумвирата. В итоге все окончательно запутывается, обеспечивая благоприятнейшую среду для перманентных бюджетных и организационно-штатных игр. -------------------------------- <9> За ними далеко ходить не надо. Возьмем КТМ: обычаи морского порта не должны противоречить... общепризнанным принципам и нормам международного права; капитан судна на выполняет функции органа дознания; государственное регулирование деятельности в морском порту осуществляется в целях... эффективного использования объектов инфраструктуры морского порта и др. В Федеральном законе "О морских портах" указано, что органы государственной власти, уполномоченные осуществлять государственный контроль и надзор в морском порту, не вправе создавать препятствия для осуществления не запрещенной законом деятельности или возлагать на лиц, осуществляющих такую деятельность, исполнение каких-либо обязанностей, не предусмотренных законом; расследование аварийных случаев с судами осуществляется в соответствии с положением, утвержденным федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, и т. п. <10> Согласно п. 15 Указа Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" министрам предоставлено право давать руководителям подведомственных агентств и служб обязательные для исполнения указания, приостанавливать и отменять их решения.
Результат формального развода госфункций в морских портах налицо - капитан стал "слугой" трех "господ". Он назначается на должность и освобождается от должности Росморречфлотом <11>, важнейшая функция которого состоит в "оказании государственных услуг и управлении государственным имуществом" <12>, но контролируется Ространснадзором: "Федеральная служба по надзору в сфере транспорта обеспечивает контроль деятельности капитанов портов по осуществлению ими контроля и надзора за обеспечением безопасности судоходства и порядка в порту" <13>. Куда там транспортной прокуратуре! Нелепость ситуации здесь отражается не только в тавтологичности данной формулировки, но и содержании функции (контроль контроля). Масла в огонь добавляет действующее Положение о капитане морского порта <14>, согласно которому Ространснадзор "обеспечивает организационно-методическое сопровождение и контроль деятельности капитанов портов" и капитан "может быть привлечен к дисциплинарной ответственности Федеральным агентством морского и речного транспорта самостоятельно, а также по представлению Министерства транспорта Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере транспорта" <15>. Эти и многие другие перлы важнейшего документа, определяющего деятельность АМП и превращающего ее в некое аморфное образование, Минтранс до сих пор не удосужился отменить, хотя в настоящее время приобрел пусть и опосредованный, но от этого не менее реальный статус "главного господина". -------------------------------- <11> См.: п. 9.7 Положения о Федеральном агентстве морского и речного транспорта, утв. Постановлением Правительства РФ от 23 июля 2004 г. N 371 (с изм. и доп.). <12> См.: Там же. П. 1. <13> Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 398 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта" (в ред. от 28 июля 2008 г.). <14> Утв. Приказом Минтранса России от 19 декабря 2006 г. N 156. <15> Там же. П. 16.
Возникает функциональная каша, весьма далекая от прокламируемого разделения надзорных и хозяйственно-распорядительных функций. Так, лицензирование погрузки опасных грузов в портах осуществляет Ространснадзор <16>, но за организацию спасательных операций отвечает капитан. Регистрация морских торговых судов является ярко выраженной государственной услугой, но входящей в компетенцию Ространснадзора <17>, однако осуществляется она исключительно капитаном <18>. Должностные лица федеральных органов исполнительной власти и исполнительной власти субъектов РФ, находящиеся в морском порту, обязаны согласовывать свои действия с капитаном лишь в случае, если эти действия затрагивают компетенцию капитана морского порта <19>. Однако, не имея необходимых полномочий, средств и сил, капитан должен выполнять функции руководителя пункта пропуска через госграницу <20>, причем в условиях практически полного бездействия Федерального агентства по обустройству Государственной границы РФ. -------------------------------- <16> См.: ФЗ от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (в ред. от 14 июля 2008 г.) // СЗ РФ. 2001. N 33. Ст. 3430; Постановление Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 45 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности" (в ред. от 3 сентября 2007 г.); Постановление Правительства РФ от 13 августа 2006 г. N 490 "О лицензировании отдельных видов деятельности на морском и внутреннем водном транспорте" (в ред. от 18 июля 2008 г.). <17> См.: п. 5.5.5 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 398 (с изм. и доп.). <18> Согласно ч. 1 ст. 35 КТМ "Регистрация судов... осуществляется капитаном морского порта". <19> См.: п. 6 ст. 5 Федерального закона от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3833. <20> См.: ст. 5 ФЗ от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Многие современные суда оснащены эффективными подруливающими устройствами и в нормальных условиях способны швартоваться без помощи портовых буксиров. Но, поскольку финансирование АМП осуществляется за счет средств, предусмотренных в структуре портовых сборов, связанных с безопасностью мореплавания и обеспечением порядка в морских портах <21>, капитан вынужден поддерживать перевод этой, а также ряда других аналогичных операций в разряд обязательных. АМП под руководством капитана должна обеспечивать безопасность плавания судов, спасение людей, ликвидацию пожаров на судах, государственный надзор за лоцманской службой и системой управления движением судов (СУДС), но только в акватории порта и на подходах к нему <22>. Совершенно неясно, кто же будет выполнять аналогичные функции за пределами указанной акватории, по крайней мере в сфере действия СУДС и СКЦ, охватывающих огромные по площади морские пространства с интенсивным судоходством. -------------------------------- <21> См.: Постановление Правительства РФ от 25 сентября 2002 г. N 705 "О совершенствовании системы государственного управления морскими торговыми и специализированными портами". <22> См.: статьи 6 и 11 ФЗ от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Имя подобным нестыковкам - легион. В этой мутной воде естественным образом укрепляется азиатский принцип управления - законы действуют тогда, когда нет связей. И если в сложившейся ситуации из устава АМП исключить функции капитана, то данное федеральное учреждение практически исчезает <23> и на ее место буквально сваливается одиозный "госкоммерсант" - ФГУП "Росморпорт" <24>. А когда, следуя позиции Минтранса, мы всемерно обеспечим реализацию идеи "капитана - хозяина порта" (читай, укрепим его организационные, диспетчерские, управленческие и другие, по сути менеджерские, функции) <25>, то непременно увидим еще и пятого, истинного, господина в лице стивидорных, судоходных компаний и холдингов, крупных грузовладельцев, в том числе строящих собственные порты. Они всеми легальными и нелегальными способами будут противостоять финансовым потерям в случае, если указанные выше функции не будут осуществляться параметрически - на основе принципа оптимизации использования пропускной способности и производственных мощностей порта и судов. И будут абсолютно правы - государство должно идти туда, куда не идет предприниматель, и только после того, как будут исчерпаны все возможности в этом. Обязательные правила должны касаться только безопасности и порядка в порту и не глушить частную инициативу. А создание в значительной степени автономных образований, организационно не связанных с непосредственным нуждами участников транспортного процесса (всевозможных гигантских ФГУПов типа Росморпорт, Росводпуть и иже с ними), с неясными объемами работ, чаще всего убыточных и подверженных немедленному действию закона Паркинсона <26>, - путь тупиковый. Но они растут как грибы. -------------------------------- <23> См.: Устав Федерального государственного учреждения "Администрация морского порта Новороссийск", утв. распоряжением Росморречфлота N ВА 112-р от 2005 г. <24> Данное предприятие осуществляет свою деятельность за счет портовых сборов и доходов от использования закрепленного за ним на праве хозяйственного ведения федерального имущества (см.: Постановление Правительства РФ от 25 сентября 2002 г. N 705 "О совершенствовании системы государственного управления морскими торговыми и специализированными портами"; Приказ Минтранса России от 28 ноября 2002 г. N 154 "О мерах по реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 25 сентября 2002 г. N 705"; п. 2 Приказа Минтранса от 17 декабря 2007 г. N 189 "Об утверждении Перечня портовых сборов в морских портах Российской Федерации"; Приказ Федеральной службы по тарифам от 20 декабря 2007 г. N 522-т/1 "Об утверждении ставок портовых сборов и правил их применения в морских портах Российской Федерации"). <25> Обосновывая различия в содержании функций Ространснадзора и капитана, статс-секретарь Минтранса отмечает: "Капитан морского порта должен оставаться хозяином гавани - оператором движения судов", должен "осуществлять контроль, технологически и организационно необходимый для полноценного обеспечения безопасности мореплавания и порядка в порту" и "организовывать транспортный процесс, управляя движением судов в акватории порта и на подходах к нему, обеспечивая благоприятную обстановку для судов". Но хозяином может быть только тот, кто реально владеет имуществом или арендует его на длительный срок. В основе антимонопольного законодательства лежит запрет совмещения органами власти функции надзора и хозяйствующего субъекта. Однако именно на этом пути оказалась реформа управления морскими портами, что противоречит мировой практике - порты, как правило, независимы и их функционирование обеспечивают частные компании, причем нередко представляющие различные виды транспорта и отрасли промышленности, а управление портами давно уже рассматривается как один из видов коммерческой деятельности. <26> Достаточно взглянуть на организационно-штатную структуру Росморпорта. Велика вероятность, что, закончив раздел федерального имущества, он будет, наподобие средневековых мытарей, пополняться исключительно казенными сборами, арендными и субарендными платежами, отпочковываясь "дочками".
Под многолетним влиянием "свободно текущего" либерализма в государственной системе управления стали проявляться своего рода "возвратные" тенденции - постепенный отказ от либеральных ценностей, возрождение жесткой управленческой вертикали, несмотря на повсеместные провозглашения субсидиарности в отношении административно-территориальных образований и т. п. <27>. Бесспорно, имея постоянно "напряженную" морскую границу, по длине равную экватору, и ощущая острейшую потребность в выравнивании резко выраженного неравенства социально-экономического развития субъектов РФ, центральные органы власти вынуждены реализовывать систему мер по укреплению территориальной целостности государства. Но, при всем благородстве цели, эти меры далеко не всегда гармонизированы с насущными интересами населения. "Великие нации никогда не беднеют из-за расточительности и неблагоразумия частных лиц, но часто беднеют из-за расточительности и неблагоразумия власти", - говаривал великий А. Смит. -------------------------------- <27> В современных условиях либеральная экономика, т. е. экономика, в которой сигналы рынка являются определяющими, и нормальная экономика - это синонимы. Как это ни парадоксально в свете печального опыта 90-х годов, при всех минусах такой конструкции, как "муниципальный порт", именно она в настоящих условиях может быть наиболее эффективной. Смею утверждать, что чаще всего ее провал был обусловлен не пресловутой "бандитской направленностью портового бизнеса", а прежде всего преступными действиями исполнительных органов власти, включая федеральные правоохранительные структуры. Крупнейшие порты мира, такие как Лондон, Роттердам, Нью-Йорк и многие другие, как правило, являются акционерными обществами либо региональными или межрегиональными объектами, управление которыми неразрывно связано с соответствующими муниципалитетами.
Чрезвычайно важно определить, в какой степени необходим и эффективен вариант, реализуемый Минтрансом, поскольку складывающийся "квартет хозяев порта" опасен как благоприятная среда для корпоративности, кастовости, коррупции, протекционизма, подмены государственных интересов ведомственными и селективного информирования общественности и властных структур <28>, хотя конкурентоспособность наших портов низка, система госконтроля в портах, вопреки международным стандартам <29>, громоздка, избыточна и малоэффективна; грузы "уплывают" в Украину и страны Балтии <30>, Российский международный реестр судов до сих пор практически пуст, непрофессионально и бесконтрольно загруженные суда с запредельным метацентром регулярно выстреливают лесные караваны за борт и т. д. и т. п. -------------------------------- <28> Тем более что среди них мы видим государственные органы, которые в отличие от производственной сферы относительно свободны в определении реальных и потенциальных объемов собственной контрольно-надзорной деятельности, а также сфер приложения сил, методов и средств решения служебных задач, обеспечивая при необходимости "запланированный секторальный успех". Часто из стана надзирающих органов слышатся реляции типа "самоотверженный труд сотрудников нашего управления позволил предотвратить возможные потери государственных средств на сумму 200 миллионов рублей!", хотя в процессе достижения цели израсходовали 180 миллионов и оборвали экономические связи, что принесло совокупный ущерб 2 миллиарда рублей. <29> Например, согласно ратифицированной Конвенции по облегчению международного морского судоходства (Лондон, 9 апреля 1965 г.) Россия обязана предотвращать ненужные задержки судов, сводить к минимуму перечень требуемых для этого данных, обобщать их в один документ и в итоге всемерно упрощать портовые формальности, в том числе на основе создания единой базы данных, которые могут использоваться федеральными службами, причастными к контрольно-надзорной деятельности в морских портах, а также участниками транспортного процесса. <30> Например, на территории Украины успешно функционируют альтернативные международные транспортные коридоры (МТК) "Викинг", "Ярослав" и проч.
Из анализа отечественного и зарубежного опыта следует, что эффективная реализация любых правовых, экономических, организационно-тактических решений проблем обеспечения безопасности мореплавания (далее - ОБМ) возможна только в том случае, если сопровождается соответствующим механизмом государственного регулирования и надведомственного контроля. В процессе реализации данных решений различия между конкретными странами определяются прежде всего их экономическим потенциалом, отражающимся на формах, способах и масштабах деятельности компонентов данной системы безопасности. При этом действуют, исходя из принципа обязательности комплексного использования резервов всех государственных структур, одновременно предлагая и обосновывая систему мер по радикальному сокращению непроизводительных затрат на данный вид деятельности, повышению ее эффективности, сокращению численности занятых сотрудников <31> и максимальному использованию потенциала коммерческих предприятий. Но в России взаимодействие между указанными субъектами носит преимущественно размытый, формальный характер, что впоследствии находит свое выражение в дублировании функций и прочих аналогичных проявлениях, существование которых определяется расхождениями между официально провозглашенными приоритетами и целями самосохранения надзирающих органов, большинство из которых, фактически действуя в автономном режиме, не могут эффективно выполнять поставленные перед ними задачи <32>. Этому способствует практически полное отсутствие интегрированных экономических оценок действенности тех или иных компонентов системы ОБМ. Поэтому уже сейчас необходимо приступить к реализации мер, которые с большой долей вероятности оказываются эффективным практически в любых условиях. -------------------------------- <31> Хотя в мировой практике не существует единой модели организации Port State Control, в региональных соглашениях (например, в Парижском, Токийском и Черноморском меморандумах) прописаны его основные принципы, к важнейшим из которых относится соблюдение коммерческих интересов клиентуры. Показательно, что иногда в нескольких, даже в очень крупных, зарубежных портах с грузооборотом в десятки и сотни миллионов тонн полномочия капитана порта выполняет один человек. При этом порты нередко принадлежат разным странам (например, датский Копенгаген и шведский Мальме). <32> Можно найти множество наглядных тому доказательств, проанализировав материалы расследований причин Керченской трагедии, гибели экипажей теплоходов "Аросса" и "Веста" и др.
Прежде всего нельзя медлить с обеспечением прозрачности роли, задач и функций портовых госструктур. Это вполне возможно после наведения элементарного порядка в нормотворческой и правоприменительной деятельности. Ведь, несмотря на утверждения Минтранса, ни один из правовых нормативных актов, использованных для аргументации разделения функций капитана порта, Ространснадзора и других ведомств, не только не содержит какого-либо удовлетворительного определения понятий "контроль", "надзор", "порядок" и др., но даже контурно не определяет сферы их применения. С таким же успехом можно обосновать и противоположные выводы, причем заимствуя для этого не подзаконные акты, а федеральные законы, включая конституционные, в которых эти понятия используются как синонимы либо как термины, отражающие наборы идентичных функций <33>. Не случайно представители различных ведомств и служб, оперируя собственными трактовками, бесконечно загоняют друг друга в правовые тупики, уходя от главного - решения вопросов оптимизации содержания государственной деятельности в портах. -------------------------------- <33> Например, чего стоит лишь одно название Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации государственного контроля (надзора)".
Для начала следует избавиться от бесперспективного и зачастую спекулятивного жонглирования понятиями, создающими отличную дымовую завесу для манипулирования бюджетом. По крайней мере до тех пор, пока законодатель не даст им определение. Но случится это нескоро, ибо он не пойдет на это без солидного научного обоснования, несмотря на то что толкованию указанных понятий, а также их соотношению посвящены сотни научных трудов. Тем не менее до сих пор не выработано единой позиции. Разумеется, обилие подходов к определению контрольных и надзорных функций позволяет отразить в них принципиально важные стороны характеризуемых явлений. Однако за последние годы наука в рассматриваемой сфере практически полностью "растворилась" в ведомствах. В этих условиях инвестор исследований почти всегда оказывается заинтересованным в определенных результатах и получает искомый "точный прогноз". Но, как известно, внутриведомственному заказчику не дано полноценно постичь суть проблемы <34>. -------------------------------- <34> Правда, в морском деле можно найти с десяток в достаточной мере высокопоставленных комиссий, комитетов и даже научных групп, претендующих на независимость. Но пока они действуют опосредованно и далеки от организации и проведения трудоемких полевых исследований, без которых любой анализ теряет смысл. Связь между наукой и ведомствами стала очень гибкой.
Применительно к современным потребностям системы ОБМ намного важнее определить ее цели, оптимизировать набор функций и способы решения ее реальных задач, сочетание которых так или иначе не сможет отразить тот или иной конкретный термин. В частности, полагаю вполне допустимым и целесообразным ограничиться применением устоявшихся терминов либо их возможных сочетаний, таких как "контрольно-надзорные", при описании как собственно контрольных, так и надзорных функций капитана и Ространснадзора <35>. Ведь, по сути, речь идет всего лишь об элементах дескриптивной модели системы безопасности мореплавания, и следует считаться с тем, что она, как, впрочем, и любая теоретическая конструкция, отражающая сложные социально-экономические и социально-психологические процессы, в значительной степени формальна и не способна исчерпать всей совокупности общественных отношений, складывающихся в процессе реализации распорядительно-регулировочных, контрольно-надзорных, правоохранительных и правоприменительных функций в сфере морского транспорта. Реальный выход только в одном - вычленении и конструировании искомых подсистем государственного влияния на основе независимого анализа спектра государственных функций с их последующей нормативно-правовой деталировкой относительно исполнительных органов власти в портах. -------------------------------- <35> Иначе можно выдвинуть немало претензий не только к терминам, но и к наименованиям, начиная от утвержденного сокращения "Ространснадзор" для ведомства, которое, несмотря на свое название, с головой погружено в контрольные функции, и заканчивая отдельными специализированными службами АМП.
Это поможет преодолеть и многие стереотипы социально-психологического свойства, основанные на чрезвычайно популярных, но далеко не всегда корректных ссылках на многолетний и относительно успешный советский опыт функционирования "независимого" капитана порта, эффективно действовавшего в ранге "ока государева", причем "без всяких там бассейновых и прочих структур" <36>. Посягнуть "на святое" обязывает то, что давно нет супергиганта - СССР с его 4-м в мире флотом и плановой экономикой, построенной на основе тотального огосударствления портового имущества и соответствующих служб, в обойме которых состоял и сам капитан. Находясь внутри четко ограниченной системы управления, он, несмотря наличие у него явно выраженных полицейских функций, всегда был "своим парнем" в порту. Иное дело сейчас, когда порты и их акватории переполнены всевозможными и разнообразнейшими хозяйствующими субъектами, растут интенсивность судоходства и объемы перевозок опасных грузов, а последствия возможных катастроф равновелики применению ядерного оружия <37>. В этой связи позиция Минтранса - переложить некие чисто надзорные функции на Ространснадзор - спорна. Возникает ощущение, что речь идет не о федеральной службе, непосредственно входящей в его собственное ведение, а о постороннем образовании, уже полностью сформированном, оснащенном и готовом взять на себя решение данной задачи. К сожалению, это далеко не так. Закончиться это может только одним - неизбежным дублированием функций АМП, но уже в более широком секторе (с распространением на территориальное море, прилежащую зону и т. д.). -------------------------------- <36> До середины 60-х годов прошлого века капитан не входил в штат порта. <37> По всей вероятности, именно это обстоятельство подвигло администрацию США на перевод служб Береговой охраны (USCG) в состав Департамента внутренней безопасности.
Очевидно, что без реального дистанцирования от Росморречфлота и без действенных территориальных представительств Ространснадзор не будет способен эффективно выполнить свои функции в отношении морских портов, которые объективно являются традиционными центрами тяготения всевозможной аварийности и правовых инцидентов в сфере ОБМ. Поэтому формировать данные органы целесообразно на базе служб капитана морского порта, что создаст условия для законодательного и практического закрепления государственных контрольно-надзорных функций без местнических и конъюнктурных искажений, поможет преодолеть множественные проявления отраслевого нормирования в сфере обеспечения безопасности мореплавания и межведомственные нестыковки, которые практически повсеместно используются недобросовестными судовладельцами и другими субъектами транспортной деятельности. Управленческо-диспетчерские и прочие хозяйственные функции в порту и акватории (разумеется, за исключением оборонных составляющих) должны полностью отойти к портовому менеджменту, который при определенных условиях вполне может получить в свои руки и распыленный ныне СУДС <38> - необходимое технологическое звено, которое наряду с традиционными функциями должно играть роль органа поддержки оптимальных параметров судоходства, исходя из принципа гармонизации интересов всех категорий участников транспортного процесса <39>. Что касается государственных услуг, связанных с морским судоходством и работой портов, то их исполнение целесообразно возложить на полноценные в этом смысле АМП, разумеется, при условии полной ликвидации Росморпорта и передачи его территориальных предприятий и служб соответствующим администрациям. -------------------------------- <38> В малых портах либо в портах, не относящихся к транспортному ведомству, она вполне может быть многопрофильной, объединяя СУДС, ИГПК, АИС, ССС и другие вновь создающиеся системы (например, Shore Based Pilotage и др.). <39> Иначе мы неизбежно столкнемся с несуразностями, характерными для отечественного дорожного движения. Так, одна из главных причин невероятных транспортных заторов - почти полувековое подчинение предприятий РОССМЭП не муниципальной власти городов, а МВД России, вопреки всякой логике (кроме сталинистской). И этому не видно конца. Невероятно, но факт: по данным, предоставленным мне официальными представителями ДОБДД МВД России, в настоящее время всерьез рассматривается предложение о возложении на МВД задачи по строительству и обустройству подземных пешеходных переходов. Кстати, их стоимость намного превышает затраты на строительство Беломорканала, сооруженного в 30-е годы под знаменами НКВД.
Действие такой модели предполагает жесткий порядок в работе соответствующего государственного аппарата с одновременным отсечением от него групповых интересов, которые воплощаются в различных барьерах на пути движения продукции и людей. Но диспропорция между степенью влияния на транспортную инфраструктуру и ответственностью субъектов обеспечения безопасности морских перевозок до сих пор не устранена. Понятно, что социальные блага противоречивы - свобода здесь непременно наступает на безопасность и наоборот. Удержать этот маятник непросто - точки равновесия не установлены раз и навсегда. Разумеется, механизм реализации предлагаемого подхода сам по себе достаточно сложен и на первоначальном этапе потребует приложения значительных усилий по решению не только обширного шлейфа "капитанских" задач, но и многочисленных внутрисистемных проблем портовых комплексов <40>. -------------------------------- <40> Следует помнить о том, что предприниматели, включая их представителей из промышленно развитых стран, при малейшей возможности с легкостью и практически мгновенно способны отсечь от своего бизнеса дорогостоящие меры безопасности. Отсюда проза дня: у причалов нет ответственных за швартовку, операторы не выполняют элементарных правил подготовки к приему судов, пренебрегают экологическими требованиями при производстве погрузочных работ, не говоря уже о тысяче таких "мелочей", как хроническое отсутствие удовлетворительной кранцевой защиты и т. п. На то и нужен орган, не подчиненный Росморречфлоту и готовый создать такую обстановку, при которой на ухоженных причалах его первыми будут встречать отечественные "harbour masters".
Но в любом случае деятельность АМП должна быть подчинена главному - защите фундаментальных государственных интересов, сопряженных с укреплением обороноспособности страны, стимулированием развития отечественной грузовой базы, смежных отраслей с учетом мультипликативных эффектов роста грузооборота, экспорта транспортных услуг, максимальным использованием транзитного потенциала портов <41> и т. п., в конечном итоге способствующих росту качества жизни граждан России. А вот насколько их решение всеми субъектами транспортного процесса (включая АМП) будет соответствовать установленному нормативно-правовому руслу с точки зрения защиты жизни, здоровья людей и среды их обитания (т. е. безопасности мореплавания в широком смысле), должны оценивать Ространснадзор и его капитаны. -------------------------------- <41> Нидерланды ежегодно зарабатывают на транзите более 20 млрд. долл. (в 7 раз больше, чем Россия).
Название документа