Проблемы правового регулирования оптовых продовольственных рынков в России
(Абросимова Е. Н.) ("Российская юстиция", 2013, N 10) Текст документаПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОПТОВЫХ ПРОДОВОЛЬСТВЕННЫХ РЫНКОВ В РОССИИ
Е. Н. АБРОСИМОВА
Абросимова Е. Н., кандидат юридических наук, доцент кафедры коммерческого права и основ правоведения МГУ им. М. В. Ломоносова.
В структуре современного коммерческого права все большую роль играют организаторы торгового оборота, к числу которых относят оптовые продовольственные рынки. В статье проводится анализ правового обеспечения оптовых продовольственных рынков в России и в иностранных государствах. Автор дает ряд рекомендаций по совершенствованию законодательства о правовом статусе оптовых продовольственных рынков.
Ключевые слова: оптовый продовольственный рынок, организатор торгового оборота, некоммерческая организация, оптовая торговля.
In the structure of modern commercial law, role of organizers of trade is increasing. The significant players among trade organizers are wholesale food markets. The article analyzes the legal regulation of the wholesale food markets in Russia and in foreign countries. The author provides a number of recommendations to improve legislation on the legal status of the wholesale food markets.
В современных условиях рыночного хозяйствования в России изменяются функции оптовой торговли: с одной стороны, они усложняются, а с другой - персонифицируются. Оптовый продовольственный рынок обеспечивает условия для оптовой торговли на его территории продовольственными товарами на основе совершенствования управления процессами поставки продовольствия, создает необходимые условия для надлежащей организации торговой деятельности в целях стабилизации цен, повышения качества реализуемых продовольственных товаров и совершенствования товародвижения продовольственной продукции от производителя до конечного потребителя. Являясь важнейшим элементом инфраструктуры товарного рынка, оптовые рынки организуют рыночное распределение продовольствия и сельскохозяйственной продукции. Кроме этого, оптовые рынки призваны стимулировать производство и переработку продукции в регионах на основе формирования эффективного рыночного механизма взаимной заинтересованности производителя, оптового звена и потребителя путем установления взаимовыгодных договорных связей. В существующей юридической литературе одни авторы называют их организованными товарными рынками, а другие - оптово-посредническими, оптовыми, сельскохозяйственными, фермерскими и прочими <1>. -------------------------------- <1> Зайцев А., Шумаев В., Карасей О. Оптово-посреднические товарные рынки // БОСС. 1998. N 2. С. 20; Гордон М. Оптовые посредники // Риск. 1997. N 1. С. 69; Щур Д. Л., Труханович Л. В. Основы торговли. Оптовая торговля. М., 2004. С. 18.
В соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" правовое регулирование организации и деятельности оптовых продовольственных рынков отнесено к ведению субъектов Федерации. В ряде субъектов РФ утверждены положения об оптовых продовольственных рынках, которые существенно отличаются друг от друга <2>. Следует отметить, что эти различия в большинстве своем являются необоснованными и случайными. -------------------------------- <2> Проект Закона г. Москвы "Об оптовых продовольственных рынках". Приложение к Постановлению Правительства Москвы от 25 ноября 1997 г. N 816 // СПС "КонсультантПлюс".
Первые шаги по созданию системы оптовых продовольственных рынков начались в России в конце 1992 г. с изучения опыта работы оптовых продовольственных рынков Испании, Франции, Японии, США и других стран, где координация и регулирование этих рынков осуществляются государственными органами власти <3>. В Японии, например, принята национальная политика по оптовым продовольственным рынкам. Здесь функционируют два вида рынков: центральные - в городах с населением более 200 тыс. человек и местные - в городах и населенных пунктах с меньшей численностью населения. На первых из них состав учредителей рынка и лицензирование определяются Минсельхозом Японии, а на остальных - губернаторами. Причем каждые пять лет состав учредителей и оптовых продавцов уточняется <4>. Зарубежный опыт доказывает эффективность оптовых продовольственных рынков в решении задач, стоящих в сфере оптовой торговли продовольствием, а также в выполнении весьма важной в рыночных условиях роли информационного центра в изучении спроса и предложения. -------------------------------- <3> Аграрное право / Отв. ред. М. И. Палладина, Н. Г. Жаворонкова. М.: Проспект, 2010. <4> Нуралиев С. У. Продовольственный рынок России: проблемы развития и государственного регулирования // Информационный бюллетень Минсельхозпрода России. 1999. N 7 - 8.
О целесообразности государственного регулирования оптовых продовольственных рынков свидетельствует опыт США, где федеральное законодательство о продовольственных рынках направлено на: 1) снижение степени влияния отдельных участников рынка, предотвращение тайных соглашений, ограничение практики недобросовестной торговли; 2) предотвращение неравенства рыночных позиций одних сельскохозяйственных производителей по сравнению с другими; 3) обеспечение своевременной и полной оплаты за проданные товары <5>. -------------------------------- <5> Овчинников О. Г. Государственное регулирование аграрного сектора США. М., 1999. С. 663.
Оптовые продовольственные рынки, как свидетельствует зарубежный опыт, призваны служить основным каналом сбыта товаров сельхозпроизводителями и обеспечения торговых организаций и иных крупных покупателей для последующего удовлетворения нужд населения и переработки. В Бельгии, Германии, Испании, Франции, Италии, США и других странах такие рынки существуют уже много лет. Они представляют собой хозяйствующие субъекты, оказывающие комплексные услуги по оптимизации, концентрации и ускорению процесса товарообмена всех субъектов оптового рынка (производителей, оптовиков и покупателей) <6>. -------------------------------- <6> Ватутина Т. В. Основные направления формирования и развития оптовых продовольственных рынков: Диссертация на соискание степени кандидата экономических наук. Белгород, 2000; Свирков С. А. Общие принципы организации энергорынка в Евросоюзе и в России: правовой аспект // Предпринимательское право. 2013. N 2. С. 45 - 52.
Во многих странах государственная политика направлена на поддержку создания и функционирования системы оптовой торговли, так как оптовые рынки упорядочивают всю технологическую цепочку движения продукции от товаропроизводителя к потребителю, обеспечивая при этом благоприятные и выгодные условия товаропроизводителям для сбыта произведенной продукции. Однако правовое регулирование деятельности оптовых рынков в нашей стране является совершенно неудовлетворительным. Решение о создании системы оптовых продовольственных рынков в России впервые было принято на государственном уровне Правительством РФ в октябре 1994 г. Координирующая роль в создании этих рынков отводилась Минсельхозпроду России и его территориальным органам. В 1995 г. был создан базовый оптовый продовольственный рынок в г. Волгограде с учетом зарубежного опыта. Единственным нормативным актом федерального уровня до настоящего времени являются Примерные правила торговли на оптовом продовольственном рынке, утвержденные 1 декабря 1994 г. Приказом Минсельхозпрода России N 292 и Роскомторга N 95, включающие набор общих требований к ведению торгов на оптовых рынках <7>. Законы, регулирующие функционирование продовольственных (сельскохозяйственных) оптовых рынков, существуют в двух субъектах РФ. -------------------------------- <7> Приказ Минсельхозпрода РФ и Роскомторга от 1 декабря 1994 г. N 292/95 "Об утверждении Примерных правил торговли на оптовом продовольственном рынке".
Для координации действий федеральных органов исполнительной власти (министерств, ведомств), органов исполнительной власти субъектов РФ и заинтересованных организаций по вопросам создания и функционирования оптовых продовольственных рынков была образована Межведомственная комиссия по организации и функционированию системы оптовых продовольственных рынков <8>. Временные правила торговли на оптовом продовольственном рынке национального значения от 10 февраля 1997 г. и ряд других нормативных правовых актов вошли в перечень документов, регулирующих деятельность оптовых продовольственных рынков, в качестве приложения к Постановлению коллегии Министерства сельского хозяйства РФ от 25 декабря 1997 г. "О ходе создания системы оптовых продовольственных рынков и мерах, принимаемых по осуществлению государственного регулирования их деятельности" <9>. Следует также отметить, что вопросы организации и деятельности оптовых рынков, в частности их правовой статус, организационно-правовая форма, структура, классификация, порядок образования и ряд других вопросов, остались за рамками указанных Правил торговли на оптовых продовольственных рынках. -------------------------------- <8> Постановление Правительства РФ от 9 июня 1997 г. N 689 "О Межведомственной комиссии по организации и функционированию системы оптовых продовольственных рынков". В настоящее время утратило силу. <9> Торговое законодательство Российской Федерации. М., 1999. С. 307 - 331.
Тем не менее правовая природа оптовых рынков, их сущность в литературе и локальных нормативных актах понимается неоднозначно. Оптовый рынок рассматривается как организация, создающая условия для ведения торгов на основе договоров купли-продажи в ГОСТ Р 51303-99 "Торговля. Термины и определения". В приложении к Приказу Департамента продовольственных ресурсов Правительства г. Москвы от 13 февраля 2003 г. "О создании оптовых продовольственных рынков и распределительных центров на предприятиях оптовой торговли продовольствием в 2003 году" оптовый продовольственный рынок определяется следующим образом: "предприятие, предоставляющее торговые места арендаторам и обеспечивающее условия для осуществления ими преимущественно на конкурсной основе оптовой торговли сельскохозяйственной продукцией и продовольствием в определенном месте, в определенное время и по установленным правилам" <10>. Такое определение носит ограниченный характер. -------------------------------- <10> Приложение N 2 к Приказу Департамента продовольственных ресурсов г. Москвы от 13 февраля 2003 г. N 01-П-45/3 "О создании оптовых рынков и распределительных центров на предприятиях оптовой торговли продовольствием в 2003 году" // СПС "Гарант".
Следует отметить, что современное российское законодательство определяет понятие "оптовый продовольственный рынок" в самом широком смысле в качестве сектора оптовой торговли продовольствием или оптового торгового комплекса. Например, проект Федерального закона "Об оптовых сельскохозяйственных рынках", который в настоящее время находится на рассмотрении в Государственной Думе, определяет оптовый сельскохозяйственный рынок следующим образом: "торговый объект в виде имущественного комплекса с собственной инфраструктурой, оснащенный оборудованием, предназначенный и используемый для осуществления деятельности по оптовому обороту сельскохозяйственной продукции, в том числе хранения, выкладки, демонстрации товаров, обслуживания покупателей, контроля за качеством сельскохозяйственной продукции и проведения денежных расчетов при продаже оптовых партий товара" <11>. Законопроектом устанавливается порядок организации оптового сельскохозяйственного рынка, принципы его деятельности, механизмы управления оптовым рынком, обеспечения оптового оборота сельскохозяйственной продукции на оптовых рынках, определяются полномочия управляющей рынком компании, закладываются нормы о порядке заключения договоров на оптовых рынках, порядке ведения реестров договоров. -------------------------------- <11> Статья 4 проекта ФЗ N 537919-5 "Об оптовых сельскохозяйственных рынках". Текст законопроекта по данным автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы // http://asozd2.duma. gov. ru/main. nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=537919-5&02.
Действующее российское законодательство совершенно четко указывает на тот факт, что оптовый продовольственный рынок является юридическим лицом и, следовательно, субъектом торгового оборота. Так, в Приказе Министерства промышленности и торговли РФ от 28 июля 2010 г. N 637 "Об утверждении Методических рекомендаций по разработке региональных программ развития торговли" указывается на необходимость включения в региональные программы развития торговли мер по содействию "в создании и функционировании оптовых продовольственных рынков" и "создании системы оптовых продовольственных рынков" как части "современной инфраструктуры оптовой торговли" (п. п. 18 и 20 Методических рекомендаций). Выбор организационно-правовой формы зависит от формы финансирования и состава учредителей оптового продовольственного рынка. На свободу в части выбора организационно-правовой формы оптового продовольственного рынка указывает, например, Закон г. Москвы "О продовольственной безопасности", определяя оптовый продовольственный комплекс как совокупность юридических лиц всех форм собственности, зарегистрированных в городе Москве, имеющих соответствующую материально-техническую базу оптовой торговли и осуществляющих поставку продовольствия в город Москву, а равно хранение, промышленную переработку и реализацию продовольствия на территории города Москвы (п. 5 ст. 1) <12>. С точки зрения организационно-правовой формы оптовый продовольственный рынок может существовать в форме некоммерческого партнерства, автономной некоммерческой организации <13>. Чаще всего современные рынки создаются в виде государственного и муниципального унитарного предприятия, хозяйственного товарищества (различных видов), хозяйственного общества, кооператива <14>. -------------------------------- <12> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2006. N 43 (дата выхода номера 02.08.2006); Тверская, 13. 17 августа 2006 г. N 99; Ведомости Московской городской Думы. 2006. N 8 (дата выхода номера 11.09.2006). <13> Более подробно об этом см. Могилевский С. Д. Управление автономной некоммерческой организацией: особенности правового регулирования // Гражданское право. 2013. N 4. С. 2 - 8. <14> Например, ОАО "Оптовые продовольственные рынки Москвы", ОАО "Соляной оптовый рынок", ОАО "Оптовый продовольственный рынок "Отрадное" // http://otradopt. ru.
Думается, более эффективными с точки зрения целей оптовых рынков и выполняемых ими функций являются некоммерческие организации со специальной правоспособностью (например, в форме некоммерческого партнерства или автономной некоммерческой организации). Это обусловливается тем, что сами они никаких коммерческих операций не совершают, в оптовых торгах не участвуют, и их роль сводится лишь к организации и созданию условий для проведения оптовых торгов, а также оказанию ряда услуг, связанных с ними. Это представляется особенно важным для выстраивания цивилизованной торговли на оптовых продовольственных рынках, так как на сегодняшний день оптовые рынки, созданные в виде хозяйственных обществ, в качестве единственной услуги профессиональным участникам оптовой торговли предлагают аренду торговых помещений разного уровня (склады, офисы, павильоны и т. п.) <15>. Другие услуги, которые во всем мире характеризуют оптовый продовольственный рынок, не принесут прибыли, а могут быть всего лишь самоокупаемыми, что можно привести на практике к исключению их из числа предлагаемых торговцам. -------------------------------- <15> См., например услуги ОАО "Оптовый продовольственный рынок "Отрадное" // http://otradopt. ru/services/.
Некоммерческий, общественно полезный характер оптовых продовольственных рынков связан в том числе и с участием государства в организации оптовой торговли. Схожей точки зрения придерживаются некоторые исследователи <16>. Стоит согласиться с теми авторами, которые считают, что учредителями оптовых рынков должны быть соответствующие (в зависимости от вида рынка) органы государственного и муниципального управления, поскольку эти органы прежде всего должны быть заинтересованы в их создании и на них лежит обязанность развития цивилизованных форм оптовой торговли <17>. -------------------------------- <16> Егорова М. А. Частно-публичные начала приобретения статуса саморегулируемой организации некоммерческой корпорацией // Предпринимательское право. 2013. N 1. С. 25 - 33. <17> Панкратов Ф. Г., Серегина Т. К. Коммерческая деятельность. М., 1996. С. 106.
Последовательное усиление роли государства в организации оптовой торговли прослеживается и в современном российском законодательстве. Так, участниками правовых отношений в законопроекте "Об оптовых сельскохозяйственных рынках" названы органы государственной власти РФ, субъектов РФ, органы местного самоуправления, управляющие рынками юридические лица, товаропроизводители, комиссионеры и покупатели продукции. Следует отметить, что принцип организации оптовых продовольственных рынков с участием государства или муниципалитетов воплощен в ряде зарубежных стран, где государство берет на себя большую долю участия в их организации. Так, в Испании доля государства в создании оптового продовольственного рынка составляет более 90%, во Франции - около 30% <18>. Значительную часть государственное участие составляет и в Польше <19>. -------------------------------- <18> Торговое дело: экономика, маркетинг, организация. М., 2000. С. 397. <19> Оптовые рынки в Польше // Внешняя торговля. 2002. N 1. С. 34 - 36.
В настоящее время в доктрине существует еще один подход к определению оптового рынка, которого придерживаются авторы проекта ФЗ "Об оптовых сельскохозяйственных рынках". Суть этого подхода состоит в том, что организация оптового рынка - это управляющая рынком компания или юридическое лицо, которому принадлежит оптовый рынок и которое имеет разрешение на организацию оптового рынка (п. 5 ст. 4). Таким образом, юридическое лицо, независимо от организационно-правовой формы, осуществляет управление оптовым рынком как имущественным комплексом. При этом юридическое лицо, которому принадлежат объекты недвижимости, расположенные на территории, в пределах которой предполагается организация оптового рынка, получившее разрешение органа местного самоуправления муниципального образования, на территории которого организуется оптовый рынок, признается управляющей оптовым рынком компанией (п. п. 4 и 12 ст. 9). В данной правовой конструкции совершенно четко прослеживается тенденция использования оптового продовольственного (сельскохозяйственного) рынка в качестве правового средства для осуществления оптовой торговли. Далее в ст. 8 проекта Федерального закона N 537919-5 "Об оптовых сельскохозяйственных рынках" указано, что "инфраструктуру оптового рынка составляют помещения для мест торговли и мест покупателей, открытые торговые площади на территории оптового рынка, лаборатории по контролю за качеством продукции, помещения для оказания услуг по сортировке, упаковке продукции, складские помещения, обеспечивающие взаимосвязи между сельскохозяйственными товаропроизводителями, комиссионерами, покупателями, осуществляющими деятельность на оптовом рынке". На основе анализа различных точек зрения и нормативных документов можно сделать вывод, что с точки зрения субъектов торгового оборота конструкция юридического лица не имеет решающего значения для организации оптовой торговли товарами. Организатор торговли определяется не наличием или отсутствием определенной организационно-правовой формы юридического лица, а его функциональным назначением или целевым предназначением и может выступать даже в виде имущественного комплекса, как это происходит в случае с оптовым продовольственным рынком. В целях совершенствования правового регулирования деятельности оптовых продовольственных рынков необходимо разработать специальный федеральный закон об оптовых продовольственных рынках. Решить эту проблему мог бы законопроект об оптовых сельскохозяйственных рынках, который в настоящее время активно обсуждается на разных уровнях. В этом нормативном правовом акте должен быть четко установлен правовой статус оптового продовольственного рынка, перечислены основные функции, которые рынок осуществляет по организации торговли продовольственными товарами и сельскохозяйственной продукцией. В качестве основных задач оптовых продовольственных рынков должны рассматриваться содействие ускоренному продвижению продукции от производителя до конечного потребителя в торговой цепи, предоставление возможности для выхода на рынок всем поставщикам и потребителям такой продукции, сокращение потерь продукции и т. п. Во многих странах государственная политика направлена на поддержку создания и функционирования системы оптовой торговли, так как оптовые рынки упорядочивают всю технологическую цепочку движения продукции от товаропроизводителя к потребителю, обеспечивая при этом благоприятные и выгодные условия товаропроизводителям для сбыта произведенной продукции. Рассматривая перспективы развития нормативной базы оптовых продовольственных рынков, хотелось бы отметить, что после принятия этого закона станет возможным разработка и принятие законов и других нормативных правовых актов субъектов РФ в области государственного регулирования торговой деятельности на оптовых рынках. Также, на мой взгляд, актуальными станут разработка и утверждение плана организации оптовых рынков на территории субъекта РФ с учетом потребностей в оптовых рынках, а также разработка и реализация региональных целевых программ, содействующих развитию торговой деятельности на оптовых рынках на территории Российской Федерации. С учетом анализа практики одним из важных шагов по совершенствованию нормативной базы могут стать методические рекомендации по разработке региональных программ развития оптовых продовольственных рынков, базирующихся на передовом зарубежном и отечественном опыте, ориентированных на установление стандартов качества продовольственной продукции, развитие принципов свободной торговли и конкуренции.
Название документа