Оценка земли как одно из условий рационального использования земельных ресурсов: разбираемся с понятиями
(Панфилова М. Р.) ("Экологическое право", 2009, N 5/6) Текст документаОЦЕНКА ЗЕМЛИ КАК ОДНО ИЗ УСЛОВИЙ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕСУРСОВ: РАЗБИРАЕМСЯ С ПОНЯТИЯМИ
М. Р. ПАНФИЛОВА
Панфилова М. Р., кандидат юридических наук, старший преподаватель Оренбургского государственного университета.
Происходящие в Российской Федерации процессы перехода к рыночной модели экономики возродили право частной собственности и свободу предпринимательства, позволяющие субъектам рынка владеть, пользоваться и распоряжаться объектами недвижимости: зданиями, сооружениями, а также земельными участками различного целевого назначения. Так как земля является природной основой рынка недвижимости, то ее эффективное использование может в ближайшей перспективе определить характер изменений всей экономики. Полагаем, что оценка земли является одной из необходимых предпосылок рационального использования земельных ресурсов по следующим причинам: - земля является ограниченным природным ресурсом, ее свободное воспроизводство невозможно; - земельный участок является недвижимым имуществом - его местоположение фиксировано; - земля может быть использована: как средство производства и как пространство для социально-экономического развития; - срок эксплуатации земельных участков неограничен; - исходя из ст. 1 Земельного кодекса РФ, использование и охрана земли в Российской Федерации осуществляются с учетом того, что земля является основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях. Эффективное управление земельными ресурсами предполагает, помимо прочего, решение следующих задач: 1. Активный переход на предоставление земельных участков на платной основе (в результате проведения конкурсов и аукционов). 2. Упорядочение системы налогообложения земельных участков и последующее целевое использование налоговых платежей. 3. Упрощение процедур предоставления земельных участков под жилищное строительство. 4. Расширение оборота прав аренды земли, находящейся в государственной или муниципальной собственности. 5. Развитие ипотечного кредитования и стимулирование инвестиций со стороны физических лиц в объекты недвижимости. 6. Развитие и стимулирование страхования объектов недвижимости, в том числе земельных участков. Анализ действующего законодательства в области регулирования земельных отношений позволяет сделать вывод о следующих целях оценки: - учет земельных ресурсов, составление полноценного государственного земельного кадастра, содержащего полную информацию о стоимости земельных участков; - формирование в Российской Федерации рынка земли; - создание базы для налогообложения. Согласно ст. 66 Земельного кодекса РФ земля имеет рыночную и кадастровую стоимость, которые в силу закона никак не совпадают между собой. Согласно Федеральному закону "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" <1> рыночная стоимость земельного участка представляет собой "наиболее вероятную цену, по которой данный объект оценки может быть отчужден на открытом рынке, в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют разумно, располагая всей необходимой информацией, а на величине сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства". -------------------------------- <1> См.: Федеральный закон от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ, от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ, от 14 ноября 2002 г. N 143-ФЗ, от 10 января 2003 г. N 15-ФЗ, от 27 февраля 2003 г. N 29-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 5 января 2006 г. N 7-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 157-ФЗ, от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ, от 13 июля 2007 г. N 129-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 220-ФЗ, от 30 июня 2008 г. N 108-ФЗ и от 7 мая 2009 г. N 91-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3813; 2002. N 4. Ст. 251; 2002. N 12. Ст. 1093; 2002. N 46. Ст. 4537; 2003. N 2. Ст. 167; 2003. N 9. Ст. 805; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 2. Ст. 172; 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3456; 2007. N 7. Ст. 834; 2007. N 29. Ст. 3482; 2007. N 31. Ст. 4016; 2008. N 27. Ст. 3126; 2009. N 19. Ст. 2281.
Как отмечает В. И. Петров, к сожалению, определение, данное законом, не содержит указания на то, что рыночная стоимость всегда отражает конкретный момент времени, поскольку при изменении конъюнктуры рынка может измениться и стоимость земельного участка <2>. -------------------------------- <2> См.: Петров В. И. Оценка стоимости земельных участков. М.: КНОРУС, 2007. С. 13.
Рыночная стоимость земельного участка определяется исходя из его наиболее эффективного использования, т. е. наиболее вероятного использования земельного участка, являющегося физически возможным, экономически оправданным, соответствующим требованиям законодательства, финансово осуществимым и в результате которого расчетная величина стоимости земельного участка будет максимальной. Наиболее эффективное использование может не совпадать с текущим использованием земельного участка. При определении наиболее эффективного использования принимаются во внимание: - целевое назначение и разрешенное использование; - преобладающие способы землепользования в ближайшей окрестности оцениваемого земельного участка; - перспективы развития района, в котором расположен земельный участок; - ожидаемые изменения на рынке земли и иной недвижимости; - текущее использование земельного участка <3>. -------------------------------- <3> См.: распоряжение Минимущества РФ от 6 марта 2002 г. N 568-р "Об утверждении Методических рекомендаций по определению рыночной стоимости земельных участков" // Документ официально опубликован не был.
Определение рыночной стоимости земельного участка необходимо для совершения сделок, ипотечного кредитования, выкупа для государственных или муниципальных нужд. Все чаще суды при определении размера государственной пошлины при рассмотрении дел имущественного характера используют рыночную стоимость. Что касается кадастровой оценки земли, то ее начало было положено Постановлением Правительства РФ "О государственной кадастровой оценке земель" <4>. -------------------------------- <4> См.: Постановление Правительства РФ от 25 августа 1999 г. N 945 "О государственной кадастровой оценке земель" // СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1709.
Кадастровая оценка земель осуществляется для целей налогообложения и иных целей, установленных законом. Государственная кадастровая оценка земель основывается на классификации земель по целевому назначению и виду функционального использования. В связи с этим выделяются следующие особенности: - государственная кадастровая оценка земель городских и сельских поселений, садоводческих, огороднических и дачных объединений осуществляется на основании статистического анализа рыночных цен и иной информации об объектах недвижимости, а также иных методов массовой оценки недвижимости; - государственная кадастровая оценка сельскохозяйственных угодий вне черты городских и сельских поселений и земель лесного фонда осуществляется на основе капитализации расчетного рентного дохода; - государственная кадастровая оценка иных категорий земель вне черты городских и сельских поселений осуществляется на основе капитализации расчетного рентного дохода или исходя из затрат, необходимых для воспроизводства и (или) сохранения и поддержания ценности их природного потенциала. Кадастровая стоимость земель с применением установленных коэффициентов используется органами местного самоуправления при сдаче земельных участков в аренду. Несмотря на то что органы местного самоуправления являются равноправными участниками рыночных отношений, тем не менее предлагаемые ими условия аренды земельных участков зачастую более привлекательны для другой стороны сделки ввиду более низкой цены, рассчитанной с помощью кадастровой оценки. Переход на реально рыночные цены аренды земельных участков будет, по нашему мнению, длительным и достаточно болезненным. Вместе с тем отметим, что, несмотря на то, что ст. 66 Земельного кодекса РФ указывает на наличие двух видов стоимости земли, проанализированных выше, в литературе часто встречаются понятия "реальная стоимость", "реально обоснованная стоимость" и т. д., что по содержанию соответствует рыночной стоимости и является лишь подменой понятий. Промежуточное положение занимает выкупная стоимость приватизируемых земельных участков, которая включает в себя цену земель населенных пунктов плюс поправочный коэффициент. При этом цена земли устанавливается субъектом РФ в зависимости от численности населения, а поправочный коэффициент - Правительством РФ. Институт оценки земли является новым в земельном праве, находится в стадии становления и в связи с этим сопровождается массой правоприменительных проблем. Необходимость проведения обязательной оценки земли в случае вовлечения в сделку объектов оценки, принадлежащих полностью или частично государству, в целях их приватизации, передачи в доверительное управление либо передачи в аренду, залог, при передаче в качестве вклада в уставные капиталы, фонды юридических лиц, с одной стороны, и незавершенность процесса разграничения государственной собственности на землю, отсутствие сложившейся практики применения результатов деятельности оценщиков - с другой, становятся причиной судебных разбирательств. Так, непроведение оценки переданного в аренду земельного участка и отсутствие рыночной стоимости земли стало поводом для подачи иска прокурором Алтайского края к администрации Х-го района. Прокурор, ссылаясь на положения п. 1 ст. 2 Земельного кодекса РФ, п. 10 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" <5>, считает, что администрация, осуществляя полномочия собственника по распоряжению землей, не выполнила требования законодательства об обязательном проведении оценки земельного участка. Как следует из материалов дела, администрация и ООО "В." заключили договор аренды сложного земельного участка. По условиям данного договора администрация передала ООО "В." в пользование на возмездном условии сложный земельный участок сельскохозяйственного назначения из земель фонда перераспределения общей площадью 302 га. Срок аренды определен. -------------------------------- <5> См.: Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 7 июля 2003 г. N 106-ФЗ, от 8 декабря 2003 г. N 160-ФЗ, от 3 октября 2004 г. N 123-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ, от 18 июня 2005 г. N 60-ФЗ, от 27 декабря 2005 г. N 192-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 206-ФЗ, от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ, от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ, от 23 ноября 2007 г. N 268-ФЗ, от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. N 311-ФЗ, от 7 мая 2009 г. N 91-ФЗ и от 8 мая 2009 г. N 93-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148; 2003. N 28. Ст. 2875; 2004. N 41. Ст. 3993; 2005. N 25. Ст. 2425; 2006. N 1. Ст. 17; 2007. N 7. Ст. 834; 2007. N 46. Ст. 5553; 2007. N 49. Ст. 6071; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3597; 2009. N 1. Ст. 19; 2009. N 19. Ст. 2281; 2009. N 19. Ст. 2283.
Полагая, что договор аренды земельного участка заключен с нарушением требований ст. 8 Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", прокурор предъявил настоящий иск. Отказывая прокурору в удовлетворении заявленных требований, первая инстанция суда исходила из того, что договор аренды земельного участка заключен в соответствии с нормами действующего законодательства; стороны согласовали существенные условия договора аренды; положения ст. 8 Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" не применяются к отношениям, возникшим из договора аренды. Апелляционная инстанция суда, соглашаясь с выводами суда первой инстанции, при этом указала, что Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" не содержит норм, устанавливающих зависимость величины арендной платы от стоимости передаваемого в аренду объекта недвижимости. Статья 8 Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" предусматривает, что при определении стоимости объектов оценки, принадлежащих муниципальным образованиям, в целях передачи в аренду проведение оценки объекта оценки является обязательным. Судом установлено, что кадастровая оценка переданных в аренду земель проведена в установленном порядке, а рыночная оценка не проводилась, поскольку на спорный земельный участок не разграничено право собственности. Также судом установлено, что размер арендной платы по договору определен в соответствии с п. 3 ст. 65 Земельного кодекса РФ и согласован сторонами. Заключение сторонами договора аренды земельного участка фактически свидетельствует о волеизъявлении сторон на создание арендных правоотношений. В силу положений ст. 621 Гражданского кодекса РФ, земельного законодательства действия сторон находятся в пределах осуществления гражданских прав, интересы государства не нарушены. Принимая во внимание рекомендации Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в информационном письме "О рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании оценки имущества, произведенной независимым оценщиком" <6> (п. 1), в рассматриваемом случае непривлечение независимого оценщика само по себе не является основанием для признания сделки недействительной по мотивам нарушения требований закона. -------------------------------- <6> См.: информационное письмо Президиума ВАС РФ от 30 мая 2005 г. N 92 "О рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании оценки имущества, произведенной независимым оценщиком" // Вестник ВАС РФ. 2005. N 7.
Если в соответствии с законом или иным нормативным актом для сторон сделки, государственного органа, должностного лица, органов управления юридического лица предусмотрена обязательность величины стоимости объекта оценки, указанной независимым оценщиком, то в случае совершения сделки по цене, не соответствующей стоимости, приведенной в отчете независимого оценщика, такие сделка и акт государственного органа должны признаваться судом недействительными, решение должностного лица - незаконным, решение органа юридического лица - не имеющим юридической силы. При таких обстоятельствах суд правомерно отказал в удовлетворении требований заместителя прокурора о признании договора аренды земельного участка недействительным. Полагаем, что достоверная оценка стоимости земли способствует реализации принципа платного землепользования, рациональному использованию земли, принятию экономически обоснованных решений при градостроительстве.
Название документа